STS, 15 de Noviembre de 2002

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, el día 12 de febrero de 1.998 dictó Sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 86/97, en cuya parte dispositiva establecía: "FALLAMOS: Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso contencioso-administrativo promovido por DOÑA Gema , contra la resolución de la Consejería de Presidencia de la Diputación Regional de Cantabria de fecha 15 de noviembre de 1.996, por la que se desestima la solicitud de indemnización de daños y perjuicios sufridos por el fallecimiento de Don Gustavo en la playa de "Amió" en Pechón. Sin costas."

Notificada la anterior Sentencia por la representación procesal de Dª Gema , se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria preparando recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 6 de abril de 1.998 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Dª Gema , D. Marta y Dª Almudena formuló escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "se dicte sentencia casando la recurrida y pronuncie otra más ajustada a Derecho, estimando el Recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución desestimatoria dictada por la Diputación Regional de Cantabria en fecha 15 de Noviembre de 1.996, y entrando a resolver sobre el fondo, declare su nulidad, por no ser conforme a Derecho y en consecuencia declare: 1º) La existencia de Responsabilidad Patrimonial de la Administración a consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios públicos por el fallecimiento de Don Gustavo , el pasado 26 de julio de 1.993, en la Playa de Amió, Pechón, Municipio de Vall de San Vicente (Cantabria). 2º) La imputación de dicha Responsabilidad a la Diputación Regional de Cantabria como competente y responsable del Servicio de Protección Civil, y dentro del mismo, del de Salvamento en Playas en Comunicad Autónoma de Cantabria, o en su defecto por el título que corresponda. 3º) La procedencia de la indemnización por daños y perjuicios causados a mis mandantes. 4º) Y en consecuencia se reconozca y haga efectivo el derecho de los recurrentes a percibir en concepto de indemnización por daños y perjuicios la cantidad de NOVENTA Y SEIS MILLONES (96.000.000) DE PESETAS, más los intereses devengados desde la fecha de interposición de la demanda, condenando a su pago a la Administración demandada. 5º) Sea condenada la DIPUTACION REGIONAL DE CANTABRIA a estar y pasar por estas declaraciones y se le impongan las costas procesales si se opusiera al recurso."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó al Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, para que en plazo de treinta días formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación suplicando de la Sala "dicte en su día sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de Casación interpuesto de contrario confirmándose la sentencia de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 12 de febrero de 1.998 dictada en el recurso nº 86/97."

Conclusas las actuaciones, por providencia de esta Sala de fecha 19 de diciembre de 2.001 se procedió a señalar para su votación y fallo la audiencia del día 18 de julio de 2002, señalamiento que fue suspendido por enfermedad del Ponente, quedando nuevamente señalado para el día 7 de noviembre de 2002, en cuyo acto tuvo lugar.

Tiene por objeto el presente recurso de casación la impugnación por la representación procesal de Dª Gema de la Sentencia de 12 de febrero de 1.998 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictada en el recurso 86/97. Dicha Sentencia desestima el recurso jurisdiccional interpuesto contra resolución de la Consejería de Presidencia de la Diputación Regional de Cantabria de fecha 15 de noviembre de 1.996 que, a su vez, desestimó la solicitud de indemnización de daños y perjuicios sufridos por el fallecimiento de D. Gustavo en la playa de Amió, en Pechón.

Los hechos que se deducen de las actuaciones y expediente administrativo, que no aparecen recogidos en la Sentencia de instancia, se resumen en que el marido de la recurrente, falleció el 26 de julio de 1.993 en la playa de Amió en la localidad cántabra de Pechón, dependiente del municipio de Vall de San Vicente al intentar, a requerimiento de la madre, el salvamento de su hijo que se encontraba en el mar, después de salvar la vida del pequeño y entregárselo a otra persona que acudió en su auxilio pero que, dada la fuerte corriente y remolinos que -según afirma la recurrente- se forman en la zona no pudo ayudar al propio marido de la actora, a pesar de su fuerte complexión, pereciendo éste ahogado.

Con fecha 11 de julio de 1.994 por parte de la recurrente se reclamó, en escrito dirigido al Alcalde Presidente del Ayuntamiento de San Vicente, una indemnización de 96 millones de pesetas formulándose igualmente y con carácter subsidiario dicha reclamación en el mismo escrito pero con respecto a la Diputación Regional de Cantabria. El 8 de febrero de 1.995 el Ayuntamiento de Vall de San Vicente, en escrito que es notificado el 16 de febrero de 1.995 a la recurrente, desestima la reclamación en función de su incompetencia para el establecimiento del servicio de salvamento en la playa, cuya resolución fue impugnada ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que la desestimó en Sentencia firme de 2 de enero de 1,996. En dicha Sentencia en la que también se solicitaba -pese a que el acto recurrido emanaba del Ayuntamiento-, la declaración subsidiariamente de responsabilidad con respecto a la Diputación Regional de Cantabria, la Sala no entró en dicha cuestión por considerar que el acto administrativo emanaba de la Corporación Municipal y que dicha Diputación Regional no había sido parte en el proceso.

Con fecha 7 de febrero de 1.996 la recurrente presentó reclamación ante la Diputación Regional de Cantabria, que, en el acto enjuiciado por la Sentencia ahora recurrida, sin cuestionar la prescripción de la reclamación alegó su incompetencia, por no estar obligada al establecimiento del servicio de protección de la vida humana en la playa, pronunciamiento que, recurrido en vía jurisdiccional, ha dado lugar a la Sentencia recurrida que desestima el recurso por entender prescrito el derecho a la reclamación, puesto que, desde que se produjo el fallecimiento del marido de la recurrente el 26 de julio de 1.993 hasta que se presentó la reclamación ante la Diputación Regional de Cantabria el 7 de febrero de 1.996, había transcurrido en exceso el plazo previsto en el artículo 142.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Es de hacer notar que en las actuaciones de instancia consta la inicial reclamación deducida por la recurrente frente al Ayuntamiento de Vall de San Vicente y en ella se afirma (folio 87 de las actuaciones de instancia) que la actitud de la Administración fue negligente, "en modo alguno podía resultar cubierto el servicio, merced a la mera existencia de un cartel indicativo de la peligrosidad del baño". Igualmente se aporto por la demandante con su demanda copia de recortes de prensa en los que se recoge el luctuoso suceso, expresándose, en el que figura al folio 73 de las actuaciones, que "en la playa de Amió ondea la bandera roja de peligro durante todo el año, como consecuencia de la ausencia de socorristas" así como que "el suceso se produjo en una zona muy cercana a unas rocas donde se originan remolinos que hacen muy peligroso el baño, aspecto que es conocido por los habituales de esta playa. Además, ayer la mar presentaba marejada".

Se interpone el presente recurso con fundamento en tres motivos de casación, denunciando en todos ellos infracción del ordenamiento jurídico y relativo, el primero y segundo, a lo dispuesto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1.992; en el último, se estima que existe infracción de la jurisprudencia que se invoca y en base a la cual considera la recurrente que debió de hacerse una interpretación lo más favorable para la estimación de su pretensión de responsabilidad de la administración regional. En realidad todos los motivos tienen como fundamento la supuesta infracción de lo dispuesto en el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/1.992 por entender la reclamante que, cuando se formuló la solicitud de indemnización el 7 de febrero de 1.996 a la Diputación Regional de Cantabria, el plazo para el ejercicio de la acción no estaba prescrito.

Cita la recurrente la Sentencia de esta Sala de 27 de diciembre de 1.989 que, ciertamente, examina un caso similar al presente, estimando que el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de responsabilidad contra una Comunidad Autónoma se había interrumpido por la primitiva reclamación ante el Ayuntamiento, debiendo tomarse como fecha inicial del cómputo del año el día en que la Sentencia, que denegó la reclamación dirigida contra el Ayuntamiento, adquirió firmeza ya que, añade dicha Sentencia que ‹ penal, civil o contencioso administrativa, produce efectos interruptores de acuerdo con lo prevenido en el artículo 1.973 del Código Civil, como ha venido sosteniendo con reiteración el Tribunal Supremo, que al declarar que el principio general de la responsabilidad objetiva y patrimonial de la Administración Pública, que tiene su inicio en la Ley de Régimen Local y se eleva a principio de una máxima jerarquía en el artículo 106, párrafo 2, de la Constitución, constituye una pieza fundamental de nuestro Estado de derecho, añade que ello impide en su aplicación toda interpretación que obstaculice su plena realización material, debiendo seguirse el criterio hermenéutico más favorable al administrado, dando preferencia a aquel que conduzca al examen de la acción (Sentencias de 4 de julio de 1.980, 7 de julio de 1.982, 6 de marzo de 1.984 y 11 de abril de 1.987), por lo que siendo así, resulta obligado declarar que la acción ejercitada en el caso de autos fue formalizada dentro del plazo legalmente señalado, sin que se oponga lo expuesto el hecho de que el hoy actor se dirija erróneamente, en primer término, al Ayuntamiento de Aller, beneficiario de las obras de saneamiento de la parroquia de Caborana, principalmente cuando dicha corporación, al resolver sobre la petición a la misma formulada en sus acuerdos de 6 de septiembre y 13 de diciembre de 1.964, para nada alegó que los daños no le fueran imputables».

Ciertamente en el presente caso no concurre la circunstancia a que se refiere el inciso final de la Sentencia que parcialmente hemos transcrito, pero también es cierto que en el caso de autos existe una circunstancia excepcional que justifica que el cómputo del plazo de la prescripción haya de realizarse desde el momento de la firmeza de la Sentencia de la Sala de Cantabria de fecha 2 de enero de 1.996, que desestimó la reclamación contra la corporación local, por cuanto que consta en los recortes de prensa antes mencionados incorporados con la demanda por la recurrente, y cuya realidad ha sido negada de contrario, que el propio Presidente de la Diputación Regional declaró que "la playa de Amió no tenía ningún tipo de asistencia y salvamento y dijo que su cobertura es obligación de los Ayuntamientos" de donde resulta que, como expresamente invocó la reclamante al formular su reclamación al Ayuntamiento (folio 82 de las actuaciones de instancia) fue el propio Presidente de la Comunidad Autónoma de Cantabria quien reconoció públicamente la responsabilidad del Ayuntamiento de Vall de San Vicente, por lo que la reclamación, dirigida a dicha corporación erróneamente, en modo alguno puede servir para exonerar de responsabilidad a la Diputación Regional de Cantabria.

La conclusión de todo ello no puede ser sino la estimación del recurso de casación, por cuanto que la Sentencia recurrida, en esta excepcional supuesto, ha incurrido en la infracción denunciada de lo dispuesto en el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/1.992, ya que el plazo para formular la reclamación a la Diputación Regional de Cantabria quedó interrumpido con la reclamación formulada ante el Ayuntamiento de Vall de San Vicente y la ulterior tramitación del proceso contencioso administrativo y el cómputo del plazo del año ha de realizarse a partir del momento de la firmeza de la Sentencia de 2 de enero de 1.996, por lo que, al haberse efectuado dicha reclamación a la Diputación Regional de Cantabria el 7 de febrero de 1.996, el ejercicio de la acción de la responsabilidad no había prescrito, de conformidad con el precepto indicado.

Estimado por tanto el recurso, procede resolver la cuestión sometida a debate en los términos en que aparece planteado y de los que resulta que la Diputación Regional de Cantabria, ya en vía administrativa, negó su competencia estatutaria para el establecimiento del servicio, puesto que la misma, en el momento en que ocurrieron los hechos, carecía de competencia en materia de salvamento marítimo y, en cualquier caso, no se había producido la correspondiente transferencia desde la Administración del Estado según consta certificado al folio 129 de las actuaciones de instancia.

Por su parte la recurrente entiende que el servicio de salvamento ha de considerarse comprendido dentro de la protección civil y que esta función es competencia de la Diputación Regional de Cantabria.

El artículo 110 de la vigente Ley de Costas de 28 de julio de 1.988 atribuye a la Administración del Estado, en los términos establecidos en dicha Ley, y entre otras, la competencia para dictar disposiciones sobre seguridad en lugares de baño y salvamento marítimo. Por su parte, conforme al artículo 114 de dicha Ley, las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias que en el ámbito de la presente Ley tengan atribuidas en virtud de sus respectivos estatutos. En lo que se refiere a las competencias municipales, el artículo 115 atribuye a los municipios la de la vigilancia de la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas, añadiendo que ello se hará en los términos previstos por la legislación que dicten las Comunidades Autónomas.

El último de los citados preceptos tiene su antecedente en el artículo 17.2 de la Ley ya derogada de 1.969, que atribuía a los Ayuntamientos la función de vigilar la observancia en los lugares de baño de las normas generales sobre el material de salvamento y demás medidas para la seguridad de las vidas humanas.

Dicho precepto fue desarrollado en lo que aquí interesa por la Orden de 31 de julio de 1.972 que estableció las normas para seguridad humana en los lugares de baño. Su artículo 11 atribuye a los Ayuntamientos la misión antes expresada acerca de la observancia en los lugares de baño de estas normas generales e instrucciones sobre el mantenimiento del material salvamento y demás medidas de seguridad para la vida humana. En dicha norma, -interesa subrayar-, se alude a la señalización de las playas, estableciendo para las playas de uso prohibido la colocación de banderas de color rojo, de forma rectangular de 1,5 metros de ancho x 1 metro de largo, sobre mástiles que sobresalgan de la tierra como mínimo 3 metros y en todo caso perfectamente visibles desde todos los accesos a la misma (norma 2.1). Y en la norma 7ª. 3 y 4, se dispone que en las playas de pequeña afluencia el servicio se graduará de acuerdo con la misma, a no ser que por su escasa utilización sea razonable prescindir de él. En tal caso, se hará constar expresamente, en el cartel al que se refiere el punto 4, que la playa carece de servicio de auxilio y salvamento. Igual prevención deberá figurar en los casos en que no exista servicio de auxilio y salvamento.

Conforme al artículo 114 antes citado la competencia de las Comunidades Autónomas, como no podía ser menor, habrá de regirse por lo dispuesto en sus respectivos Estatutos y a tal efecto, y en lo que se refiere a Cantabria, ha de indicarse que la primitiva redacción del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 8/1.981 de 30 de diciembre, no estableció competencia alguna de la Diputación Provincial de Cantabria en materia de salvamento marítimo, cuya competencia, sin embargo, fue conferida a la Comunidad de Cantabria por Ley Orgánica 9/1.992 de 23 de diciembre de Transferencias de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la Autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución. Así se dispone en el número 4 del artículo 5 de dicha Ley. En la misma se agrega asimismo que, cuando para el ejercicio de las competencias transferidas, sea necesario efectuar traspaso de servicios, las comisiones mixtas precisarán los medio materiales y financieros, las funciones comprendidas en los ámbitos de la respectiva competencia y, en su caso, concretará cuáles de estas funciones se llevaran a cabo a través de los Organos de cooperación o se ajustarán en su ejercicio a planes o programas de carácter general (artículo 22).

En la exposición de motivos de dicha Ley se declara, en coincidencia con lo expuesto, que, para la puesta en práctica del proceso que se contempla con el traspaso de servicios regulados en el Titulo Cuarto de la Ley, se preve su desarrollo a lo largo de la actual legislatura autonómica, mediante los oportunos acuerdos de las comisiones mixtas, que determinarán los medios materiales y personales que hayan de ser objeto de traspaso para la efectividad del ejercicio de las competencias en los casos que procedan.

La Ley Orgánica 2/94 de 24 de marzo, reformó el Estatuto de Autonomía para Cantabria incluyendo, en congruencia con lo antes expuesto, en su artículo 24.13 la función ejecutiva en materia de salvamento a Cantabria en los términos que establezcan las leyes y normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, sin que conste se haya dictado el oportuno Real Decreto de transferencia según la certificación que obra unida a las actuaciones.

La Ley Orgánica 11/1.998 de 13 de diciembre, procedió a la reforma del Estatuto de Autonomía para Cantabria en que se recoge asimismo, en los términos mencionados, la competencia ejecutiva en relación con el salvamento marítimo de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

De lo expuesto se deduce que la Diputación Regional de Cantabria, si bien tiene competencia en materia de salvamento marítimo, dentro de cuya expresión cabe entender comprendido el servicio de salvamento de la vida humana en el mar y en la zona de baño cuyo dominio público corresponde al Estado, es lo cierto que dicha competencia carece de efectividad al no haberse dictado el correspondiente Real Decreto de transferencia del servicio, en los términos que antes hemos decíamos y a propuesta de la comisión mixta de transferencias, por lo que siendo cierto que los Decretos de transferencias no atribuyen ni reconocen competencias y por tanto no pueden modificar o alterar el orden de distribución competencial fijado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, no es menos cierto que tales Decretos concretan los medios o instrumentos necesarios para ejercer las competencias atribuidas, según ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 11/1.986 de 28 de enero. Por ello no basta con que la competencia haya sido asumida estatutariamente a partir de la Ley Orgánica de 1.992, vigente cuando se produjeron los hechos, sino que la efectividad del ejercicio de la competencia ha de ser objeto del oportuno Decreto de transferencia en los términos regulados por la Ley 12/1.983 de 14 de octubre y, al no haberse efectuado dicha transferencia, la competencia para la ejecución del servicio de salvamento marítimo y en concreto de la vida humana en el mar no corresponde a la Diputación Regional de Cantabria; sin que, por otro lado, quepa duda de que el ejercicio de dicha competencia exige la necesaria transferencia de elementos materiales y humanos necesarios para su prestación, según se deduce de la antes citada Orden de 31 de julio de 1.972 cuya vigencia, salvo en lo que se refiere a la atribución de competencias a los Ayuntamientos sin las limitaciones derivadas de lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local, no cabe poner en duda y que ha sido aplicada por esta Sala en su Sentencia de 29 de octubre de 1.998 dictada en el recurso 2.617/1.992.

A idéntica conclusión se llega en aplicación de los artículos 86 y 87 de la vigente Ley de Puertos y de la Marina Mercante, preceptos que atribuyen al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy Fomento) la competencia en materia de salvamento de la vida humana en la mar que, ya que, si bien el artículo 87 reconoce asimismo competencia en la materia a las restantes Administraciones Públicas competentes, ha de entenderse, en lo que se refiere a la Administración Autonómica, cuándo así se disponga por sus estatutos y cuando la misma cobre efectividad con el Real Decreto de transferencias. Así resulta del vigente texto de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante en la nueva Disposición Adicional Decimonovena, al determinar, según recoge la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1.998 de 19 de febrero, que "corresponderá a las Comunidades Autónomas que así lo hubieran asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía la ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas territoriales correspondiente a su litoral".

Por otro lado, y contemplando la seguridad de la playa desde el punto de vista de la protección civil, tampoco cabe atribuir la competencia a la Diputación Regional de Cantabria para establecer el servicio de seguridad de la vida humana en el mar por cuanto que, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 19 de julio de 1.990, número 133/1.990, la competencia ha de relacionarse con las materias en que pueden producirse actuaciones de protección civil, como la sanidad, carreteras o montes y bosques, lo que vincula la protección civil a la competencia en materia de salvamento marítimo, cuyo servicio en el momento en que ocurrieron los hechos no estaba transferido a la Diputación Regional de Cantabria y sin que, por otro lado el supuesto tenga encaje en la Ley 2/1.985 de 21 de enero sobre Protección Civil dado que en la misma se contemplan situaciones de graves riesgos colectivos, calamidades públicas o catástrofes extraordinarias en las que la seguridad y la vida de las personas puedan peligrar y sucumbir masivamente, según se expresa en su exposición de motivos, lo que asimismo resulta de lo dispuesto en el Real Decreto 407/1.992 de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección civil.

Resultando de todo lo expuesto falta de competencia de la Diputación Regional de Cantabria procede, desestimando el recurso contencioso administrativo, declarar la improcedencia de la reclamación dirigida contra dicha Diputación al no estar la misma obligada al establecimiento del servicio de seguridad y salvamento de la vida humana a que se refiere la recurrente.

Entiende la Sala, además, que la satisfacción en su plenitud de la tutela judicial obliga a aclarar que, en el presente caso, según se deduce de los hechos arriba recogidos, la playa estaba debidamente señalizada como de uso prohibido, sin que existiera obligación de establecimiento del servicio de auxilio y salvamento, conforme resulta de la Norma 7.3 y 4 de la citada Orden, por lo que el riesgo y sus consecuencias, derivados de la actuación del marido de la recurrente, por más que, desde un punto de vista ético, merezca el reconocimiento que al parecer se le ha brindado, es lo cierto que en el plano jurídico, y al haberse producido los hechos en un lugar que resultaba inadecuado para el baño, como en otro supuesto hemos declarado en Sentencia de 29 de octubre de 1.998, no pueden determinar el reconocimiento de derecho a la indemnización pretendida.

La estimación del recurso de casación conlleva la inexistencia de condena en costas en la misma, sin que se aprecien motivos determinantes de su expresa condena en la instancia.