STS, 8 de Septiembre de 2011

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, dictó sentencia con fecha 14 de septiembre de 2007 (recursos contencioso-administrativos 376/2005 , 372/2005, 373/2005, 374/2005 y 375/2005, acumulados), en cuya parte dispositiva se establece:

Fallo

Que con la desestimación de los recursos números 372/2005 374/2005 y 376/2005 y con estimación parcial del recurso acumulado 373/2005 y 375/2005 interpuestos todos ellos por Don Estanislao representado por el Procurador Don Javier Cano Martínez y defendido por Letrado, contra la desestimación por silencio del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Burgos de 21 de diciembre de 2004 por el que aprueba definitivamente de las Normas Urbanísticas Municipales de Quintanilla Vivar, ampliado posteriormente a la Orden de 16 de enero de 2006, por la que se desestima expresamente el referido recurso de Alzada, se declara que dicha Orden no es conforme a derecho en lo que respecta a la delimitación del Sector Q-O2, y que procede la Delimitación del citado Sector Q-2, tal y como se ha indicado en el Fundamento de Derecho Séptimo de esta sentencia y en cuanto a la concreta categorización dentro del Suelo rústico de la parcela nº NUM008 , que procede lo indicado en el Fundamento Noveno y todo ello sin expresa imposición de las costas procesales del presente recurso

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La mencionada sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y las pretensiones del demandante en los siguientes términos:

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso jurisdiccional la desestimación por silencio y posteriormente ampliado a la desestimación expresa por la Orden de 16 de enero de 2006, del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Burgos de 21 de diciembre de 2004 por el que aprueba definitivamente de las Normas Urbanísticas Municipales de Quintanilla Vivar.

Frente a dicho acuerdo se alza en este recurso la parte recurrente, en relación al extremo concreto de la clasificación de los terrenos y la delimitación de un Sector realizado en las citadas Normas, así como respecto a determinadas irregularidades en la redacción de las mismas, expresamente se impugna con respecto a la parcela catastral NUM007 , que se ha clasificado como Suelo Rústico, pero debe clasificarse como suelo urbano consolidado, los 50 metros de fondo de la referida finca, colindantes en toda su longitud de dicha finca con la calle San Antón, en el municipio de Quintanilla Vivar, por cuanto se invoca que dado lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, la clasificación del suelo urbano resulta reglada y por tanto, dada la jurisprudencia que se cita en la demanda, en el presente caso, se cuenta con todos los servicios urbanísticos a pie de parcela y además se encuentra integrada en malla urbana.

Por otro lado se postula que se clasifique como suelo urbanizable integrándose en el Q-02, las parcelas de terrenos del Alto de San Pedro, correspondientes a las fincas catastrales NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 y NUM007 excepto los 50 m. de fondo de la finca catastral NUM007 colindantes en toda su longitud de dicha finca con la CALLE000 , aunque también se solicita subsidiariamente que en caso de que dicho fondo de esta finca no se clasifique como suelo urbano, se clasifique como urbanizable integrado en dicho Sector Q-02, ya que se alega que la delimitación del mismo no se ajusta a los criterios legalmente establecidos en el artículo 35 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León y 130 d.1º , en relación con el 122 del Reglamento de Urbanismo, ya que dichos preceptos prevén que la delimitación debe efectuarse atendiendo a la racionalidad y calidad de la ordenación urbanística, utilizando en lo posible como límites terrenos de dominio público u otros elementos geográficos determinantes, y dicho Sector se delimita sin ningún sentido, con total ausencia de justificación, también se invoca el carácter reglado en la clasificación del suelo rústico, citando al efecto diversa jurisprudencia, que se considera de aplicación, lo que determina el carácter residual del suelo urbanizable y en el presente caso en las Normas impugnadas no se hace ninguna motivación o justificación de porque las fincas catastrales NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 y NUM007 deban de excluirse del proceso urbanizador y clasificarse como suelo rústico, ya que la propia Memoria reconoce que no existen valores protegibles salvo la ribera del río Ubierna y la zona arqueológica, destacando que en el expediente no consta la existencia del Estudio de Inundabilidad exigido por la Confederación, por lo que se termina indicando que la clasificación de dichos terrenos es nula de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 .

Que respecto a la clasificación de la finca catastral nº NUM008 , la misma es nula de pleno derecho por cuanto se ha clasificado como Suelo Rústico de Protección Natural, cuando carece de justificación dicha clasificación, la potestad de clasificar el suelo resulta reglada y por ello en el presente caso no se realiza una debida motivación de los criterios de clasificación del suelo rústico concretos aplicados al caso concreto, limitándose a reproducir el contenido de los artículos 30 a 37 del Reglamento , que los únicos valores protegibles aludidos en dichas Normas son los relativos a las zonas vinculadas a la ribera del río Ubierna y la zona arqueológica, y que tampoco aparece el estudio de inundabilidad.

Con relación al recurso de alzada nº 4 con respecto a la reclasificación del suelo rústico a urbanizable de las fincas sitas en el antiguo sector Q-04, parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 , tras la aprobación inicial de la revisión de las Normas, se invoca la nulidad de su clasificación como suelo rústico de Protección Natural, ya que se alega que tras la aprobación inicial de la revisión de las Normas Subsidiarias fueron reclasificados de rústico a suelo urbanizable delimitado y que tras un informe que emite la Demarcación de Carreteras respecto al Plan Parcial de dicho Sector, es por lo que se decidió cambiar la clasificación a rústico, sin que exista justificación a dicha reclasificación, ya que el informe de Carreteras no entiende que sea inviable el desarrollo urbanístico, sino que debe plantearse una conexión o acceso de los mismos con la red de carreteras a distinto nivel, siendo la argumentación del Ayuntamiento contradictoria y engorrosa para justificar dicha reclasificación, se insiste en el carácter reglado del suelo rústico, sin que exista justificación, ni razones objetivas que respalden la exclusión de los terrenos del antiguo sector Q-04 del proceso urbanizador, y de considerar que la potestad de clasificar los terrenos como suelo rústico es discrecional, en el presente caso también sería anulable por incurrir en arbitrariedad y desviación de poder, al no acreditarse en las Normas el motivo de la exclusión de dichas parcelas, y también concurre la causa de nulidad por vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad y por que se vulnera así mismo el principio de igualdad, por cuanto el Sector Q- 01 que también fue informado desfavorablemente por la Demarcación de Carreteras, mantuvo su clasificación como urbanizable delimitado.

Por último y con relación al recurso de Alzada nº 5, se alega la nulidad de las Normas por vulneración de las disposiciones vigentes en materia de competencia, procedimiento y contratación, ya que se firma el Texto Refundido de las Normas por un Arquitecto Don Felipe que no forma parte del equipo redactor de las mismas, con la consiguiente vulneración de las normas sobre procedimiento y contratación y sin que conste la existencia de una contratación para adjudicar la emisión de informes al letrado Sr. Olano y por el Arquitecto citado, y que la memoria del documento de aprobación definitiva de las Normas carece de informe técnico, incumpliendo así el pliego de prescripciones técnicas del contrato de asistencia para la realización de las Normas y además estos textos resultan incompletos e indebidamente motivados, por lo que el documento de aprobación definitiva de las Normas resulta nulo de pleno derecho.

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De todas las pretensiones esgrimidas por el recurrente en su demanda, la sentencia únicamente estima la relativa a la delimitación del sector Q-02 y a la clasificación de la parcela nº NUM008 , rechazando todas las demás. Concretamente, sobre las fincas situadas en el denominado sector Q-04, parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 , que son las únicas a las que se refiere este recurso de casación, la Sala de instancia señala, en el fundamento octavo de la sentencia, lo siguiente:

(...) OCTAVO.- Y enlazando con lo anterior y antes de resolver la cuestión relativa a la clasificación de la parcela catastral nº NUM008 , vamos a referirnos a la adecuada o no clasificación como suelo rústico común de las parcelas integrantes del antiguo Sector Q-04, y antes de nada debemos precisar al respecto que esta Sala ha indicado con la sentencia de 22 de septiembre de 2006, dictada en el recurso 535/2003 (de la que ha sido Ponente Don Eusebio Revilla Revilla) en orden a determinar si nos encontramos ante una materia reglada o ante una materia discrecional cuando de la clasificación y categorización del suelo rústico se trata, y ante el alcance del control jurisdiccional de los actos discrecionales:

" OCTAVO.- Si relevante es lo anterior, también lo es que recordemos la Normativa Urbanística aplicable, así como las intenciones del legislador, sobre todo del legislador autonómico a la hora de regular tanto la clasificación del suelo como el propio suelo rústico en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. En el régimen jurídico de la clasificación del suelo no urbanizable se observará los condicionantes ambientales para llevar a cabo dicho clasificación, y ello por ser ésta una cuestión básica del régimen jurídico de este tipo de suelo y por ser, igualmente, una cuestión compleja, que conviene aclarar en los momentos actuales. Y ello es así porque asistimos a una tendencia de progresivo arraigo del derecho a urbanizar otra tendencia de progresivo arraigo del medio ambiente dentro del urbanismo. Ambas fuerzas antagónicas se acentúan, por un lado, y se sirven de contrapeso, por otro.

En este examen, es preciso partir de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (conociendo su concepción liberalizadora que se impone a raíz de la Ley de Medidas Liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales de 14.4.1997 ), en cuya virtud el suelo clasificado como suelo no urbanizable pasa a tener una consideración positiva, reglada y no residual, conforme a los parámetros normativos de la citada Ley, de tal modo que el resto del suelo tiene la clasificación de urbanizable (art. 9 y 10 de la Ley 6/1998 ), siendo esto lo que doctrinalmente se denomina al amparo de dicha ley "amplio suelo urbanizable".

Así el art. 9 de la citada Ley 6/1998 , que tiene el carácter de legislación básica según la D.F. Única de la misma, en su redacción original disponía en torno al "suelo no urbanizable" que:

"Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".

Este segundo párrafo ha sufrido hasta dos reformas; una primera por R.D. Ley 4/2000, de 23 de junio (en vigor desde el 25.6.00 ), de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que da la siguiente redacción a la circunstancia 2ª: "Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales." Y una segunda reforma, que vuelve prácticamente a la redacción original solo que matiza cuando debe entenderse inadecuado para un desarrollo urbano, verificada por Ley 10/2003, de 20 de mayo , de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, en vigor desde el día 22 de mayo de 2.003, y que da la siguiente redacción al art. 9.2ª : "Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística". Sin embargo tampoco debemos olvidar que el contenido del citado art. 9 de la normativa básica debe ser interpretado confirme exige la STC núm. 164/2001 (Pleno) de 11 de julio , dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 3004/1998 , 3144/1998 y 3182/1998.

Por otro lado, el art. 10 de la Ley 6/1998 , que no ha sufrido ninguna reforma respecto del "suelo urbanizable" dispone que "El suelo que, la los efectos de esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable".

En desarrollo de esta normativa básica se dicta la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León. Y dicha Ley en su art. 13 dispone que "Tendrán la condición de suelo urbanizable los terrenos que no puedan ser considerados como suelo urbano o como suelo rústico", mientras que el art. 15 de la misma prevé que:

"Tendrán la condición de suelo rústico los terrenos que deban ser preservados de su urbanización, entendiendo como tales los siguientes:

a) Los terrenos sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su urbanización, conforme a la legislación de ordenación del territorio o a la normativa sectorial.

b) Los terrenos que presenten manifiestos valores naturales, culturales o productivos, entendiendo incluidos los ecológicos, ambientales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, educativos, recreativos u otros que justifiquen la necesidad de protección o de limitaciones de aprovechamiento, así como los terrenos que, habiendo presentado dichos valores en el pasado, deban protegerse para facilitar su recuperación.

c) Los terrenos amenazados por riesgos naturales o tecnológicos incompatibles con su urbanización, tales como inundación, erosión, hundimiento, incendio, contaminación o cualquier otro tipo de perturbación del medio ambiente o de la seguridad y salud públicas.

d) Los terrenos inadecuados para su urbanización, conforme a los criterios señalados en esta Ley, y los que se determinen reglamentariamente".

Esta previsión se completa con el art. 16 donde se recogen entre distintas categorías de suelo rústico "el suelo rústico con protección natural" definido en la letra g) como aquel "constituido por los terrenos calificados como zonas de reserva o de uso limitado de los Espacios Naturales Protegidos, así como por los terrenos definidos en la normativa de aguas como cauces naturales, riberas y márgenes, lecho o fondo de las lagunas y embalses, zonas húmedas y sus zonas de protección, e igualmente por los terrenos que el planeamiento estime necesario proteger por sus valores naturales presentes o pasados, o bien a fin de proteger el suelo, las aguas subterráneas, la fauna o la flora".

Pero si relevante es mencionado texto legislativo, no lo son menos los criterios y la voluntad del legislador plasmada en la Exposición de Motivos de dicha Ley Autonómica. Así en dicha Exposición, en su apartado II , se reconoce que entre los objetivos que persigue, desarrollando la Legislación Básica del Estado, constituida por la citada Ley 6/1998 y por los subsistentes artículos del T.R. de 1.992 "...se busca adaptar la normativa urbanística a las características y problemas particulares de Castilla y León: entre ellos, la debilidad demográfica y la fragmentación administrativa, responsables de que no siempre puedan ser razonablemente satisfechos objetivos elementales de la actividad urbanística pública; pero también de la relevancia que ha de darse al tratamiento del suelo rústico y de los pequeños Municipios. En efecto, Castilla y León es una Comunidad singular por su tamaño y por la estructura de su poblamiento: aquí lo que no es urbano no puede ser concebido como simple no urbanizable, y lo urbanizable futuro no puede ser hegemónico sobre un espacio rural con valores propios. Tampoco puede ignorarse el escaso grado de urbanización, apenas el uno por ciento del territorio, a pesar de la profunda herencia urbana de origen medieval; y desde luego, la falta del tamaño suficiente dificulta la eficacia de los servicios, muy vinculada al grado de concentración de la población servida".

Añade referida Exposición de Motivos en su apartado IV que: "En el título primero se regula el régimen del suelo en el marco de la nueva legislación estatal. Por tanto, se asume la división del suelo en las tres clases básicas de urbano, urbanizable y no urbanizable, con su definición fijada por el Estado. Sin embargo, es posible desarrollar, en cierta medida, los criterios de clasificación para adaptarlos a la realidad regional: así se hace en cuanto al suelo no urbanizable, denominado de nuevo suelo rústico, tanto para manifestar su carácter no subordinado al urbano, como para reconocer la pervivencia real del concepto.

Procede en este sentido incorporar a la Ley la reflexión sobre el modelo territorial deseable para Castilla y León: hoy en día existen en su interior más de 6.500 núcleos de población, que forman un sistema de asentamientos humanos bien afianzado en el territorio. Dotar a estos núcleos de servicios urbanos ha costado y cuesta aún un notable esfuerzo de inversión pública, esfuerzo que habrá de mantenerse en el futuro para su ineludible conservación y mejora. Parece, por ello, lo más racional propugnar que las nuevas construcciones se realicen como norma general en los núcleos existentes, tanto para rentabilizar las inversiones públicas como para mantener la estructura territorial y demográfica, ya muy debilitada en extensas áreas de la región...

Se aborda, por último y con especial interés, el régimen del suelo rústico, buscando aproximar la regulación legal a la realidad regional. Por de pronto, se establece que cuando las características de los terrenos desaconsejen su urbanización, éstos habrán de ser necesariamente clasificados como suelo rústico: es decir, se hace una delimitación positiva que se impone sobre la discrecionalidad municipal".

Estudiando dicha normativa resulta que la definición y clasificación del "suelo no urbanizable" no puede depender del capricho de los poderes públicos, por depender de los criterios reglados previstos en la propia legislación, y en particular, en los preceptos que definen el suelo como "no urbanizable". Y así solo pueden clasificarse como no urbanizables los terrenos en los que se presente alguna de las características mencionadas en el art. 9 de la Ley 6/1998 y correlativos de la LUCyL. En efecto, la decisión administrativa de clasificación del suelo no urbanizable es reglada de modo que, cuando un suelo no tiene alguno de los rasgos necesarios para ser configurado como no urbanizable en aplicación de los criterios legales, dicho suelo ha de ser considerado urbanizable por la sencilla razón de que la intención del legislador con este sistema normativo está en crear suelo urbanizable siempre que, primero, dicho suelo no deba preservarse en atención de sus características naturales propias y, segundo, exista una iniciativa privada de urbanizar, solo que en la aplicación de tales conceptos obliga a considerar muy especialmente los condicionantes a la hora de proteger debidamente el suelo y clasificarlo como no urbanizable.

Por otro lado, también es necesario recordar y matizar la tendencia hacia una menor discrecionalidad que ha tenido lugar en el Derecho urbanístico durante los últimos tiempos a la hora de clasificar el suelo como no urbanizable, y que se pone de manifiesto en la propia evolución seguida por el art.9.2 de la Ley 6/1998. Así la mención inicial aislada del art. 9.2 citado a cuyo tenor suelo no urbanizable es aquél que "el planeamiento considere inadecuado para un desarrollo urbano" representaba una concesión a favor de la discrecionalidad administrativa, admitiendo que la Administración lleve la línea del suelo no urbanizable hasta donde considere dicha inadecuación. De esta forma la LRSV no se alejaría excesivamente de la Jurisprudencia que viene manteniendo que la clasificación del suelo urbanizable o no urbanizable es fruto de una potestad discrecional a diferencia del suelo urbano ( SSTS de 27.4.1999 y 20.3.1999 ), a pesar de que el criterio o concepto de inadecuación para un desarrollo urbano es susceptible de medidas y controles judiciales tal y como oportunamente destaca tanto la Jurisprudencia como la Doctrina Jurídica.

La posterior modificación que en ese inciso se produce mediante la reforma realizada por el R.D. Ley 4/2000 se consigue sino suprimir sí limitar de forma muy relevante un baluarte del sistema de discrecionalidad administrativa para la definición del suelo no urbanizable e indirectamente del suelo urbanizable, por cuanto que la definición administrativa de suelo no urbanizable pasa a basarse en función de los concretos conceptos y perfilados y determinados criterios del art. 9 (valores agrícolas, forestales, etc.). Finalmente la Ley 10/2003, de 20 de mayo , introduce la última reforma en el art. 9.2 con el tenor antes dicho, consiguiendo nuevamente matizar la discrecionalidad administrativa afirmando limitaciones frente a su legítimo ejercicio.

Y en lo que se refiere a compaginar tanto la normativa básica estatal con la normativa urbanística autonómica, la sentencia 164/2001del T.C. establece al respecto la siguiente conclusión: "a este respecto debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el art. 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del art. 9 LRSV".

Por lo que con dicho precedente, no cabe sino concluir la existencia de una clara tendencia legal y jurisprudencial, según lo ya argumentado, hacia una consideración más positiva y reglada de la clasificación y categorización del suelo no urbanizable, pero en el presente caso y con relación al terreno incluido en el denominado inicialmente en antiguo Sector Q-04, no se ha practicado ninguna prueba pericial tendente a acreditar que la clasificación de dicho Sector como Suelo Rústico común no sea conforme a derecho y por otro lo que si resulta de las alegaciones de ambas partes es que si bien inicialmente pudo estar clasificado como urbanizable, ello no venía motivado por que reuniese los requisitos para ello, sino porque se trataba de dar con esa clasificación una solución en cuanto a los accesos al Municipio para poder considerar la travesía como tramo urbano, pero ante el condicionante de la Demarcación de Carreteras se opto por la clasificación finalmente adoptada, lo cual no se considera por la Sala como un argumento artificioso, sino lógico dada la situación de dicho terreno al otro margen de la carretera, en el que a excepción de una pequeña franja de terreno, no existe ningún sector delimitado como suelo urbano o urbanizable, por lo que en esta clasificación no se observa vulneración alguna, ni desviación de poder, ni arbitrariedad, ni vulneración del principio de igualdad, ya que no existe comparación alguna de los terrenos integrantes del Sector SQ-O1 con el Q-04, primero porque éste se encuentra al otro lado de la carretera, lindando con el casco urbano y núcleo de población y con suelo urbanizable, características y ubicación que en modo alguno reúnen los terrenos cuya clasificación postula la parte recurrente, procediendo por ello en este punto la desestimación del recurso

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La representación procesal de D. Estanislao preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 20 de noviembre de 2007 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cuatro motivos de casación; y aunque el recurrente no los vincula expresamente a ninguno de los apartados del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por su contenido debe entenderse que los tres primeros se amparan en el artículo 88.1.d/ de dicha Ley y el cuarto por el cauce del artículo 88.1 .c/. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones. Aduce el recurrente que la clasificación del suelo rústico o no urbanizable responde en todo caso a un criterio reglado y no discrecional que exige la acreditación de la concurrencia sobre el terreno de una serie de valores especialmente protegibles. Valores que no existen en las fincas de referencia.

2. Infracción del artículo 9.3 de la Constitución. Afirma el recurrente que "...la decisión reclasificatoria de suelo urbanizable delimitado a suelo rústico común vulnera flagrantemente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos" por cuanto no se motiva en causas urbanísticas, sino económicas.

3. Infracción del artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local , al habérsele otorgado una solución radicalmente distinta al ámbito en cuestión (antiguo sector Q-04) que al Sector Q-01, que mantuvo su clasificación como suelo urbanizable delimitado a pesar del informe desfavorable de la Demarcación de carreteras.

4. Infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al haber incurrido la sentencia en incongruencia o contradicción interna, porque, de un lado reconoce que el suelo rústico o no urbanizable responde a un concepto reglado y por otra parte confirma la validez de la clasificación del ámbito en cuestión como suelo rústico común sin apreciar en él la concurrencia de ningún valor digno de protección.

   Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte una nueva sentencia por la que:

   "1. Se acuerde la nulidad de la clasificación como suelo rústico común de la parcelas integrantes del antiguo sector Q-04 (parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 ) o, subsidiariamente, su anulabilidad.

2. Existiendo elementos de juicio suficiente para ello, y de forma simultánea a lo solicitado en el número anterior de este suplico, se clasifiquen como suelo urbano delimitado las parcelas integrantes del antiguo sector Q-04 (parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 ).

3. Y todo ello con imposición de las costas procesales al Ayuntamiento de Quintanilla Vivar".

El recurso fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 12 de mayo de 2008, en la que se acordó remitir las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, el letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2008 en el que, sin referirse de forma diferenciada a los distintos motivos de casación aducidos por el recurrente, formula una respuesta escueta y genérica y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación condenando al recurrente al pago de las costas causadas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 6 de septiembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de D. Estanislao contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 14 de septiembre de 2007 (recursos nº 376/2005 , 372/2005, 373/2005, 374/2005 y 375/2005, acumulados) en la que se estiman en parte y se desestiman los diversos recursos contencioso-administrativos, que fueron acumulados, promovidos por el Sr. Estanislao contra la desestimación presunta del recurso de alzada dirigido contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Burgos de 21 de diciembre de 2004 de aprobación definitiva de las Normas Urbanísticas Municipales de Quintanilla Vivar, ampliados posteriormente a la Orden de 16 de enero de 2006 por la que se desestima expresamente el referido recurso de Alzada.

Han quedado señaladas en el antecedente segundo las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a las concretas fincas sobre las que versa este recurso de casación (parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 del término municipal de Quintanilla Vivar). Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación que ha formulado D. Estanislao , cuyo enunciado hemos dejado señalado en el antecedente tercero.

Pero antes de abordar esa tarea debemos hacer una precisión. Los motivos de casación se refieren exclusivamente a la pretensión principal del demandante de que se anule la clasificación de las referidas fincas como suelo rústico común, por ser procedente la de suelo urbanizable que venía establecida en la aprobación inicial de las Normas Urbanísticas Municipales. En ninguno de los motivos de casación se intenta fundamentar la pretensión que finalmente se formula de que los terrenos "...se clasifiquen como suelo urbano delimitado"; ni se justifica mínimamente tal pretensión, que, por lo demás, resulta contradictoria con aquella en la que se propugna su consideración como suelo urbanizable. Por ello, esta pretensión de clasificación como suelo urbano delimitado que inopinadamente se incluye en el suplico del recurso de casación, habremos de rechazarla de plano, sin necesidad de mayores consideraciones.

En el cuarto motivo del recurso de casación, que examinaremos en primer lugar dada su naturaleza procesal, se imputa a la sentencia de instancia un vicio de incongruencia interna, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incurrir en contradicción en su fundamento octavo , pues allí se afirma que el suelo rústico (no urbanizable) responde a un criterio reglado, no discrecional, y, sin embargo, luego se ratifica la clasificación de las fincas como suelo rústico común sin apreciarse en ellas la concurrencia de ningún valor digno de protección.

El motivo no puede ser estimado, al no incurrir la sentencia en la contradicción que se le reprocha.

En su fundamento octavo, que antes quedó transcrito, la sentencia comienza reproduciendo los fundamentos de otra anterior de la misma Sala de instancia en la que se hace una exégesis de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril y se alcanza, en primer lugar, la conclusión de que la clasificación del suelo no urbanizable en las situaciones previstas en los apartados 1 y 2 ab initio de dicho precepto -es decir, el sometido a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación y el que el planeamiento general decida preservar por sus valores intrínsecos- constituye un concepto reglado. Y a continuación la Sala de instancia señala que el último supuesto regulado en el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 -los terrenos que el planeamiento "considere inadecuados para el desarrollo urbano"-, aunque respondería a un criterio discrecional, se encuentra limitado por los condicionantes establecidos a continuación en la propia norma. Y a todo ello añade que conforme a lo considerado por el Tribunal Constitucional en STC 164/2001 "... la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el art. 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del art. 9 LRSV ".

Pues bien, Esas consideraciones recogidas en la sentencia recurrida no se contradicen con las razones que ofrece a continuación la Sala de instancia para rechazar la pretensión de la parte actora de que terrenos del sector Q-04 se clasifiquen como suelo urbanizable, que son las siguientes:

1. La clasificación de suelo rústico obedeció, entre otros aspectos, al "condicionante de la Demarcación de Carreteras". Es decir, acogiendo lo alegado por la Administración recurrida en el proceso de instancia, la Sala de instancia consideró justificada la "inadecuación" de los terrenos para el desarrollo urbano por las afecciones y riesgos para la seguridad vial que supone su proximidad con la carretera nacional N-623.

2. "No se ha practicado ninguna prueba pericial tendente a acreditar que la clasificación de dicho sector como suelo rústico común no sea conforme a derecho".

3. "En esta clasificación no se observa vulneración alguna, ni desviación de poder, ni arbitrariedad, ni vulneración del principio de igualdad" (...) "dada la situación de dicho terreno al otro margen de la carretera, en el que a excepción de una pequeña franja de terreno, no existe ningún sector delimitado como suelo urbano o urbanizable (...). No existe comparación alguna de los terrenos integrantes del Sector SQ-01 con el Q-04 (...)".

Es decir, la sentencia recurrida considera en primer término, reproduciendo lo razonado en otra sentencia anterior, que la clasificación del suelo rústico o no urbanizable se debe en cualquier caso motivar y ceñir a alguno de los supuestos previstos en la Ley estatal y autonómica aplicable. Y con ese punto de partida concluye luego que la clasificación como suelo rústico común de las concretas fincas a las que se refiere este recurso de casación se motivó debidamente por su proximidad a la Carretera Nacional 623, con las consiguientes afecciones del vial, y por su situación totalmente desvinculada y alejada del núcleo urbano y de su zona de expansión, en el margen contrario a aquél que será objeto de desarrollo; sin que, desde la perspectiva contraria, el recurrente haya realizado el necesario esfuerzo probatorio para demostrar la improcedencia de dicha clasificación.

En consecuencia, el recurrente podrá discrepar de las conclusiones alcanzadas por la Sala de instancia, pero no cabe tachar la sentencia de incongruente ni de contradictoria pues ha seguido un discurso lógico y coherente al tratar esta cuestión en consonancia con los planteamientos de cada una de las partes en el proceso de instancia.

En los motivos de casación primero y segundo, que analizaremos conjuntamente por estar estrechamente relacionados, se alega, como vimos, la infracción del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones y del artículo 9.3 de la Constitución por cuanto, según el recurrente, al desestimar su pretensión anulatoria de la clasificación de las fincas de referencia como suelo rústico común, la sentencia recurrida ha ignorado la naturaleza reglada del suelo no urbanizable (motivo primero), señalando el recurrente que dicha clasificación obedeció en realidad a causas exclusivamente económicas y no urbanísticas (motivo segundo).

Ambos motivos han de ser desestimados.

Ante todo, procede recordar la jurisprudencia de esta Sala respecto de la potestad de los Ayuntamientos para preservar del proceso de desarrollo urbano no sólo los terrenos que deban ser objeto de protección especial sino también aquéllos que considere inadecuados para su transformación en suelo urbano. En ese sentido, en la sentencia de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/2006 ), declara lo siguiente:

(...) El marco normativo de aplicación es el previsto en la Ley 6/1998 , tras la reforma por Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes. Si bien, conviene añadir que mediante dicha Ley 10/2003 termina la sucesión de reformas de este artículo 9.2 , en lo relativo al inciso final sobre la inadecuación para el desarrollo urbano, cuya redacción originaria había sido modificada mediante el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio , de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, precisamente para suprimir el inciso final del apartado 2 citado, que posteriormente fue reintroducido mediante la citada Ley 10/2003. Habiendo declarado esta Sala que en cualquiera de las tres redacciones sucesivas del artículo 9.2 citado, la decisión del planificador para clasificar el suelo como no urbanizable común no ha dejado de ser, en todo caso, discrecional, como venimos declarando desde la Sentencia de 11 de mayo de 2007 (recurso de casación nº 7007/2003 ).

En segundo lugar, respecto del suelo no urbanizable por ser inadecuado para el desarrollo urbano, del inciso final del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , debemos destacar, desde un punto de vista subjetivo, el juicio de adecuación corresponde "al órgano competente para la clasificación" como destaca la STC 164/2001 , en el fundamento decimocuarto citado. Y que, desde una vertiente objetiva, la inadecuación puede tener su causa en determinados fines o valores que precisen tal preservación del suelo, así como en la concurrencia de otras circunstancias indeterminadas que, en todo caso, han de resultar idóneas para justificar esa inadecuación para el desarrollo urbano.

La expresada STC 164/2001 declara, al respecto, que «la deficiente adecuación puede traer causa de valores o fines que hagan necesaria la preservación del suelo (el propio artículo 9.2 LRSV enuncia los valores agrícola, forestal, ganadero, así como la riqueza natural) o de otras circunstancias. Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico. Por ello, en forma alguna se puede considerar que el art. 9.2 LRSV imponga un concreto modelo urbanístico y territorial. Por último, concluyamos que es la concurrencia de los dos criterios del art. 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998 , lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad». Añadiendo, en relación con la referencia del artículo 9.2 al "planeamiento general" que «es posible interpretar que el "planeamiento general" es, en el artículo 9.2 LRSV , aquel instrumento de ordenación o planificación urbanística que -conforme a la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma- puede o debe clasificar el suelo de las ciudades y dotar de un contenido preciso a los derechos de propiedad urbana y permitir su efectivo disfrute. Así interpretada, la alusión al "planeamiento general" en el artículo 9.2 LRSV es conforme con el orden constitucional de competencias».

De manera que la doctrina constitucional que se extrae de la citada Sentencia 164/200, nos pone de manifiesto -como ya dijimos en nuestra Sentencia de 24 de julio de 2008 (recurso de casación nº 5417/2004 )- que en el tipo de suelo no urbanizable que surge por su inadecuación para el desarrollo urbano han de tomarse en consideración, para la preservación del suelo, diversas circunstancias y criterios en orden a valorar su adecuación, y cuya decisión corresponde al planificador urbanístico. Este juicio sobre la adecuación, en lo que se refiere al artículo 9.2 "in fine" de la Ley 6/1998 , participa de la naturaleza propia de la decisión discrecional y, por tanto, sujeta a control jurisdiccional por los tradicionales medios de control de este tipo de actividad

.

Esta misma interpretación ha sido mantenida en numerosas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras las de 21 de julio de 2008 (casación 5380/2004 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/2005 ), 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/2005 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/2006 ), 16 de diciembre de 2010 (casación 5517/2007 ) y 26 de mayo de 2011 (casación 5994/2007 ). Por tanto, es ya consolidada la jurisprudencia que declara que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril - incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso "... así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano" - otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Ello, claro es, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional.

Además, las Normas Urbanísticas Municipales de Quintanilla Vivar objeto del recurso se aprobaron el 21 de diciembre de 2004, cuando ya se hallaba en vigor, la modificación del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 introducida por la Ley 20/2003, de 20 de mayo - que reinstauró la referencia expresa a aquellos otros terrenos que el planeamiento considere inadecuados para el desarrollo urbano-, por lo que la interpretación que propugna el recurrente, aparte de no ser conforme a la jurisprudencia que acabamos de reseñar, tampoco acierta a la hora de identificar la redacción de la norma que es aplicable al caso.

A lo que se debe añadir que la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, aplicable al caso, regula expresamente en sus artículos 15.d) y 16 .a) la categoría residual de un "suelo rústico común", constituida por los terrenos " inadecuados para su urbanización ", que " no se incluyan en ninguna de las otras categorías ".

Por tanto, en la fecha de aprobación definitiva del planeamiento general objeto de controversia tanto la regulación contenida en la normativa estatal básica como en la específica de la Comunidad Autónoma de Castilla y León facultaban al planificador para clasificar como suelo no urbanizable los terrenos que se considerasen inadecuados para el desarrollo urbano, es decir, aquellos suelos en los que, en virtud del modelo territorial elegido, el planificador quiere preservar del proceso de urbanización, aunque no concurran en ellos valores especiales de carácter agrícola, forestal, ganadero o de riqueza natural.

En este contexto normativo y jurisprudencial, las razones ofrecidas por la sentencia impugnada para desestimar la pretensión de la parte actora de reclasificación de las parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 deben considerarse correctas teniendo en cuenta que:

1. - Las referidas fincas ya figuraban clasificadas como suelo no urbanizable en las anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento de 1989.

2. - Si bien es cierto que en el proyecto de las nuevas Normas Urbanísticas Municipales inicialmente aprobado se les asignaba la clasificación de suelo urbanizable, tras las alegaciones presentadas en contra de dicha reclasificación en el período de información pública, así como el preceptivo informe desfavorable de la Demarcación de Carreteras del Estado, que obligaba a modificar la ordenación inicialmente proyectada, en el documento finalmente aprobado se recuperó la clasificación como suelo rústico común que venía establecida en el planeamiento anterior. Y esa modificación del proyecto conllevó la repetición del trámite de información pública en el procedimiento tramitado para su aprobación.

3. - La clasificación de suelo rústico común responde a una serie de factores objetivos, recogidos en la sentencia impugnada, de los que se deduce que el planificador no ha incurrido en arbitrariedad, irracionalidad ni en desviación de poder. Factores de carácter urbanístico y territorial, como es la propia situación de los terrenos al otro lado de la Carretera Nacional 623, que funciona como frontera física entre la zona más próxima al núcleo urbano, con vocación para desarrollarse e incorporarse a él, y el suelo rústico desligado de dicho núcleo en el que se localizan las concretas fincas de referencia. Área esta última desvinculada del entramado urbano, que el Ayuntamiento de Quintanilla Vivar, al elegir su modelo de ciudad, ha decidido excluir del proceso urbanizador. También se tuvieron en consideración para establecer tal clasificación, como explica la sentencia de instancia, las afecciones impuestas en ese ámbito por la Demarcación de Carreteras del Estado en su informe preceptivo emitido durante la tramitación del plan.

4. - En fin, llama la atención la circunstancia, señalada en la sentencia recurrida, de que la parte actora no intentase rebatir, mediante la prueba pericial que promovió, lo alegado sobre esta cuestión por el Ayuntamiento de Quintanilla Vivar en el proceso de instancia, pues dicha prueba vino referida exclusivamente a las parcelas catastrales NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 , NUM007 y NUM008 y no a las que son objeto de controversia en casación (parcelas catastrales NUM009 a NUM010 , NUM011 a NUM012 y NUM013 ).

En el tercer motivo de casación se alega la infracción del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución y en el artículo 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local , al haberse otorgado al ámbito objeto de controversia (antiguo Sector Q-04) una solución muy distinta a la del sector Q-01 partiendo de una situación análoga.

Este motivo tampoco puede prosperar.

Es doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo que para apreciar vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la Ley la parte que lo alega debe acreditar la existencia de una igualdad básica en las posiciones de partida a comparar. Pues bien, en el caso que examinamos la Sala de instancia, tras valorar la prueba practicada, llegó a la conclusión de que el punto de partida de los terrenos incluidos en el Sector Q-01 era sustancialmente distinto, en cuanto a "sus características y situación", al de los aquí concernidos (Sector Q-04). Y ello por cuanto los primeros se sitúan "...lindando con el casco urbano y núcleo de población y con suelo urbanizable" mientras que los segundos se encuentran "...al otro margen de la carretera, en el que a excepción de una pequeña franja de terreno, no existe ningún sector delimitado como suelo urbano o urbanizable".

Lo que el recurrente pretende en este tercer motivo casacional, en realidad, es que prevalezca un modo de ver los hechos controvertidos distinto del que, en uso de su potestad jurisdiccional y apreciando los datos puestos a su disposición, llevó a cabo el Tribunal de instancia. No cabe sino recordar que la fijación de la realidad que subyace a la controversia jurídica pertenece a la potestad de juzgar de la Sala de instancia, sin que la apreciación las pruebas allí realizada pueda ser revisada en casación salvo que se justifique la infracción de algún precepto regulador de su valoración o que la valoración llevada a cabo es contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles, siendo por ello manifestación de un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional vulnerador del artículo 9. 3 de la Constitución; supuestos de excepcionen éstos cuya concurrencia no ha sido justificada o alegada siquiera en el caso que nos ocupa.

Por las razones expuestas procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la Administración autonómica recurrida al oponerse al recurso (véase antecedente quinto), procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de seiscientos euros (600 €) por el concepto de honorarios de defensa de dicha Administración.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,