STS, 20 de Junio de 2011

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de julio de 2008 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:

"FALLAMOS:

1. - Estimar el recurso.

2. - Anular la resolución recurrida y declarar el derecho de la parte actora a que le sea concedida la nacionalidad española.

3. - No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 11 de noviembre de 2008, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 3 de febrero de 2009 se presentó por el Sr. Abogado del Estado el escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos casacionales, dos de ellos bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 22.4 del Código Civil , y el tercer motivo se desarrolla al amparo del artículo 88.1.c) también de la ley jurisdiccional; solicitando finalmente la estimación del recurso y que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia; o subsidiariamente, se estime de forma parcial el recurso condenando a la Administración a requerir un informe más detallado de la Dirección General de la Policía en que fundar la resolución recurrida.

Admitido a trámite el recurso por Providencia de fecha 17 de marzo de 2009, se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, el cual fue presentado el 25 de mayo de 2009, solicitando se acuerde confirmar la sentencia impugnada.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 15 de junio de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por DON Gines , nacional de Nicaragua, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 23 de marzo de 2007, atendiendo a razones de orden público o de interés nacional:

"teniendo en cuenta las razones de orden público y de interés nacional que concurren en este caso, dado que, según consta en el expediente, el interesado podría realizar actividades que podrían afectar la seguridad nacional".

No conforme con esta denegación, el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 7 de julio de 2008 . Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):

"El recurrente es natural de Nicaragua, reside legalmente en España desde 1991, contrajo matrimonio en este país en 1993 con una súbdita marroquí, habiendo nacido en España fruto de dicho matrimonio tres hijos, en marzo de 2003 tenía acreditados 3.312 días de alta en el sistema de la Seguridad Social, que en septiembre de 2007 ascendían a 4.982 días.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 30-11-1994, siendo así que en su tramitación el Ministerio Fiscal no se opuso y el Juez-Encargado emitió un informe favorable.

La demanda rectora del proceso trae a colación el conjunto de circunstancias que concurren en el caso, cita la jurisprudencia que considera de interés y termina suplicando la concesión de la nacionalidad española, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en la forma que es de ver en su contestación a la demanda.

Ya vimos más arriba que la denegación administrativa se funda en "razones de orden público o de interés nacional". Se trata ahora de verificar tales razones y si la resolución puesta en entredicho es o no conforme a Derecho. A este propósito es de ver que en el expediente administrativo obra un primer informe de 20-1-1997 de la Dirección General de la Policía en que se omite toda consideración sobre la razón que determinó la denegación de la solicitud de nacionalidad. Más adelante encontramos un informe del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) de data 9-12-2004, que reza así: "---se participa ---que en la actualidad no se conocen antecedentes desfavorables relativos a la persona interesada, ni que la misma esté involucrada en actividades ilícitas que supongan riesgo para la Seguridad del Estado". Por último, hallamos otro informe de la Dirección General de la Policía de 29-3-2006, que dice lo siguiente: "Respecto a los antecedentes, y conforme a datos de información confidencial que constan en esta Comisaría General de Extranjería y Documentación, no sería conveniente que se facilitara la nacionalidad española al mencionado anteriormente, por razones de seguridad nacional".

Ya en este punto no está de más recordar lo dicho por la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 sobre la materia que nos ocupa: "El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982 , 13 de julio de 1984 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de abril , 18 de mayo , 10 de julio y 8 de noviembre de 1993 , 19 de diciembre de 1995 , 2 de enero de 1996 , 14 de abril , 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999 ), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999 , el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil , al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código , por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado".

En contemplación de cuanto antecede nuestra sentencia no puede ser sino estimatoria del presente recurso. Repetimos hic et nunc lo que ya ha dicho la jurisprudencia: las nociones de orden público e interés nacional son conceptos jurídicos indeterminados, que en cuanto tales excluyen la discrecionalidad, permitiendo una única solución justa, recayendo sobre la Administración la carga de expresar los hechos en que se basa a fin de permitir el necesario control judicial que ha de verificarse al demandarse por el interesado la tutela judicial efectiva.

En el supuesto contemplado no puede dejar de llamarse la atención sobre la especie de contradicción en que incurren los informes de dos órganos de la Administración del Estado, cuales son el CNI y la Comisaría General de Extranjería y Documentación, cuya contradicción administrativa no puede interpretarse en perjuicio del interesado y ahora demandante, siendo de notar, además, que este último informe es genérico e indefinido al no concretar lo más mínimo las actividades a que alude.

En definitiva, dada la acreditada trayectoria vital del demandante en España y los elementos de juicio de que disponemos en relación con las alegadas razones de orden público e interés nacional esgrimidas por la Administración demandada para denegar la nacionalidad, así como la carga que sobre esta última pesaba para justificar tales razones, hemos de concluir en la inexorable suerte estimatoria del recurso que nos ocupa ante la inconsistencia de aquellas razones, que no están suficientemente refrendadas por el correspondiente informe de la Comisaría General de Extranjería y Documentación y, en cambio, aparecen desacreditadas por el informe del CNI aludido más arriba, por lo que, sin más circunloquios, procede el acogimiento de la pretensión actora".

Frente a dicha sentencia se interpone este recurso de casación por el Abogado del Estado

. El primer motivo de casación, está formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 21.2 del Código Civil , en cuanto este permite al Ministerio de Justicia denegar la nacionalidad española por residencia por motivos de orden público o interés nacional.

El Abogado del Estado sostiene que existe una infracción del referido artículo debido a que éste exige, únicamente, que la resolución denegatoria sea razonada, y a su juicio el informe de la Dirección General de la Policía, contrario a la concesión de la nacionalidad por razones de seguridad nacional, contiene un razonamiento suficiente, a los efectos legalmente exigidos. A juicio del Abogado del Estado, exigir que dicho informe sea más específico supondría poner en peligro la misma seguridad nacional que se trata de proteger, en cuanto puede llevar a desvelar detalles confidenciales de investigaciones en curso.

El motivo no puede prosperar.

Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de orden público o interés nacional, aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que " la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional ".

Pues bien, como acertadamente pone de manifiesto la sentencia de instancia, no es cierto que el informe de la Comisaría General de Extranjería y Documentación de fecha 29 de marzo de 2006 expusiera razonadamente los motivos de orden público o interés nacional justificativos de la denegación de la nacionalidad española. Lo único que dijo aquel informe (doc. 12 del expediente) fue, recordemos, que "conforme a datos de información confidencial que constan en esta Comisaría General de Extranjería y Documentación, no sería conveniente que se facilitara la nacionalidad española al mencionado anteriormente, por razones de seguridad nacional" . Ahora bien, si se tiene en cuenta que un precedente informe del Centro Nacional de Inteligencia de 9 de diciembre de 2004 (doc. 9 del expediente) había dicho que "en la actualidad no se conocen antecedentes desfavorables relativos a la persona interesada, ni que la misma esté involucrada en actividades ilícitas que supongan un riesgo para la seguridad del Estado" , correspondía a la propia Administración explicar de alguna forma las evidentes diferencias entre las apreciaciones de uno y otro órgano y justificar, en definitiva, que concurrían razones impeditivas de la concesión de la nacionalidad española desde la perspectiva del orden público o interés nacional; lo que no hizo, pues no dió la más mínima indicación sobre cuáles eran esas razones de seguridad nacional que desaconsejaban la concesión de la nacionalidad pretendida. Obsérvese que nadie (no desde luego el Tribunal de instancia, ni tampoco nosotros) ha pedido a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas. Y eso es lo que se echa en falta en este caso, pues en ningún momento ha dado la Administración ningún dato que permita simplemente saber qué concreto aspecto de la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido en casación) es el que se revela incompatible con esa cláusula de orden público o interés nacional.

El segundo motivo casacional, se desarrolla también bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la jurisdicción, por infracción del artículo 24 de la Constitución española. Se denuncia aquí la infracción de las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba, por haberse realizado una valoración de la prueba ilógica y arbitraria. Alega el Abogado del estado que el informe de la Policía y el del CNI no son contradictorios, dado el lapso temporal que media entre ellos. También es ilógica la sentencia, prosigue el Abogado del Estado, cuando parece entender que la trayectoria vital del solicitante en España tiene trascendencia para desvirtuar las razones de seguridad nacional invocadas por la Administración.

Tampoco este segundo motivo puede ser estimado.

La valoración de aquellos informes hecha por la Sala de instancia no puede considerarse en modo alguno manifiestamente irracional, ilógica o arbitraria. Al contrario, es evidente que entre ambos existía una inicial contradicción que a la Administración correspondía despejar, lo que no ha hecho en ningún momento, pues si efectivamente, como ahora aduce, el lapso temporal transcurrido entre las respectivas fechas de emisión de ambos informes justificaba su distinto sentido, debió dar la propia Administración alguna explicación sobre cuáles eran las razones que sustentaban ese cambio de criterio, lo que no hizo, y no habiéndolo hecho, subsiste la discordancia injustificada entre uno y otro informe, que fue precisamente lo que apreció la Sala a quo .

Por lo demás, las alusiones de la sentencia a la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido) no tienen el alcance que el Abogado del Estado les atribuye, pues el Tribunal de instancia no pretende en ningún caso contrarrestar las razones de seguridad nacional mediante la contemplación de las circunstancias personales y laborales del interesado. Lo único que hace la Sala de instancia es poner de manifiesto que desde la perspectiva de la contemplación conjunta de esa trayectoria vital no se aprecia ningún dato desfavorable, más allá del puesto de manifiesto por la Administración en su resolución; y una vez descartado ese obstáculo, al no apreciarse ni haberse invocado por la misma Administración la concurrencia de ningún otro, no cabe más conclusión que la que la propia Sala extrae, esto es, la de estimar el recurso y declarar el derecho del actor a la concesión de la nacionalidad española por residencia. No hay en este razonamiento ninguna infracción del Ordenamiento Jurídico, pues según hemos declarado en reiteradas sentencias, incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud, dar a conocer todas las razones por las que considera incumplido alguno de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, debiendo limitarse, luego, la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dadas las razones en que se apoya, es o no ajustada a Derecho; y si no lo es, no cabe invocar ni tomar en consideración otras posibles causas de denegación no contempladas en la resolución denegatoria.

El tercer motivo de casación se ampara en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haber incurrido la sentencia de instancia en incongruencia interna, con infracción del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Invoca en apoyo de su tesis la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 27 de mayo de 2008 (RJ 2008/5541), y alega que de acuerdo con la fundamentación jurídica de la sentencia, lo que el "fallo" debería haber hecho es simplemente ordenar una retracción de actuaciones administrativas a fin de que aportara la motivación que se había echado en falta. Al no hacerlo así, dice el Abogado del Estado, la sentencia contradice su "ratio decidendi".

El motivo carece manifiestamente de fundamento.

La denominada incongruencia interna se produce en aquellos casos en que se aprecia la existencia de "contradictio in terminis" en la estructura formal de la sentencia, o sea, cuando los argumentos empleados para decidir no guardan coherencia lógica con su parte dispositiva. Pues bien, basta repasar la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia y su "fallo" para constatar que en modo alguno cabe apreciar ninguna clase de incongruencia o de incoherencia interna, toda vez que los fundamentos de su decisión y su fallo, lejos de resultar contradictorios, son perfectamente coherentes; siendo cuestión distinta y ajena al vicio denunciado que la parte recurrente no esté de acuerdo con ellos.

Por lo demás, en el fundamento jurídico anterior de esta nuestra sentencia ya hemos razonado que una vez rechazada la concurrencia de las razones esgrimidas por la Administración para denegar la nacionalidad, la decisión de la Sala de declarar en sentencia el derecho a la obtención de la nacionalidad pretendida resulta conforme a Derecho.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la condena en costas de la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de dos mil euros, a la vista de las actuaciones procesales.