STS, 28 de Junio de 2011

PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, ha conocido del recurso número 1244/2003 , promovido por la representación del Concejal del Ayuntamiento de Valladolid don Eulalio ; ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Castilla y León y codemandado el Ayuntamiento de Valladolid; fue interpuesto contra la Orden FOM/256/2003, de 10 de marzo, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, que aprobó definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid en los ámbitos de la Fábrica de Piensos C.I.A. y de la Azucarera Santa Victoria (Boletín Oficial de Castilla y León nº 51, de 14 de marzo de 2003 ).

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 24 de abril de 2007 , con la siguiente parte dispositiva:

" FALLAMOS : Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Burgos Hervás, en nombre y representación de D. Eulalio , y registrado con el número 1244/2003, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico de la Orden FOM/256/2003, de 10 de marzo, de la Consejería de Fomento de Castilla y León, que aprobó definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid en los ámbitos de la Fábrica de Piensos C.I.A. y de la Azucarera Santa Victoria. No se hace especial imposición de las costas causadas. Publíquese el fallo, una vez que sea firme, en el Boletín Oficial de Castilla y León".

TERCERO .- Aprecia la Sentencia la nulidad de la Orden de aprobación de la modificación del PGOU recurrida. Declara que la misma ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente, que el acuerdo de aprobación provisional fue adoptado con un vicio esencial de procedimiento y que los terrenos afectados por la modificación han sido calificados indebidamente como suelo urbano consolidado.

Respecto de la primera cuestión subraya la Sala de instancia: a) Que la aprobación inicial y provisional de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Valladolid fue acordada por el Pleno del Ayuntamiento de Valladolid en sesiones celebradas, respectivamente, los días 30 de julio y 3 de diciembre de 2002; b) Que entre las determinaciones aprobadas provisionalmente había una, en el ámbito de la Azucarera Santa Victoria, que afectaba al Sistema General Parque Lineal, sobre lecho ferroviario y ámbito de la estación de Ariza, en cuya virtud la nueva ordenación propuesta cambiaba -declara- el uso de Espacio Libre público por el uso viario, produciéndose así una diferente zonificación o uso de espacios libres públicos. Recuerda que en ese sentido se manifestaron tanto el informe jurídico del Secretario del Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León de 7 de febrero de 2003 como el informe técnico del día 12 siguiente que la Ponencia Técnica ratificó en su reunión del 19 de febrero. Ambos informes pusieron de manifiesto la necesidad de que se siguiera la tramitación cualificada del artículo 58.3.c) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en adelante LUCyL), que dispone que tales modificaciones deberán ser aprobadas por Decreto de la Junta de Castilla y León, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia y del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma; c) Que el 27 de febrero de 2003 el Ayuntamiento de Valladolid presentó documentación complementaria al expediente de que se trata a fin de subsanar las deficiencias señaladas en el informe técnico de 12 de febrero anterior y d) Que la Orden recurrida, aprobada por el Consejero de Fomento el 10 de marzo de 2003, apreció que los planos corregidos del sector aportados en la documentación complementaria permitían sostener que la Modificación litigiosa no conllevaba una diferente zonificación de espacios libres previstos en el planeamiento urbanístico y que en consecuencia debía seguirse la tramitación ordinaria prevista en los artículos 58 y 54 LUCyL , lo que en última instancia suponía que era él el competente para la aprobación definitiva.

Sentados los hechos precedentes, indica la Sentencia que conforme a la LUCyL, es posible distinguir una tramitación ordinaria y una tramitación cualificada, ésta última para los supuestos en que las mismas tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres existentes o previstos (artículo 58.3 .c) LUCyL ya citado). En los casos de tramitación ordinaria la competencia para la aprobación definitiva corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo -artículos 54.2 y 136.2 LUCyL -, mientras que en el segundo le corresponde a la propia Junta de Castilla y León, por Decreto y previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia y del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma artículo 58.3 .c) inciso final LUCyL-.

Sostiene que el Consejero aprobó una modificación del PGOU que suponía una distinta zonificación o uso de un espacio libre público, proceder que inexcusablemente obligaba a la tramitación del procedimiento cualificado y que determinaba la competencia para resolver de la Junta de Castilla y León, previo informe del Consejo Consultivo, lo que fue advertido en los informes jurídico y técnico ya citados. En ese estado de cosas, se mantiene en la Orden impugnada que ya no se da la distinta zonificación a la vista del plano corregido del sector, el plano número 33 elevado a la Comunidad Autónoma en el trámite de subsanación, de modo que con la simple sustitución de un plano por otro se pretende eludir la exigencia de seguir el trámite cualificado.

Considera la Sentencia que tal decisión no es conforme a derecho porque la determinación de cuál sea el procedimiento a seguir, y por ende precisar quién ostente la competencia para la aprobación definitiva conforme a la LUCyL, no es una " deficiencia " que pueda ser subsanada directamente por el órgano autonómico y, además, porque la solución así adoptada no se corresponde con la opción que aprobó provisionalmente el Pleno del Ayuntamiento de Valladolid, pues es incuestionable que fuera quien fuese el que hizo y presentó el plano corregido -el concejal de urbanismo o los técnicos municipales- el mismo no fue objeto de aprobación por aquél, que es el que, además por mayoría absoluta de sus miembros, tiene legalmente atribuida la competencia para aprobar de manera provisional las modificaciones del planeamiento general (artículos 54.1 LUCyL y 22.2 .c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases del Régimen Local).

Concluye la Sala que, por decirlo de manera esquemática, el Ayuntamiento de Valladolid decidió aprobar provisionalmente una modificación del PGOU que exigía la tramitación cualificada y que no podía por tanto aprobar el Consejero de Fomento y dicho Consejero, por su parte, aprobó una modificación distinta que no debía seguir aquel trámite, dando por bueno un plano que alteraba los términos en que se produjo aquella aprobación provisional y que lo hacía al margen del órgano municipal, el Pleno del Ayuntamiento, que la había acordado y que es el único competente para determinar cuál es el alcance, con todas sus consecuencias, que deben tener las modificaciones de instrumentos de planeamiento general que propone. En otras palabras, el Ayuntamiento podía decidir dejar sin variación el uso del espacio libre público controvertido, y posibilitar así que el procedimiento siguiera por los trámites ordinarios, o mantener por el contrario la modificación en los términos en que la había aprobado, pero tanto una como otra opción debía adoptarla el órgano competente, el Pleno de la Corporación municipal, que sobre un extremo tan relevante no podía ser sustituido ni por sus técnicos ni tampoco por el titular de la Consejería de Fomento y que desde luego no podía serlo bajo el pretexto o con el argumento de que se trataba de una deficiencia susceptible de subsanación.

Considera la Sala de Valladolid que, en consecuencia, procede estimar el recurso y anular la Orden objeto del mismo.

CUARTO .- Aún cuando la sentencia entiende que las consideraciones expuestas son ya suficientes para justificar la estimación del recurso precisa dos cuestiones más, en relación con algunos de los motivos del recurso que entiende de especial relieve.

Son estas dos cuestiones las que trae a colación en esta casación el recurso del Ayuntamiento de Valladolid. Se refieren -dice la Sentencia- a la Modificación en su conjunto y a las determinaciones referidas específicamente al ámbito de la Fábrica de Piensos C.I.A., es decir, el ámbito no afectado por la distinta zonificación cuya aprobación provisional demandaba la tramitación del procedimiento cualificado.

En cuanto al primero de estos dos aspectos declara que el Alcalde de Valladolid debió abstenerse en la votación que tenía por objeto la aprobación provisional de la Modificación del PGOU enjuiciada, y que su intervención determina la invalidez del acuerdo.

Entiende que concurría en el alcalde de Valladolid el motivo de abstención de tener interés personal en el asunto, contemplado en el artículo 28.2.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El Alcalde había sido designado en representación de la entidad Caja Duero miembro del Consejo de Administración de la entidad Ebro Puleva, S.A., sociedad ésta en la que aquélla tenía participaciones (siendo indiferente -dice la Sala- que el porcentaje fuera mayor o menor, pues considera que lo verdaderamente trascendente es el hecho de que sea, justo el alcalde, el que en representación de la entidad de ahorro forme parte del órgano de administración de la sociedad participada), designación que en sí y aunque todavía no hubiese sido aceptada (máxime cuando no se ha insinuado siquiera que finalmente no se hubiese producido la aceptación) colocaba ya a aquél en una posición en la que no resulta irrazonable suponer que podía ser difícil conciliar los intereses generales que sirven con objetividad a las Administraciones Públicas (artículo 103.1 de la Constitución) y los particulares o privados de una sociedad mercantil a la que la modificación de autos reconocía unos derechos, valorados en más de dos mil quinientos millones de pesetas en uno de los ámbitos.

Subraya que la aprobación provisional de una modificación del PGOU exige la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación y que en el supuesto litigioso esa mayoría, cifrada en quince, se logró justamente con el voto favorable del Alcalde que debió abstenerse, lo que determina también la invalidez de aquel acto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28.3 de la Ley 30/1992 .

QUINTO .- Realiza la Sentencia, por último, precisiones en torno a la clasificación y categorización que se hace de la Finca Piensos C.I.A. en la Modificación aprobada por la Orden recurrida.

En relación con esta cuestión indica que la Orden FOM/256/2003 parte de que el solar correspondiente a Piensos C.I.A. conserva su clasificación como suelo urbano consolidado por poseer los servicios urbanísticos suficientes. La Modificación de que se trata en el proceso tiene por objeto, para esa finca, el cambio de calificación de uso industrial a uso residencial, de manera que se produce en la misma un notable incremento de edificabilidad de 36.999 metros cuadrados al pasarse de un aprovechamiento en el uso residencial de 8645 m2 (una vez aplicado el coeficiente de ponderación para el uso industrial del 0,5) a otro final de 45.644 m2. En esas condiciones, y dado que se produce un aumento del volumen edificable y en definitiva de la densidad de población, considera que resulta obligado dar cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 58.3.d) LUCyL y por consiguiente incrementar proporcionalmente los espacios libres públicos y las dotaciones situados en el entorno próximo, lo que en el caso se materializa, según se dice, en la cesión de 5802,74 m2 para espacios libres públicos (una plaza pública ajardinada -también se prevé una calle peatonal-) y de 6440,36 m2 al sistema local de equipamientos (uso deportivo privado al aire libre), espacios libres y dotaciones que se vinculan al incremento de densidad de población, pues su previsión viene determinada por tal incremento, siendo por ello necesarios para desarrollar la actuación que produce ese aumento poblacional al objeto de mantener así el equilibrio entre la población prevista y las dotaciones urbanísticas a su servicio.

Se centra a continuación en determinar cuál es la categoría de suelo urbano en la que debió incluirse la Finca Piensos C.I.A. y declara que la Orden impugnada debió dar el tratamiento correspondiente a suelo urbano no consolidado a todos los terrenos controvertidos, y no solo a los de la Finca Santa Victoria.

Afirmado que el solar correspondiente a Piensos C.I.A. no debió categorizarse como suelo urbano consolidado y sí por el contrario como suelo urbano no consolidado -y ello tanto por ser precisas actuaciones de urbanización u obtención de dotaciones urbanísticas que debían ser objeto de equidistribución como por prever la modificación del planeamiento que se aprobaba una ordenación sustancialmente diferente de la existente hasta entonces, artículo 12.b) LUCyL - concluye que también por razones sustantivas procede la estimación del recurso, sin que a este respecto resulte necesario detenerse en las importantes consecuencias que se derivan de que se eligiera una opción en lugar de la otra, entre otras muchas razones porque no hay comparación posible entre los derechos y los deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado y no consolidado, porque este segundo debe agruparse en ámbitos denominados sectores y gestionarse mediante actuaciones integradas o porque al tiempo de aprobarse definitivamente la Modificación impugnada (antes de la nueva redacción dada a dicho precepto por la Ley 13/2003, de 23 de diciembre, de Medidas Económicas, Fiscales y Administrativas) era obligado en el suelo urbano no consolidado que el PGOU estableciera como determinación de ordenación general el aprovechamiento medio, artículo 41.e) LUCyL , exigencia que no se cumplió no solo en el ámbito de la Finca Piensos C.I.A. sino tampoco en el de la Finca Santa Victoria, sobre la que sí se delimitó un sector de suelo urbano no consolidado.

En conclusión estima el recurso y declara nula de pleno derecho la Orden objeto del mismo (artículo 62.2 de la Ley 30/1992 ).

SEXTO .- La representación del Ayuntamiento de Valladolid y la de las entidades Parquesol Inmobiliaria y Proyectos, S.A., Metrovacesa, S.A. y Edificasa 2000, S. A., prepararon recursos de casación; fueron tenidos por preparados en providencia de 21 de mayo de 2007 y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

SÉPTIMO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora doña Susana Gómez Castaños, en representación de las entidades Parquesol Inmobiliaria y Proyectos, S.A y Edificasa 2000, S.A., así como la Procuradora doña Beatriz Ruano Casanova, en representación de la entidad Metrovacesa, S.A.; presentaron sus escritos de interposición de recurso de casación, que fueron admitidos a trámite parcialmente, en sus motivos primero y segundo, en Auto de la Sección Primera de esta Sala de 6 de noviembre de 2008 , que declaró la inadmisión de los motivos tercero y cuarto de ambos recursos, por defectuosa preparación (artículo 93.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso- administrativo (en adelante LRJCA), en relación con el artículo 89.2 ) de la misma.

Por Auto de la misma Sección Primera de 14 de mayo de 2009 se estimó el recurso de súplica interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid y se dejó sin efecto la declaración de desierto de su recurso.

Interpuesto recurso de casación por dicho Ayuntamiento fue admitido a trámite por providencia de 22 de septiembre de 2009, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la representación de don Eulalio como parte recurrida. La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León manifestó, en escrito registrado el 2 de diciembre de 2009, que no formalizaría impugnación de los recursos de casación interpuestos.

OCTAVO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día de 21 de junio de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Los recursos de casación de las entidades "Parquesol Inmobiliaria y Proyectos S.A y Edificasa 2000, S.A. y el de la entidad Metrovacesa, S.A. son idénticos. Los dos primeros motivos de casación, únicos admitidos a trámite en ambos recursos, también lo son y se articulan al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA).

Se denuncia en ellos infracción de las garantías procesales con producción de indefensión, por no haber sido parte en el proceso de instancia. En el primer motivo se aduce que, al no haber considerado como parte demandada a las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante, se habría vulnerado el artículo 21.1 b) LRJCA .

Sostiene el motivo que en este caso se debió considerar parte demandada en el proceso a las mercantiles recurrentes, no sólo por tener un interés legítimo en la aprobación de la modificación del PGOU de Valladolid sino porque ellas mismas fueron las que iniciaron la modificación en cumplimiento de lo establecido en el Convenio relativo a actuaciones urbanísticas en los inmuebles de Azucarera Santa Victoria y Fábrica de piensos C.I.A.

En el segundo motivo de ambos recursos se denuncia que se han infringido los artículos 49.1 y 49.3 LRJCA , así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que se cita, por la misma causa de falta de emplazamiento personal y directo.

SEGUNDO .- En la Sentencia de 8 de abril de 2011 (RC 1705/2007 ) hemos afirmado que los actos de comunicación procesal y, en particular, el del emplazamiento de los interesados en un procedimiento contencioso-administrativo son esenciales para una correcta formación de la relación jurídico procesal. Quienes están legitimados pasivamente como parte demandada en un proceso contencioso-administrativo deben ser emplazados directa y personalmente cuando sean conocidos o identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda, constituyendo la falta de ese emplazamiento personal obligado un quebrantamiento de las formas y garantías esenciales del proceso, además de una vulneración del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva sin indefensión que garantiza el art. 24.1 CE .

Ese deber de emplazamiento procesal fue subrayado en una jurisprudencia constitucional que se inicia en la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante STC) 9/1981, de 31 de marzo , y se sigue en las SSTC 63/1982, de 20 de octubre , 119/1984, de 7 de diciembre , 6/1985, de 23 de enero y 133/1986, de 29 de octubre . Ha generado desde entonces una abundante doctrina en la que el Tribunal Constitucional ha ido matizando y precisando su doctrina.

Por otra parte el art. 48.1 -en relación con el 49 - de la LRJCA prevén la práctica de los emplazamientos de quienes aparezcan como interesados en el proceso por la Administración que acuerda remitir el expediente al órgano jurisdiccional, obligación que no exime al Tribunal de la obligación de velar por que se formalice adecuadamente la relación jurídico-procesal. Por eso la LRJCA exige al órgano jurisdiccional que compruebe si los emplazamientos se han practicado en debida forma y, en caso contrario, dispone que se ordene a la Administración que se practiquen los necesarios para garantizar la defensa de los interesados que sean identificables (Art. 49.3 y 52.1 LRJCA ). Esta obligación recae sobre el Secretario Judicial desde la reforma operada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre , de reforma procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial.

La doctrina del Tribunal Constitucional, que se invoca en ambos motivos, se resume hoy en las SSTC 79/2009, de 23 de marzo , FJ 2, o en la STC 166/2008, de 15 de diciembre , FJ 2, que declaran que se produce la lesión del derecho constitucional a una tutela judicial sin indefensión que se invoca en este motivo de casación cuando se incumplen los tres requisitos siguientes:

1. Que quien no ha sido emplazado sea titular, al tiempo de la iniciación del proceso, de un derecho o de un interés legítimo y propio susceptible de afectación en el proceso contencioso-administrativo en cuestión.

2. Que sea posible identificar a ese interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda.

3. Por último, que ese interesado haya sufrido como consecuencia de la omisión del emplazamiento una situación de indefensión real y efectiva, lo que no acontece cuando el interesado tiene conocimiento extra procesal del asunto o cuando no se persona en el proceso por su propia falta de diligencia. El conocimiento extra procesal del litigio ha de verificarse mediante una prueba suficiente, lo que no excluye las reglas del criterio humano que rigen la prueba de presunciones.

A la luz de esta doctrina general hemos de examinar este caso concreto.

TERCERO .- El recurso contencioso-administrativo se ha dirigido contra el Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid, que es un instrumento de ordenación urbanística cuya iniciativa para su aprobación o modificación es pública, sin perjuicio de que haya sido precedida de un convenio urbanístico o de que entidades mercantiles privadas hayan podido colaborar o participar en su iniciativa mediante la realización de propuestas que la Administración hace o no suyas atendiendo a las fines públicos a los que ha de orientarse la potestad de planeamiento general (por todas, Sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 2011 RC 4829/2007 , y las que en ella se citan).

Con esta precisión, que tiene un reflejo obligado en el artículo 94.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León -aplicable al caso- consideramos que no se cumple el primero de los requisitos de la doctrina constitucional de que se ha hecho mérito. La Sala de instancia no tenía el deber de emplazar a las entidades que hoy recurren en casación, como vamos a razonar en detalle.

La propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 133/1986 , ya citada) modula la necesidad de emplazamiento personal y directo cuando se impugnan disposiciones generales o actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de destinatarios . Así lo declaran el Auto del Tribunal Constitucional (en adelante ATC) 875/1987, de 8 de julio , o la STC 133/1986 (FFJJ 4 y 5) y la STC 61/1985, de 8 de mayo (FFJJ 2 y 3).

Como dijo la STC 133/1986 hay " una distinta consideración del deber de emplazamiento en función de la mayor o menor dificultad que el órgano judicial encuentra para la identificación (y eventualmente localización) de los titulares de derechos e intereses " [...] sin que se pueda imponer " a los tribunales la obligación de llevar a cabo largas y arduas pesquisiciones ajenas a su función" . Esta doctrina se mantiene en la STC 125/2000, de 16 de mayo , FFJJ 5 a 7, y es independiente de la legislación aplicable al proceso, ya que dimana directamente del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE .

La jurisprudencia de esta Sala atiende, como es obligado, a las circunstancias presentes en cada caso pero ha tenido siempre en cuenta, en el sentido ya expresado, que cuando se impugna una disposición de carácter general sostener que cientos, o tal vez miles , de destinatarios de la disposición sean considerados demandados a efectos de su emplazamiento puede representar el colapso del proceso mismo [por todas, Sentencia 5 de enero de 2004 (RC 3277/2000 )].

La Sentencia de 5 de octubre de 2005 (RC 5117/2002 ) insiste, con cita de jurisprudencia anterior, en el carácter normativo de los instrumentos de ordenación urbana y considera que su publicación oficial en el Diario Oficial que corresponda es el medio de comunicación idóneo a sus destinatarios. Por eso las Sentencias de esta Sala y Sección de 12 de mayo de 2011 (RC 4829/2007 ), de 21 de enero de 2010 (RC 5951/2005 ), de 30 de mayo de 2007 (RC 5957/2003 ) y de 30 de noviembre de 2005 (RC 5289/2002 ) han declarado que no se incumple el deber de emplazar a los interesados, establecido en la LRJCA, por no haberlo sido los propietarios que pudieran verse afectados por un Plan General de Ordenación Urbana, al igual que sucede con cualquier otra disposición de carácter general. Se distingue, no obstante, en atención ponderada de las circunstancias y de la tutela del derecho fundamental de que se trata, la impugnación de un Plan General de Ordenación Urbana diferenciándolo de lo que ocurre con el planeamiento de desarrollo promovido por particulares, en cuyo caso éstos deben ser emplazados en su condición de tales (por todas, Sentencia citada de 30 de mayo de 2007 ).

CUARTO .- Las entidades recurrentes se han limitado a indicarnos, en los motivos de casación que examinamos - marcadamente escuetos- la existencia del Convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Valladolid y la entidad " Azucarera Ebro Agrícolas de Gestión de Patrimonio, S.L "., relativo a actuaciones urbanísticas en los inmuebles de " Azucarera Santa Victoria " y "Fábrica de Piensos C.I.A" y a sostener que "la condición de interesados nace directamente del propio expediente, ya que incluso aparecen en la Orden anulada como las iniciadoras de los trámites necesarios para la modificación" o que "las tres promotoras actúan por apoderamiento de Ebro-Puleva antes de que adquirieran los terrenos de ésta" .

Una lectura atenta del Convenio (que se aportó en instancia con el escrito de contestación a la demanda del Ayuntamiento de Valladolid) y de la Orden impugnada, debilita la consistencia de este alegato.

Aparte de la independencia de la potestad de planeamiento de los convenios que puedan precederla [ Sentencia de 28 de febrero de 2011 (RC 1000/2007 ) y las que allí se citan], los convenios urbanísticos obligan a quienes los suscriben y resulta que las entidades mercantiles que hoy recurren en casación no suscribieron el que invocan. Del texto de ese Convenio se desprende que la propietaria de los terrenos a que se refiere era " Azucarera Ebro Agrícolas de Gestión de Patrimonio, S.L " que fue la entidad mercantil que lo firmó. El artículo 22 LRJCA -que se cita en los motivos- no apoya las tesis de las recurrentes, porque nadie está legitimado para alegar indefensiones ajenas de una entidad que, por las razones que sean, no se ha personado en este proceso [ Sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2009 (RC 4571/2005 )].

Tampoco eran propietarias de los terrenos las entidades mercantiles que recurren en casación cuando se dicta la Orden impugnada de 10 de marzo de 2003, como resulta del mismo texto del acuerdo que se nos invoca, en el que se sigue considerando a " Azucarera Ebro Agrícolas Gestión de Patrimonios, S.L. " como propietaria a 10 de marzo de 2003, lo que corroboramos de lo que se desprende de la escritura de compraventa de terrenos aportada en instancia por las propias recurrentes, junto con su escrito de petición de nulidad de actuaciones de 11 de mayo de 2007.

En definitiva, las entidades mercantiles recurrentes no han logrado acreditar la propiedad de los terrenos a efectos de ser consideradas, en caso de que así procediera, como demandadas en el proceso. El contrarrecurso de don Eulalio subraya además la falta de coincidencia de las tres entidades que el 15 de marzo de 2002 presentaron la documentación relativa a la modificación del PGOU con las que hoy recurren en casación. Aún aceptando que las entidades recurrentes han adquirido la condición de titulares de derechos o de un interés legítimo en forma sobrevenida, esa circunstancia les permite, desde luego, su comparecencia en el proceso, siempre que la misma tenga lugar por su propia voluntad e interés, pero no imponía a la Sala de instancia la carga adicional de ir investigando y citando a todos aquellos promotores inmobiliarios que durante la tramitación del expediente y la sustanciación del proceso pudieran suceder, o aparecer, en la titularidad de un derecho y ostentar un interés legítimo [ Sentencia de esta Sala de 21 de enero de 2010 (RC 5951/2005 )].

QUINTO .- Sí parece cumplirse en este caso el segundo de los requisitos de la doctrina constitucional que hemos citado, en cuanto a la posibilidad de emplazamiento de las recurrentes. Un examen del expediente administrativo sólo revela que la Administración emplazó como interesado al Ayuntamiento de Valladolid (Folio 355 del expediente), sin que conste el emplazamiento de las entidades recurrentes.

No se cumple, sin embargo, el tercero y último de los requisitos mencionados, pues ni en los motivos admitidos ni en el resto de sus recursos, se invoca ni se razona qué indefensión material se habría causado a las entidades recurrentes en casación por la falta de emplazamiento personal y directo.

Nuestra jurisprudencia [ Sentencias de 15 de julio de 2009 (RC 3829/2009 ) y de 14 de julio de 2008 (RC 10603/2004)] exigen esa invocación que también inspira la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas, SSTC 258/2007, de 18 de diciembre, FJ 5 y 199/2006, de 3 de julio , FJ 5). El ATC 124/2010, de 4 de octubre , FJ 4, resume, en tal sentido, que "la indefensión causada por la falta de emplazamiento personal ha de ser no solo formal sino también material, para alcanzar relevancia desde la perspectiva, que aquí se predica, del art. 24.1 CE (por todas STC 78/2008, de 7 de julio )" [...] "y ha de ser aducida previamente ante la jurisdicción ordinaria si, tal como sucedió en el presente caso, hubo ocasión para ello".

Nada se alega en los recursos que se examinan a este respecto. En definitiva, como dijo la ya citada Sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2007 , para que el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, tenga la virtualidad de ser acogido es necesario que se haya causado la indefensión de quien la alega. En este caso, según hemos confirmado antes, las entidades mercantiles ahora recurrentes no han expresado las razones por las que su presencia en el proceso sustanciado en la instancia hubiera permitido introducir en el debate hechos, cuestiones o excepciones distintos a los analizados, o bien practicar pruebas que hubiesen demostrado la inexistencia o inexactitud de los oportunamente alegados por las partes litigantes. Lo cierto es que lo expresado al articular sus motivos de casación es una mera reiteración de lo aducido en la instancia por el Ayuntamiento demandado, que ahora reproducen en casación al igual que ha procedido aquél, de manera que la indefensión que esgrimen es puramente formal y no puede amparar sus motivos de casación, aún en el supuesto de que debieran haber sido emplazadas en la instancia, que no es el caso según hemos indicado anteriormente.

Procede, en consecuencia, desestimar los recursos de casación de las entidades "Parquesol Inmobiliaria y Proyectos S.A. y Edificasa 2000 S.A" y de "Metrovacesa", S.A.

SEXTO .- El recurso de casación del Ayuntamiento de Valladolid formula dos motivos de casación, al amparo del artículo 88.1 d) LRJCA .

El contrarrecurso de don Eulalio insiste en pedir la inadmisión, que solicitó ya en su escrito de personación ante esta Sala. Entiende que puede ser acordada en Sentencia y que procede porque el Pleno del Ayuntamiento es el competente [artículo 123.1 m) de la Ley 7/1985 ] y ni siquiera consta que haya ratificado la resolución de la Alcaldía de interponer el recurso de casación.

La pretensión no prospera. Aparte de que el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 14 de mayo de 2009 ha acordado admitir el recurso, el Ayuntamiento ha sido parte en el procedimiento (artículo 89.3 LRJCA ) y puede preparar e interponer recurso de casación, [artículo 124.4. l) Ley 7/1985 ] lo que se obstaculizaría en caso de aceptarse la división tajante de competencias en el seno de la Corporación que se defiende.

En el primer motivo de casación se imputa a la Sentencia recurrida infracción, por aplicación indebida, del artículo 28.2 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se ataca el pronunciamiento de la Sentencia que anula el acto final también por la omisión por parte del Alcalde de la obligación de abstenerse en el acto de aprobación provisional, por haber sido nombrado Consejero de la empresa Ebro Puleva, S.A., como se ha apreciado en la Sentencia.

Se aduce, además y en primer lugar, que la aprobación provisional adoptada por el Pleno del Ayuntamiento el 3 de diciembre de 2002, donde se ha apreciado la causa de abstención, ha causado estado en vía administrativa y ha sido consentida. La parte demandante recurrió donde se ha apreciado la causa de abstención, en reposición el acuerdo de aprobación provisional del Plan, en cuanto a la obligación de abstención del Alcalde de Valladolid. Se sostiene que, al no haber impugnado la desestimación expresa del recurso de reposición en vía contencioso-administrativa la improcedencia de la causa de abstención devino acto firme y consentido, que no pudo ser atacado ya en el recurso dirigido contra el acto final de aprobación del Plan General, máxime cuando el procedimiento es bifásico y la aprobación provisional culmina la fase municipal del procedimiento.

La aprobación provisional que se discute es un acto de trámite en relación a la aprobación definitiva de la modificación del Plan. El artículo 29.5 de la Ley 30/1992 dispone que no cabrá recurso contra las resoluciones dictadas en materia de abstención y recusación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones. Por ello, si el acto en cuestión no tenía sustantividad propia -o ésta era dudosa- a efectos de recurso desde la perspectiva de la abstención del Alcalde es forzoso concluir que no cabe tenerlo por consentido, aunque se haya admitido recurso de reposición contra el mismo y haya adquirido firmeza en vía administrativa. Una elemental consideración del principio " pro actione " lleva, por otra parte, a admitir que en el recurso contra el acto final se esgriman también los vicios de que pueden adolecer los proveídos interlocutorios, a efectos de determinar los efectos invalidantes de las irregularidades de que puedan adolecer, en su reflejo sobre la resolución final o acto resumen. Rechazamos el alegato del Ayuntamiento.

Asiste, además, la razón al contrarrecurso cuando aduce que el defecto que nos ocupa no puede determinar, por sí sólo, la nulidad casacional de la Sentencia recurrida, ya que la abstención del Alcalde ha sido declarada por la Sala de instancia como un argumento adicional.

En cuanto al fondo, el motivo de casación considera errónea la doctrina de la Sala de instancia. No existiría el motivo de abstención apreciado porque la posición del Alcalde, designado consejero de la empresa Ebro Puleva, S.A., dimanaba de su posición institucional en la entidad Caja Duero y no le podía reportar ningún beneficio personal, por lo que no existía el interés personal del artículo 28.2 a) de la Ley 30/1992 .

El nombramiento como consejero en una sociedad o entidad interesada sitúa a quien debe decidir el asunto, o participar en la decisión, en una posición singularizada y distinta de la que corresponde a su status abstracto de autoridad administrativa o de funcionario público. Esa posición se ha subsumido correctamente por la Sentencia recurrida en la figura del " interés personal en el asunto " del artículo 29.1 a) de la Ley 30/1992 , dadas las circunstancias concretas del caso en las que el Alcalde designado aún no había tomado posesión como administrador de la entidad. Mediante la exigencia de abstención en estos casos de " interés personal " la LRJPAC trata de evitar el riesgo objetivo de que la esperanza de cualquier utilidad, ventaja o beneficio personales pueda pervertir el sentido de la decisión. El carácter privado de las entidades a la que se hace referencia, y los intereses que se ventilaban en el asunto, priva de consistencia a las alegaciones del Ayuntamiento de Valladolid de que la participación de la autoridad o funcionario en una entidad privada pueda ser considerada como institucional. Conforme a la Sentencia de 6 de noviembre de 2007 (RC 2378/2003 ), que cita otras anteriores, el " interés personal " que configura el motivo de abstención del supuesto a) del artículo 28.1 de la LRJPAC concurre cuando la actuación administrativa para la que se predica la abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica de la autoridad o funcionario actuante o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal. Esa circunstancia concurría en este caso.

Por ello el acuerdo fue nulo, a efectos del artículo 28.3 LRJPAC , toda vez que el voto del Alcalde fue decisivo para su adopción. Así, lo determina el artículo 76 de la Ley 7/1985, de 4 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local .

SÉPTIMO .- El motivo segundo denuncia infracción del artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, vigente en el momento de adoptarse el acuerdo impugnado.

El citado precepto introdujo la diferenciación entre suelo urbano consolidado por la urbanización y terrenos que carezcan de urbanización consolidada. Se entiende en el motivo que es correcta la calificación que otorga al Plan a los terrenos en el ámbito de Piensos C.I.A. como suelo urbano consolidado, porque se trata de una parcela en un entorno residencial consolidado que dispone de todos los servicios urbanísticos necesarios para el uso previsto.

Se critica la apreciación de la Sentencia recurrida que considera que cuando se aprueba una modificación del planeamiento que produce un aumento de la densidad de población la misma ha de efectuarse en el ámbito de una unidad de actuación y dentro por tanto de un suelo urbano no consolidado. Se considera que la conclusión de la Sala de instancia no se deriva del artículo 58.3 d) de la Ley 5/1999 , de urbanismo de Castilla y León, como entiende la Sentencia recurrida. Destaca el Ayuntamiento de Valladolid, que dicho precepto legal ha sido desarrollado por el artículo 173 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero , en el que se regula dicha obligación legal y se distinguen las dos categorías distintas de suelo urbano a que se hacer referencia. La interpretación de la Sentencia dejaría vacío de contenido el apartado b) del artículo 173 del Reglamento .

El alegato no puede prosperar. La distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado es de carácter básico pero no está en cuestión en este caso en el que se discute la procedencia de considerar como consolidado suelo urbano para el que la modificación del Plan produce un cambio de calificación de uso industrial a uso urbano residencial, con un incremento de edificabilidad y de densidad de la población. Con tal planteamiento la cuestión planteada no trasciende al ámbito del Derecho estatal, sino que se reduce a la aplicación de la LUCyL que -como derecho autonómico- no puede ser traído a casación según reiterada jurisprudencia de esta Sala [Sentencias de 11 de abril de 2011 (Casación 1599/2007 ), 17 de marzo de 2011 (Casación 1338/2007 ), de 23 de junio de 2010 (Casación 690/2006 ), de 1 de febrero de 2006 (Casación 8026/2002 ), de 28 de octubre de 2002 (Casación 10524/1998 ) y de 31 de diciembre de 2001 (Casación 6907/1997 )].

Procede desestimar el motivo.

OCTAVO .- Procede la desestimación de los tres recursos de casación interpuestos y la consiguiente imposición de las costas de los mismos a los recurrentes, por imperativo del artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, con el límite (art. 139.3 LRJCA ) en cuanto a los honorarios de Letrado de la parte recurrida don Eulalio , que formuló oposición a los recursos, de 1.000 € en cuanto a las costas de los recursos de las entidades Parquesol Inmobiliaria Proyectos S.A. y Edificasa 2000, S.A. También de 1.000 €, en cuanto a las del recurso de Metrovacesa, S.A. y de 3.000 € en cuanto a las costas del Ayuntamiento de Valladolid, atendida la complejidad del caso, los escritos de las partes y la actividad desplegada al oponerse a los recursos de casación.

En virtud de lo expuesto,

1. ) Que, rechazando la causa de inadmisión opuesta, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia dictada el 24 de abril de 2007 por la Sala de lo contencioso administrativo en sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León .

2. ) No ha lugar a los recursos de casación interpuestos por las entidades mercantiles Parquesol Inmobiliaria y Proyectos S.A. y Edificasa 2000 S.A. y por la representación de Metrovacesa, S.A., contra la misma sentencia de 24 de abril de 2007 .

3. ) Imponemos expresamente a las tres partes recurrentes las costas de los recursos de casación interpuestos, en los términos y con el límite expresado, para cada una de ellas, en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo