STS, 18 de Octubre de 2011
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2011:6477 |
| Número de Recurso | 404/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 404/08 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Dª Teodora, en su propio nombre y en representación de su madre, Dª Encarna y de sus hermanos D. Joaquín, D. Salvador, D. Juan Miguel y D. Cirilo ; D. Imanol en su propio nombre y en representación de su esposa Dª Victoria; D. Sabino; Dª Enma; D. Abelardo; Dª Rita; D. Eladio; Dª Carolina; D. Leon y su esposa Dª Milagros; D. Victorino y su esposa Dª Brigida; D. Bienvenido; Y D. Gervasio y D. Paulino; contra sentencia de fecha 28 de noviembre de 2007 dictada en el recurso 376/2005 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional . Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de los recurrentes relacionados en el encabezamiento contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 16 de junio de 2005, sobre declaración de utilidad pública, debemos declarar la expresada resolución con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas procesales ocasionadas a la parte recurrente".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Dª Teodora, presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia conforme con el petitum de nuestro escrito de demanda, previa revocación de la ya dictada".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección primera) de 28 de noviembre de 2007 , imponiéndose las costas a los recurrentes".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 11 de octubre de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de doña Teodora y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 2007 .
Los antecedentes del asunto son los siguientes. Mediante resolución del Director General de Costas de 10 de junio de 2003, se aprobó el proyecto denominado "Paseo Marítimo de La Antilla, 2ª fase", en el término municipal de Lepe, que llevaba aparejada la utilidad pública a efectos expropiatorios. Dicho proyecto no contenía una relación de bienes y derechos afectados. Más tarde, mediante resolución del Director General de Costas de 16 de junio de 2005, dictada por delegación del Ministro de Medio Ambiente, se acordó "la declaración en concreto de utilidad pública para el fin de protección integral del dominio público marítimo terrestre, así como la iniciación de los trámites legales para la expropiación forzosa de las fincas que se relacionan en el anejo adjunto". Se abrió entonces un trámite de información pública, en que varios de los propietarios afectados y ahora recurrentes presentaron alegaciones. La resolución de 16 de junio de 2005 fue objeto de impugnación en vía jurisdiccional por los ahora recurrentes. Básicamente sostuvieron que la declaración de necesidad de ocupación, hecha por aquella primera resolución de 10 de junio de 2003, debe entenderse nula porque no fue acompañada, tal como exigen los arts. 17 LEF y 45 de la Ley de Costas, de la oportuna relación de bienes y derechos afectados; y, al ser nulo el acto declarativo de la causa expropiandi , la nueva resolución de 16 de junio de 2005 por la que se declara la necesidad de ocupación de bienes concretos carece, siempre según los recurrentes, de una causa de utilidad pública que la legitime. A ello se añadía un argumento adicional, consistente en que no se realizó la preceptiva evaluación de impacto ambiental.
La sentencia ahora impugnada desestima la pretensión de los recurrentes. Afirma, en sustancia, que la ausencia en la primera resolución de una relación de bienes y derechos afectados fue colmada por la segunda resolución, siendo con ésta última con la que efectivamente se inició el procedimiento expropiatorio. De aquí se sigue, a tenor de la sentencia impugnada, que los recurrentes no habrían sufrido indefensión alguna como consecuencia de la ausencia de declaración de bienes y derechos afectados en la resolución que llevaba aparejada la utilidad pública a efectos expropiatorios. Y en cuanto a que no se hizo evaluación de impacto ambiental, afirma la sentencia impugnada que el Decreto 94/2003 de la Junta de Andalucía , citado como fundamento del deber de hacer evaluación de impacto ambiental, no es aplicable al presente caso, ya que entre las obras necesitadas de tal trámite no incluye la construcción de un paseo marítimo.
Se basa este recurso de casación en tres motivos. En el motivo primero, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega infracción de los arts. 45 de la Ley de Costas, 19 LEF, 24 CE, y 65 y 66 LRJ-PAC. Se reitera básicamente el argumento esgrimido en la instancia: la primera resolución debe entenderse ineficaz por no adjuntar la relación de bienes y derechos afectados, lo que a su vez determina la nulidad de la segunda resolución por tratarse de una declaración de necesidad de ocupación carente de una previa declaración de utilidad pública.
En el motivo segundo, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA , se alega incongruencia omisiva, sosteniéndose que la sentencia impugnada no ha entrado en el fondo de la cuestión planteada. Los recurrentes repiten lo ya dicho anteriormente sobre la ineficacia de la declaración de utilidad pública, añadiendo, con cita de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que la ausencia de una relación de bienes y derechos afectados en la primera resolución les ocasionó indefensión, ya que no pudieron hacer alegaciones contra el proyecto para cuya realización se lleva a cabo la expropiación.
En el motivo tercero, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se alega infracción del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y de la Ley andaluza 7/1994 , dictada para transponer la Directiva 85/337. Afirman los recurrentes que la legislación invocada exige la previa evaluación de impacto ambiental para la construcción de diques, malecones, espigones y otras obras de defensa contra el mar; lo que, a su juicio, resulta de aplicación al Paseo Marítimo de La Antilla.
Es en el motivo primero donde se concentra el reproche principal que los recurrentes dirigen a la sentencia impugnada. Al tratar de los proyectos de obras, el apartado segundo del art. 45 de la Ley de Costas , que aquéllos citan como infringido, establece: "La aprobación de dichos proyectos llevará implícita la necesidad de ocupación de los bienes y derechos que, en su caso, resulte necesario expropiar. A tal efecto, en el proyecto deberá figurar la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos." De la lectura de este precepto se sigue, sin sombra de duda, que un proyecto de obras en la costa carente de la relación de bienes y derechos afectados no lleva implícita la necesidad de ocupación; y ello determina, como es obvio, la imposibilidad de iniciar el procedimiento expropiatorio, que, tal como ordena el art. 19 LEF , ha de comenzar precisamente con el acuerdo de necesidad de ocupación. Ahora bien, de aquí no se sigue que un proyecto de obras en la costa carente de la relación de bienes y derechos afectados no constituya, por esa sola razón, una declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios. La utilidad pública, como es bien sabido, está implícita en los planes de obras y servicios del Estado a tenor del art. 10 LEF .
No está de más recordar que, mientras la utilidad pública se refiere a la obra o servicio que legitima la expropiación y constituye así la llamada causa expropiandi , la necesidad de ocupación se refiere a los bienes o derechos que deben ser expropiados para la realización de la obra o servicio y determina así el objeto de la expropiación. La ley permite que, siempre que lleve incorporada una relación de bienes y derechos afectados, el acto que declara la utilidad pública surta además efecto como declaración de necesidad de ocupación de dichos bienes y derechos, dando así inicio al procedimiento expropiatorio. Esto es lo dispuesto con alcance general por el apartado segundo del art. 17 LEF , así como para su sector específico por el arriba transcrito apartado segundo del art. 45 de la Ley de Costas . Dicho esto, el acto que declara la utilidad pública, como bien dice la sentencia impugnada, no puede entenderse ineficaz o inválido por no ir acompañado de una relación de bienes y derechos afectados. La única consecuencia de esta carencia será la imposibilidad de que esa utilidad pública se materialice en la iniciación de un expediente expropiatorio; pero, dado que nada impide -más bien se trata de la secuencia normal, a la vista del art. 15 LEF - que la declaración de necesidad de ocupación se haga con posterioridad a la declaración de utilidad pública, es claro que un proyecto de obras o servicios carente de la relación de bienes y servicios afectados podrá operar como causa expropiandi tan pronto como se apruebe dicha relación y, por supuesto, sólo a partir de este momento.
Esto último es precisamente lo ocurrido en el presente caso, en que la primitiva resolución de 10 de junio de 2003, declarativa de la utilidad pública, pudo desplegar toda su eficacia gracias a la nueva resolución de 16 de junio de 2005, declarativa de la necesidad de ocupación de determinados terrenos, debiendo entenderse, como no podría ser de otro modo, que es esta segunda resolución la que da inicio al procedimiento expropiatorio.
No ha habido, en suma, ninguna infracción del art. 45 de la Ley de Costas . Tampoco la ha habido de los arts. 65 y 66 LRJ-PAC , relativos a la conversión de actos viciados y a la conservación de trámites; y ello sencillamente porque, como queda dicho, no hay ninguna razón para sostener que, por el mero hecho de no ir acompañada de una relación de bienes y derechos afectados, la resolución de 10 de junio de 2003 sea inválida o ineficaz. Si a ello se añade que, una vez aprobada la relación de bienes y derechos afectados mediante la resolución de 16 de junio de 2005, se abrió el preceptivo trámite de información pública, ninguna vulneración del art. 19 LEF se ha producido ni, por supuesto, se ha ocasionado indefensión a los recurrentes.
Para dejar totalmente aclarado el problema examinado, conviene destacar que tal vez se hubiese llegado a conclusión distinta si el reproche hecho a la resolución de 10 de junio de 2003, en vez de consistir en la falta de una relación de bienes y derechos afectados, hubiera consistido en alguna infracción de la legalidad que hubiese viciado la declaración de utilidad pública en sí misma considerada. En esta hipótesis, no habría habido causa expropiandi y, por consiguiente, la posterior declaración de necesidad de ocupación de determinados terrenos habría carecido de fundamento. Pero no es esto lo sostenido por los recurrentes, ni en la instancia ni en sede casacional.
Por todo lo expuesto, el motivo primero de este recurso de casación debe ser desestimado.
Por lo que se refiere al motivo segundo, está condenado al fracaso a la vista de cuanto queda dicho. Los recurrentes sostienen que la sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva por no haber entrado en el fondo de la cuestión planteada, que no sería sino la indefensión sufrida por no haber podido oponerse a la elaboración y aprobación de la primera resolución de 10 de junio de 2003, declarativa de la utilidad pública. Pero no hay tal, pues la única irregularidad que achacan a ésta es la falta de una relación de bienes y derechos afectados -no que la declaración de utilidad pública estuviera en sí misma viciada- y sobre aquella irregularidad la sentencia impugnada se pronuncia motivadamente.
El motivo tercero, en fin, no puede correr mejor suerte. Sin necesidad de examinar si la norma que se cita como infringida es verdaderamente derecho estatal o europeo a efectos de servir de fundamento al recurso de casación, lo decisivo es que el único modo de sostener que el Paseo Marítimo de La Antilla era una obra necesitada de previa evaluación de impacto ambiental es considerar que entra dentro de la categoría de "diques, malecones, espigones y otras obras de defensa contra el mar". Pero, dado que la sentencia impugnada no tiene por acreditado este extremo, los recurrentes habrían debido combatir aquélla por arbitraria valoración de la prueba. Al no haberlo hecho así, falla el presupuesto mismo sobre el que se basa su afirmación de que era necesaria la evaluación de impacto ambiental.
Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la parte recurrente, que, ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6ª, quedan fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a los honorarios de abogado de la parte recurrida.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Teodora y otros contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 2007 , con imposición de las costas a los recurrentes hasta máximo de tres mil euros en cuanto a los honorarios de abogado de la parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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...las partes. Y por otra parte, conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (STS 18-10-2011 y ATC Sala 1ª de 20 enero 1999 ), es carga de la parte recurrente el justificar la concreta indefensión sufrida por el quebrantamiento de las ......
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