STS, 21 de Junio de 2011

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Laura Fernández-Mijares Sánchez, en nombre y representación de UNIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES, contra el acuerdo de fecha 1 de marzo de 2007, del Consejo de Gobierno del Principado De Asturias, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario en las distintas consejerías y entidades de la administración del Principado de Asturias, publicado en el BOPA de fecha 6 de marzo de 2007. declarando:

Primero.-La disconformidad a derecho de la resolucion impugnada y su anulacion.

Segundo.- Sin costas

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Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de la Administración recurrente, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, preparando recurso de casación contra la misma, teniéndolo por preparado la Sala de instancia y remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, el Letrado del Principado de Asturias en la representación y defensa que le es propia, formaliza el recurso de casación por escrito que tiene entrada en este Tribunal en fecha 22 de octubre de 2009, en el que tras alegar cuantos motivos de casación tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dicte Sentencia << por la que, estimando el recurso, se case y se anule la que ahora se recurre, poniendo otra en su lugar que confirme el Acuerdo de Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 21 de diciembre de 2006 que aprueba la Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario de las distintas Consejerías, Organismos y Entes Públicos del Principado de Asturias, por ser ajustado a derecho>>.

Habiéndose dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a las partes recurridas a fin de que, en el plazo conferido, formalizaran su escrito de oposición, mediante escrito presentado el día 10 de mayo de 2010, la parte recurrida formalizó su oposición, y tras alegar los fundamentos jurídicos que tuvo por pertinente, solicitó <<se dicte sentencia por la que, declare no haber lugar al mismo y confirmando todos los extremos la sentencia de instancia, así como acuerde imponer al recurrente las costas procesales>>.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo el día 15 de junio de 2011, habiéndose cumplido en la tramitación de este recurso las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Era objeto de impugnación en instancia el Acuerdo de 21 de diciembre de 2006, del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por el que se aprobaba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario en las distintas Consejerías de la Administración del Principado de Asturias, organismos y entes públicos. La Sentencia recurrida estima el recurso interpuesto por la "Unión de Sindicatos Independientes del Principado de Asturias (USIPA)", anulando el Acuerdo recurrido por su disconformidad a Derecho.

La Administración recurrente funda su recurso en un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , en el que denuncia la infracción del artículo 34 , en relación con el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de mayo , de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, por entender que <<en aplicación estricta de la Ley 9/1987 , norma vigente en el momento que se trató la cuestión que nos ocupa, no hay obligación de negociar este Acuerdo del Consejo de Gobierno, aunque sí de consultarlo con las organizaciones sindicales a las que hacen referencia a los artículos 30 y 31.2 de la Ley 9/19987 , por tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (art. 34.2 )>> . Según la Administración <<No cabe duda de que la consulta tuvo lugar, e incluso se alcanzó un escalón superior la mera consulta, al haberse remitido a las organizaciones sindicales integrantes de la Mesa de negociación por el Director General de la Función Pública la propuesta de modificación de la relación de Puestos de Trabajo, con tiempo suficiente para que pudiesen proponer su parecer en las mesas correspondientes>> , añadiendo que <<La remisión se hizo indicando expresamente en los escritos que se hacía a los efectos de lo dispuesto en la Ley 9/1987 >> y que fue oída la Junta de Personal Funcionario a los efectos de lo dispuesto en el Decreto 40/1991, de 4 de abril , que presentó escrito de alegaciones.

La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, con cita de distintas resoluciones de esta Sala, entiende que «las diferentes modificaciones (subidas de nivel, cambios de complementos específicos, supresión de plazas, cambio de adscripción de puestos de trabajo a distintos municipios, mantenimiento de la libre designación en las Jefaturas de Servicios) que se han realizado en el Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo impugnada, afectan a las condiciones de trabajo de los funcionarios y por tanto obliga a la negociación previa y sin la cual determina la nulidad del referido Acuerdo».

La sentencia recurrida sostiene en su fundamento jurídico tercero lo siguiente:

" Que este Órgano Judicial tras valorar con detenimiento las alegaciones formuladas por las partes litigantes en este proceso, debe manifestar que ciertamente el art. 32 de la Ley 9/1987, de 12 de julio, de Regulación de los Órganos de Representación, de determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, establece dentro del derecho a la negociación colectiva, que corresponde a las mesas generales y sectoriales de negociación, y en concreto a las organizaciones sindicales que forman parte de la misma, la necesaria obligación de negociar las clasificaciones de puestos de trabajo, según establece el art. 15 de la Ley 30/84 y el propio artículo 30 de la Ley 3/85 de 26 de diciembre de Ordenación de la Función Pública del Principado de Asturias . El derecho a la negociación colectiva es un derecho fundamental que como tal recoge la Constitución en su art. 28 , ya que no es poca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que incluye este derecho a negociación colectiva como parte del derecho a la libertad sindical, y baste citar por todas la sentencia 184/91 de 30 de septiembre de este Alto Tribunal. Ese derecho a la negociación colectiva también ampara a los funcionarios públicos, según lo anteriormente expuesto, y en ese sentido también se ha posicionado el Tribunal Constitucional en la sentencia 80/2000 de 27 de marzo .

En el caso que decidimos la Administración demandada pretende colmar la satisfacción de ese derecho con un trámite de audiencia a aquellas organizaciones sindicales representativas, consistente en enviar por escrito a sus sedes la propuesta de modificación de relación de puestos de trabajo. Considera esta Sala que el derecho litigioso tiene un contenido con unas dimensiones mas amplias. En efecto, la negociación colectiva de una relación de puestos de trabajo no puede asimilarse como derecho fundamental a un trámite de audiencia que tiene lugar en cualquier procedimiento administrativo. Ha de extenderse a un contenido mucho más pleno en el que la Administración negociante y las propias organizaciones sindicales negociadoras, puedan tener y dar respectivamente sus opiniones y consideraciones en relación con el objeto de la negociación, intentando, con concesiones mutuas, la búsqueda de un acuerdo, lógicamente no necesariamente exigible. Pero si bien el acuerdo final no es necesario, si lo ha de ser su intento a través de ese proceso negociador que, insistimos, va más allá de un mero trámite de consultas o de audiencia. En todo caso, ciertamente la potestad de auto organización de las Administraciones Públicas les ha de habilitar para diseñar su relación de personal pero siempre dentro de los límites establecidos por el propio legislador, entre los que ha de incluirse la negociación en los términos descritos.

Así las cosas, no dándose esta preceptiva negociación, eso sí, sobre los aspectos novedosos de la relación de puestos de trabajo, entendemos que se produce un vicio de nulidad por infracción de un derecho fundamental que conlleva la estimación del recurso en relación con aquellos aspectos novedosos de la RPT que no han sido objeto de negociación colectiva".

Pues bien, esta Sala no puede sino ratificar la interpretación realizada por la sentencia ahora recurrida, por lo que el recurso de casación no puede prosperar.

Conviene indicar que como se recoge en la Sentencia de 13 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 3043/2007 ), la doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre el requisito de la negociación de las relaciones de puestos de trabajo y sobre las consecuencias de su incumplimiento, queda reproducida en las Sentencias de 4 de julio de 2007 (recurso de casación nº 3492/2002 ) y 22 de septiembre de 2010 (recursos de casación nº 3860/2007 ), que recogen lo que se había razonado en la de 29 de mayo de 1997 (recurso nº 290/1994 ) que declaró que:

La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987 , cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )

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Y ese criterio se reitera en la Sentencia 11 de mayo de 2004 (recurso de casación nº 1490/1997 ), que se expresa así:

(.../...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio , modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio , en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85 , que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002 , ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa ( sentencias del Tribunal Constitucional 53/82 , 7/90 , 184/91 , 75/92 , 168/96 , 90/97 , 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución

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Más concretamente, con las mismas partes procesales y sobre un supuesto análogo al ahora examinado -anulación de modificación de relación de puestos de trabajo por ausencia de negociación-, se ha pronunciado esta Sala y Sección en su reciente Sentencia de 18 de mayo de 2011 (recurso de casación nº 692/2009 ), en la que se analizaba idéntico motivo de casación e idéntica fundamentación jurídica, por lo que bastará para rechazar el presente recurso de reproducir el fundamento jurídico segundo, en el que se sostenía que:

Este motivo de casación no puede ser acogido al no compartirse los reproches que se dirigen contra la sentencia recurrida. En este sentido, sobre la cuestión que plantea, la necesidad de que por la Administración se proceda antes de aprobar una Relación de Puestos de Trabajo al trámite de negociación colectiva y las consecuencias de su incumplimiento, ya se ha pronunciado esta Sala, entre otras, en sentencia de 2 de julio de 2008 (recurso de casación nº 1573/2004 ), a la que posteriormente se remiten las de 20 y 27 de mayo de 2009 , dictadas en recursos de casación nº 2277/2005 y 6142/2005 . Su Fundamento de Derecho segundo dice lo siguiente:

" (...) En consecuencia, como sostiene la recurrida y la propia sentencia impugnada, la relación de puestos de trabajo por su propio contenido exige la negociación colectiva, dada la amplitud del artículo 32 de la Ley 9/1987 , en tanto considera que deben ser objeto de negociación, entre otras cosas, la preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público, que necesariamente debe moverse dentro de los límites de la Relación de Puestos de Trabajo, según se dispone en el artículo 15.1 .d) de la Ley 30/1984 ; la clasificación de los puestos de trabajo, disponiendo el artículo 15.1 . citado, letra b) que "Las relaciones de puestos de trabajo indicarán en todo caso, la denominación y características esenciales de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral"; o los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos, y todas aquellas materias que afecten, de algún modo, al acceso a la Función Pública, Carrera Administrativa, retribuciones y Seguridad Social, o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de ley, o finalmente las materias de índole económica y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y de sus organizaciones sindicales con la Administración, afectan al contenido previsto por ejemplo en el apartado d) del artículo 15.1 citado":la creación, modificación, refundición, y supresión de puestos de trabajo se realizará a través de las relaciones de puestos de trabajo. Por ello, una interpretación extensiva del artículo 34 de la Ley 9/87 , que impidiera la negociación colectiva en todos aquellos supuestos en que la Administración ejerciera su potestad autoorganizativa vaciaría de contenido el artículo 32 de la Ley 9/1987 , pues la mayor parte de los supuestos de negociación afectan a dicha potestad. Por otra parte, la potestad de autoorganización, y los intereses públicos o los que la Administración ha de servir (artículo 103, en relación con el 101 y 1 de la Constitución), quedan a salvo, pues el sistema de negociación obligatoria que prevé el artículo 32 no impide que, de no existir acuerdo, la Administración siga ejerciendo libremente su potestad, y, en cualquier caso, el acuerdo ha de respetar el ordenamiento jurídico.

Por ello, habiendo dicho ya esta Sala que la falta de negociación, cuando sea procedente y obligatoria, supone la ausencia de un elemento esencial que vicia el procedimiento, y en consecuencia hace nulo al acto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , sin necesidad de entrar en si estamos o no ante el supuesto previsto en el artículo 62.1 .a) de dicha norma, la sentencia acierta cuando considera nulo el acuerdo impugnado, resolviendo la cuestión de forma congruente con el suplico de la demanda".

Asimismo, en Sentencia de 24 de junio de 2009 (recurso de casación nº 1256/2005 ), la Sala determinó lo que ha de entenderse por clasificación de puestos de trabajo para, a continuación, realizar una interpretación de los artículos 32.d) y 34 de la Ley 9/1987 , declarando lo siguiente:

"(...)Por clasificación, tomando en consideración lo que en 2001 (fecha de la resolución impugnada) establecía el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, había de entenderse la definición de la tipología o modalidades de dichos puestos mediante la expresión de sus notas distintivas o diferenciadoras en todo lo atinente a estos extremos: denominación, características esenciales y requisitos establecidos para su desempeño y, en su caso, complemento específico, cuando hayan de ser desempeñados por funcionarios, o la categoría profesional y régimen jurídico, cuando sean desempeñados por personal laboral.

En lo que hace a la interpretación de esos artículos 32.d) y 34 de dicha Ley 9/1987 , la lectura del texto de estos preceptos permite extraer estas conclusiones que continúan.

Que tratándose de la clasificación de puestos de trabajo, la negociación es preceptiva y no admite excepciones, pues así resulta de los términos imperativos de la expresión "Serán objeto de negociación (...)" con que comienza el artículo 32 ; y es indiferente, en cuanto a la necesidad de esa negociación, el número de los puestos que resulten afectados por esa clasificación (ya que la ley no distingue ni establece salvedades a su regla general).

Que la exclusión de la negociación está dispuesta para las decisiones autoorganizativas de la Administración que no comporten clasificación de puestos ni tampoco tengan repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.

Y que la consulta previa con las Organizaciones Sindicales y Sindicatos procederá cuando se trate de decisiones autoorganizativas que, a pesar de que no signifiquen clasificación de los puestos, sí repercutan en las condiciones de trabajo de los funcionarios.

Abundando en lo que acaba de exponerse, son convenientes estas otras aclaraciones. Que la clasificación de cada puesto en la correspondiente RPT define una parte muy importante del contenido de la relación jurídica funcionarial, ya que, al establecer los cometidos del puesto y los complementos retributivos, se fijan los derechos y obligaciones que en esos aspectos corresponden a su titular, pero dicha clasificación no agota el total contenido de la relación funcionarial Que como consecuencia de lo anterior es posible una modificación de los derechos y obligaciones funcionariales sin necesidad de que quede alterada la clasificación del puesto que haya sido realizada por la RPT (así ocurrirá cuando, por ejemplo, se cambie la jornada o el horario). Y que caben decisiones organizativas que dejen inalterada la clasificación del puesto y también las restantes condiciones de trabajo del funcionario (como ocurrirá cuando únicamente se altere el encuadramiento jerárquico del puesto y no varíe su clasificación ni ninguna de las condiciones de trabajo)".

Teniendo en cuenta todo lo anterior y frente a lo que sostiene la parte recurrente, es evidente que el Acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, de 26 de mayo de 2005, que era objeto de impugnación en el proceso de instancia, atendida la extensión y amplitud de las modificaciones que operó en la Relación de Puestos de Trabajo, que supuso, entre otras, la creación y configuración de nuevos puestos en la Consejería de Medio Rural y Pesca así como la modificación de los complementos retributivos asignados a determinados puestos, realizó una función de clasificación de los puestos de trabajo incardinable, por tanto, en el artículo 32 de la Ley 9/1987 y que, por ello, hacía obligada la negociación dispuesta en este precepto legal, tal y como señaló la sentencia recurrida. A mayor abundamiento, conforme viene señalando esta Sala, dicha exigencia de negociación no implica necesariamente el deber de llegar a un acuerdo sin que, en consecuencia, la falta del mismo pueda impedir a la Administración el ejercicio de sus potestades autoorganizativas

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A lo expuesto no obsta la cita por la Administración recurrente de las Sentencias de esta Sala de 16 de noviembre de 2001 y 13 de marzo de 2006 , pues la primera es anterior en el tiempo a los precedentes anteriormente mencionados, mientras que en la segunda el asunto enjuiciado estaba referido a la exclusión de un sindicato de una comisión técnica prevista en un convenio colectivo de personal laboral.

La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que se concede en dicho precepto se limita el alcance de los honorarios máximos de la parte recurrida a la suma máxima de 2000 euros.