STS, 14 de Junio de 2011
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2011:3873 |
| Número de Recurso | 100/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Junio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 100/2010 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por Letrado de su Servicio Jurídico, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 3 de noviembre de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2540/2008 .
Se ha personado como parte recurrida el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representado por la Procuradora DOÑA ROSINA MONTES AGUSTI.
La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia el 3 de noviembre de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2540/2008 , cuya parte dispositiva es la siguiente: " FALLO: Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra la Orden de 27 de octubre de 2.008 de la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía, por la que se modifica la R.P.T. de su Administración General, correspondiente a la Consejería de Economía y Hacienda; para decretar la nulidad de la Orden de referencia en orden al listado de puestos de trabajo referidos en la demanda, y que resultaron relacionados en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia; y sin costas".
Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 20 de mayo de 2010, se formaliza la interposición del presente recurso por el Letrado de la Junta de Andalucía, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se estime el recurso interpuesto, se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.
La Procuradora Doña Rosina Montes Agusti, en nombre y representación del Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía, formalizó su oposición al recurso de casación por escrito que tuvo entrada en el Tribunal Supremo en fecha 28 de octubre del citado año y en el que, tras exponer cuantos fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicitó la desestimación del recurso y la confirmación en su integridad de la sentencia recurrida.
Se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de junio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
El Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 27 de octubre de 2008, por la que se modifica parcialmente la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Economía y Hacienda.
Dicho recurso fue estimado parcialmente por sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 3 de noviembre de 2009 , que procedió, tras reconocer legitimación activa al Sindicato para recurrir la Orden, a su anulación exclusivamente en lo relativo a aquellos puestos de trabajo cuyo sistema de provisión se estableció fuera el de libre designación al estimar, en su Fundamento de Derecho quinto, que: " A la luz de la doctrina y legislación expuesta, se puede llegar a la conclusión de que la voluntad de la Junta de Andalucía, parece consistir en establecer, como forma normal y generalizada de provisión de puestos de trabajo con nivel de complemento de destino 26 o superior y en el supuesto hasta de nivel 18, el de la libre designación, entendiendo que, en todos los casos nos encontramos ante supuestos de especial responsabilidad de carácter directivo, dentro de los reservados a los Grupos A y B de clasificación. Sin embargo este planteamiento debe ser rechazado, por cuanto tiende a dar carta de normalidad a un sistema de provisión que, aún siendo claramente ajustado a la legalidad, constituye un mecanismo extraordinario o excepcional de provisión de plazas. Habiendo sido necesario que la administración justificara, mediante una adecuada motivación, las causas que determinan a su juicio y en el caso concreto, la elección por el sistema de libre designación de los puestos de trabajo a que nos hemos referido. Sin que valga la consideración de que todos los puestos de trabajo de un determinado nivel, ostenten la doble cualidad de ser puesto de especial responsabilidad y de carácter directivo, planteamiento que deja entrever en el propio "modus operandi" seguido en el supuesto que nos ocupa, de acudir a fórmulas genéricas que no cubren la exigencia de una específica motivación puesto que aquélla adquiere una especial relevancia en relación con los actos discrecionales, señalando que, (...) la obligación de motivar se convierte en una exigencia "per se" y su falta debe sancionarse con la anulabilidad del acto administrativo. Por ello ha de exigirse un especial rigorismo en la motivación de los actos discrecionales, dado que por muy amplia que pueda considerarse la potestad de la administración para decidir, de conformidad con su propio criterio, no puede olvidarse la finalidad de persecución de los intereses públicos, a que toda actuación administrativa propende, en el caso, la administración debió motivar convenientemente un aspecto fundamental, las funciones a realizar por los funcionarios y asignadas a los puestos de trabajo, ya que la motivación no puede encontrarse, dado su carácter genérico y organizativo, ni en norma alguna sobre estructura orgánica de la administración autonómica, ni en disposiciones que definen y regulen meros organismos administrativos.
Observándose en el caso la falta de una adecuada y ponderada motivación, que particularice las funciones y necesidades de cada uno de los puestos de trabajo, lo que debe llevar a decidir la estimación del recurso, con declaración de nulidad de la Orden de referencia en cuanto al listado de puestos de trabajo relacionados en el escrito de demandada, y que aparecen relacionados en el primero de los fundamentos de derechos de esta resolución".
El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se funda en un único motivo de casación, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la supuesta infracción por la sentencia recurrida del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, "(...) al privar a la Administración Pública Andaluza de la facultad que dicha norma le confiere de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad ". Seguidamente, aduce que los 34 puestos anulados eran puestos que, por su propia naturaleza, precisaban de una especial confianza, al tratarse de puestos directivos o de especial responsabilidad y razona que, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 390/1986 de 10 de diciembre , que no denuncia como infringido sino como precepto que evidencia la infracción del citado artículo 20 , solo se requiere la justificación complementaria para aquellos puestos de trabajo cuyo nivel sea inferior al 26, por lo que la mera configuración del puesto con nivel superior al 26 es determinante, en sí misma, del carácter directivo del puesto o su especial responsabilidad. Por último, argumenta que la sentencia recurrida no se ajusta a Derecho en cuanto desconoce la motivación que se ofrece en la Memoria funcional y económica obrante en el expediente "(...) en la que se exponen las razones que impulsan la creación y modificación de los puestos creados (...)".
El recurso debe ser desestimado. Es doctrina reiterada de esta Sala la que insiste en el carácter excepcional que la Ley asigna al sistema de libre designación y la que exige que, en estos casos excepcionales, se haya de justificar y motivar, caso por caso, por qué debe utilizarse [entre otras, sentencia de 9 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 7168/2004 )].
Asimismo, resulta plenamente de aplicación al presente caso lo ya dicho por esta Sala en sentencia de 25 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3341/2009 ), también referida a una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, en cuyo Fundamento de derecho tercero se declaraba lo siguiente: " El motivo deducido no puede ser estimado, ya que la sentencia recurrida, no sólo no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1 984 - extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación, que podamos considerar aceptable, de cómo y en qué forma se habría producido la infracción que se denuncia-, sino que lo interpreta de forma absolutamente coherente con la jurisprudencia de la Sala ,que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 765712003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004) y 30 de marzo de 2009 (casación 4188/2005) entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y desde luego no es apreciable, como parece sugerir la Junta de Andalucía, en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y en general del expediente administrativo.
La alegada facultad de autoorganización y la discrecionalidad técnica en el ejercicio de la misma no pueden considerarse como de sentido absoluto, sino que en todo caso tienen que acomodarse a unos límites legales y a la jurisprudencia de este Tribunal que los interpreta, plasmada en las sentencias que se acaban de indicar. En concreto, la opción por un sistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo está sujeta a unas condiciones legales que la Sentencia recurrida destaca como inobservadas, sin que su apreciación jurídica al respecto haya sido desvirtuada en el recurso
Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Junta de Andalucía. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho.
De acuerdo con lo expuesto, el presente recurso no puede prosperar".
Por otro lado, en relación con la misma modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, se reitera en la sentencia de 16 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3102/2008 ) cuyo Fundamento de derecho tercero se expresa así: " La jurisprudencia de esta Sala viene insistiendo en el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que cuando se considere necesario acudir a él se haga, también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [así se han manifestado, entre otras, las sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 )].
Habiéndose de añadir que esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación, y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto.
Desde la anterior premisa jurisprudencial la infracción denunciada en el recurso de casación no puede ser compartida por lo que se expone a continuación.
El principal argumento del recurso, como resulta de lo que antes se expuso, es que por tratarse de puestos de nivel 26 a 30 necesariamente han de ser calificados de confianza y asesoramiento. Pero este razonamiento inicialmente no puede ser compartido porque esa calificación ha de resultar de los cometidos y funciones del puesto y no solamente del nivel (como acertadamente ha declarado la sentencia recurrida).
A ello ha de añadirse que no resulta así del precepto reglamentario autonómico que se invoca y antes se transcribió, pues en él se exigen para la libre designación dos cosas: que se trate de puestos "expresamente calificados de confianza y asesoramiento" y, además, tengan nivel de complemento de destino "comprendidos entre 26 y 30" . Es decir, que no son suficientes estos niveles ni tampoco por sí solo califican al puesto de "confianza y asesoramiento".
Y debe terminarse afirmando que tampoco en la Memoria Funcional y Económica de la Consejería de Justicia y Administración Pública que es invocada aparece, frente a lo que se alega en el recurso, la descripción de los cometidos correspondientes a los puestos. En ella ciertamente aparecen las funciones que corresponden a la Secretaría General de Economía y a la Dirección General de Planificación, pero no se describen los cometidos de los puestos aquí litigiosos".
Por todo lo expuesto anteriormente y no conteniendo la Memoria Funcional y Económica la necesaria descripción de los cometidos y funciones de los puestos de trabajo controvertidos, procede confirmar la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho
Procede, en definitiva, declarar la desestimación del presente recurso de casación e imponer las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en virtud de la habilitación que consta en dicho precepto, fijándose como cuantía máxima a percibir por el Abogado de la parte recurrida la de 2.000 euros.
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Que desestimamos el recurso de casación número 100/2010 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 3 de noviembre de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2540/2008 .
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Ha lugar a la condena en las costas procesales, a la parte recurrente hasta la cuantía máxima fijada en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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SAP Córdoba 382/2015, 22 de Septiembre de 2015
...demanda tal y como reiteradamente ha venido entendiendo nuestra jurisprudencia ( sentencias del Tribunal Supremo de 5.10.1995, 3.10.2008,y 14.6.2011, 27.11.2013 y 28.3.2014 ) y así lo venido haciendo esta misma Sala (entre otros auto de 23.6.2015, recurso 279/2015 ). QUINTO De cuanto antece......