STS, 31 de Mayo de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 6326/2007 la sentencia que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó el 31 de mayo de 2007, en su recurso contencioso- administrativo seguido con el número 838/2003 , por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad mercantil RÚSTICAS Y SOLARES S. A. contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 30 de julio de 2002, por la que se aprobó el expediente de apeo y deslinde del dominio público hidráulico del tramo del río Jarama (ambas márgenes) entre la desembocadura de los ríos Guadalix y Henares; acto que se anula en lo que se refiere a la finca propiedad de la demandante, ordenándose la retroacción de las actuaciones administrativas al objeto de que pueda ser oída y formular alegaciones, si lo estima oportuno, y pueda culminar el procedimiento con un acto conforme a derecho, respetuoso con los derechos del afectado.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en lo siguiente:

1. La entidad actora es propietaria de las fincas catastrales sitas en San Fernando de Henares, en el polígono 18, parcela 2 y en el polígono 18, parcela 5, con una superficie de 77,23 hectáreas, tratándose de las fincas registrales números 135, 136 y 25737 del Registro de la Propiedad de San Fernando de Henares. La finca, que constituye una unidad de explotación, se denomina "San Roque" y linda en su orientación oeste con el río Jarama lo que atribuye a su titular la consideración de colindante y, por tanto, de interesado en el expediente de deslinde que nos ocupa.

2. En el Fundamento Jurídico Segundo se señala que " El primer motivo de impugnación articulado por la entidad demandante descansa en que, a pesar de ostentar claramente la condición de interesado en el procedimiento de deslinde, no tuvo posibilidad real de formular alegaciones en el seno del expediente, porque no se le dio trámite de audiencia, siendo como es propietario de tierras colindantes con el terreno que se deslindaba; se defiende de tal acusación la Administración demandada argumentando que ante la inexistencia de datos suficientes para notificar a la recurrente la existencia del procedimiento se procedió a la notificación edictal, con publicación en el Boletín Oficial correspondiente y en los tablones de anuncios municipales, todo ello al amparo de lo establecido en el artículo 59.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre .

Es evidente que la normativa aplicable al caso (artículos 241 y 242 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico) exige al órgano competente (en el caso, la Confederación Hidrográfica del Tajo) que interese de los Ayuntamientos afectados que el objeto del expediente se notifique individualmente a todos los propietarios de los predios ribereños así como a los propietarios de ambas márgenes de la corrientes, imponiendo la citación de los interesados al acto de replanteo. Ni que decir tiene que la regla general es la notificación personal de tales actuaciones en los términos establecidos en el artículo 59 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , de manera que la notificación edictal se reserva para los supuestos en que los interesados en el procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada la misma, no se hubiere podido practicar (apartado cuarto del antes citado artículo 59 ). La necesidad de dar audiencia a tales colindantes deviene imprescindible si se piensa en las consecuencias que el deslinde va a tener sobre la delimitación física y la realidad jurídica de las tierras afectadas.

Pues bien, la Administración no cumplió con las mínimas exigencias de diligencia para averiguar el domicilio del propietario del terreno y actual demandante. Se señala lacónicamente por el Abogado del Estado que "no existían datos suficientes para efectuar la notificación personal a la recurrente", lo que obligó a acudir a la publicación de edictos. Sin embargo, la demandante ha acreditado cumplidamente que: a) Que los predios de los que es titular figuraban registrados a su nombre tanto en el Registro de la Propiedad de San Fernando de Henares como en la Gerencia Territorial del Catastro, en los que se consignaba el domicilio de dicha entidad; b) Que en la finca cuyo deslinde se realiza existe un caserío permanente habitado (hecho no rebatido por la demandada) en el que nunca se ha intentado la notificación personal; c) Que en el Informe Técnico que sustenta el apeo y deslinde aparecen correctamente los datos de la sociedad demandante ---como propietaria de terrenos afectados por el expediente---, si bien los mismos no fueron trasladados a la relación de afectados a quien debía notificarse el mismo; d) Que la empresa que ejecutaba para la Confederación Hidrográfica del Tajo las obras del "proyecto del sistema automático de información hidrológica del río Tajo" suscribió un contrato con la actora, con fecha 19 de octubre de 1988, en la que ésta le "autorizaba la ocupación del terreno necesario de la finca" que resulta ser, cabalmente, la afectada por el expediente que nos ocupa.

No se trata de que los intentos municipales por conseguir los domicilios de los afectados y conferirles el correspondiente trámite de audiencia hubieran sido baldíos, por ejemplo porque le hubieran sido negados ciertos datos o porque después de agotar las posibilidades razonables hubiera sido imposible obtenerlos, sino que no se llegaron a realizar siquiera dichos intentos. Y, por supuesto, no pudo haber controversias entre el propietario y el Ayuntamiento afectado por la sencilla razón de que no consta que tuviera conocimiento alguno del deslinde practicado.

La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2000 , en un supuesto similar al que ahora nos ocupa, coronó toda una doctrina invariada sobre la materia, cuando se trataba, nos decía, de resolver sobre el cumplimiento de trámites esenciales cual es la necesaria notificación personal a los posibles interesados en el mismo, y en concreto sobre si es suficiente la notificación edictal en aquellos supuestos en los que la Administración, con un mínimo de diligencia, puede conocer el domicilio real de dichos interesados, efectuando de manera personal esa misma notificación. Continuaba diciendo que el sistema de notificación avalado por el derogado artículo 80.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , al igual que en la actualidad el previsto en el artículo 59.4 de la Ley 30/92 , únicamente es operativamente eficaz cuando se refiere a sujetos desconocidos o cuyo domicilio se ignora; pero no puede utilizarse válidamente en menoscabo de las garantías procedimentales de los administrados en todos aquellos supuestos en los que la Administración pueda, con el empleo de una mínima diligencia, llegar a conocer la identidad y lugar idóneo para notificar personalmente a cualquiera de los posibles interesados en el trámite correspondiente.

No habiéndose observado esa mínima diligencia por el Ayuntamiento afectado, y no habiéndose corregido tampoco por la Confederación Hidrográfica del Tajo que aprobó el deslinde, procede decretar la nulidad de lo actuado pero sólo en relación a aquello que pueda afectar al demandante, para que con retroacción de actuaciones pueda ser oído, formular alegaciones si lo estima oportuno y pueda culminar el procedimiento con un acto conforme a derecho, respetuoso con los derechos del afectado.

La estimación del recurso por el motivo expuesto hace innecesario abordar el resto de pretensiones (de fondo) articuladas por la actora, pues lo verdaderamente relevante es que el acto administrativo recurrido se dictó con evidente quebranto de las formas esenciales y garantía del procedimiento, procediendo entonces que sea la propia Administración quien, previa la subsanación correspondiente, adopte la resolución que proceda a la vista de las alegaciones que la actora efectúe como parte interesada".

TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto el Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO , recurso de casación, en el cual esgrime un motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), al considerar que, por su indebida aplicación, han resultado infringidos, por la sentencia de instancia, los artículos 241 y 242 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en relación con lo prevenido en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

Antes de analizar ese motivo de impugnación hemos de desestimar la pretensión de inadmisión del propio recurso de casación que ha formulado la representación de la entidad recurrida Rústicas y Solares S. A., toda vez que el escrito de interposición del recurso ---al margen de errores en la identificación de la parte demandante--- cumple los requisitos establecidos en el artículo 92.1 LRJCA al alegarse de manera suficiente que la sentencia de instancia infringe lo dispuesto en los artículos antes citados del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y de la LRJPA, siendo ya una cuestión de fondo determinar si, en efecto, se han producido o no esas infracciones.

CUARTO .- Sostiene la Abogacía del Estado en el recurso de casación que la imposibilidad de proceder a la notificación individual a la recurrente, obligó a la notificación mediante edictos en el correspondiente Boletín Oficial y Tablón de Anuncios del Ayuntamiento. También se alega en ese recurso que, aún cuando hubiera sido posible la notificación individual, este defecto no sería invalidante del acto administrativo recurrido al no haber causado indefensión.

El presente recurso ha de ser desestimado, rechazando el único motivo formulado, con base en los razonamientos que, a continuación, se exponen.

Disponía el artículo 241 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril --- antes, pues, de su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo ---, en relación con los expedientes de apeo y deslinde de los cauces de dominio público que, iniciado el expediente, se practicará información pública mediante la inserción de anuncios en los «Boletines Oficiales» de las provincias y en los Ayuntamientos a los que, respectivamente, corresponda el tramo de cauce que va a ser deslindado.

En el número 2 de ese precepto se establece: "Al mismo tiempo se interesará de tales Ayuntamientos que notifiquen individualmente el objeto del expediente a todos los propietarios de predios ribereños, tanto del tramo de cauce afectado, como de los situados inmediatamente antes y después de él. La notificación se extenderá a los propietarios de ambas márgenes de la corriente, aunque sólo se pretendiese el deslinde de una de ellas" .

Pues bien, es claro que este precepto ha sido infringido en relación con la entidad demandante Rústicas y Solares S. A., toda vez que siendo propietaria de fincas colindantes con el terreno que se deslindaba ---como se señala en la sentencia de instancia, lo que no ha sido desvirtuado--- no se le notificó "individualmente" el expediente de apeo y deslinde tramitado, como exige ese artículo 241.2 del Real Decreto 849/1986 . Y no basta la publicación edictal contemplada en el artículo 59.4 de la citada LRJPA , que está prevista para el supuesto de que el interesado sea desconocido, se ignore el lugar de la notificación, o el medio al que se refiere el punto 1 de ese precepto, o bien, que intentada la notificación no se hubiera podido practicar, lo que aquí no concurre.

Efectivamente, en este caso que nos ocupa, las fincas de las que es titular dicha entidad mercantil, que lindan con el río Jarama, al que se refiere el expediente de deslinde, figuraban registradas a su nombre tanto en el Registro de la Propiedad de San Fernando de Henares como en la Gerencia Territorial del Catastro, en los que se consignaba su domicilio. Bastaba, pues, una mínima diligencia de la Administración para llevar a cabo la notificación individual del expediente de que se trata a la demandante, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el citado artículo 241.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , máxime cuando existe en la finca, cuyo deslinde se realiza, un caserío permanente habitado en el que nunca se ha intentado la notificación personal, como se indica en la sentencia de instancia. Ha de añadirse a esto, que no es aplicable al presente caso lo dispuesto en el número 5 del artículo 59 de la citada LRJPA , en la redacción entonces vigente, que se refiere a la sustitución de la notificación por la publicación del acto, pues, el citado artículo 241.2 exige, con claridad, que se notifique "individualmente" el objeto del expediente de apeo y deslinde "a todos los propietarios de los predios ribereños, tanto del tramo del cauce afectado, como de los situados inmediatamente antes y después de él" , lo que aquí no se hizo en relación con la demandante.

La alegación del Abogado del Estado de que la falta de la notificación individual del expediente no produce la invalidez del acto administrativo recurrido al no haber causado indefensión "a la Congregación recurrente" (sic), quien pudo y ejercitó en el procedimiento de deslinde las alegaciones que estimó convenientes, tampoco puede llevar a la casación de la sentencia de instancia, pues, la demandante en el recurso contencioso-administrativo número 838/2003 , al que se refiere la sentencia aquí recurrida, no es ninguna Congregación sino la entidad mercantil Rústicas y Solares S. A., como se ha reiterado, que no tuvo conocimiento del deslinde practicado, como se indica en esa sentencia, lo que tampoco ha sido desvirtuado, razón por la que no pudo formular alegaciones, causándola indefensión, como se señala por esa entidad en su escrito de oposición al recurso de casación.

QUINTO .- Debe señalarse, desde una perspectiva jurisprudencial, la auténtica naturaleza y finalidad jurídica de las notificaciones, para examinar, a continuación, los requisitos legalmente exigidos a las mismas para el correcto cumplimiento de la finalidad con que cuentan.

No existe duda sobre la desvinculación o autonomía entre el acto administrativo o resolución dictada por la Administración, y el acto, distinto e independiente, de su comunicación o notificación al administrado interesado.

Así, el Tribunal Supremo, por lo general, ha seguido esta última orientación considerando a la notificación como un acto administrativo de carácter autónomo e independiente del acto notificado y que, por tanto, conserva su validez, si reúne los requisitos legales, aunque se anule el acto de notificación (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Abril de 1.992 ). A mayor abundamiento, es doctrina reiterada ( SSTS, por todas, de 7 de marzo y 30 de abril de 1997 , así como 26 de junio de 1998 ) que "la notificación consiste en una comunicación formal del acto administrativo de que se trate, de la que se hace depender la eficacia de aquel, y constituye una garantía tanto para el administrado como para la propia Administración. Para aquel, en especial, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarle. La notificación, no es, por tanto, un requisito de validez, pero sí de eficacia del acto y solo desde que ella se produce (dies a quo) comienza el cómputo de los plazos de los recursos procedentes. Como mecanismo de garantía está sometida a determinados requisitos formales (art. 79.2 LPA , entonces vigente ---art. 58.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, LRJ y PAC---), de modo que las notificaciones defectuosas no surten, en principio, efectos, salvo que se convalide, produciendo entonces los efectos pertinentes".

En consecuencia, la notificación puede conceptuarse como el acto administrativo que tiende a poner en conocimiento de las personas a que afecta un acto administrativo previo. El acto de notificación, pues, presenta, en consecuencia, una naturaleza independiente del acto que se notifica o publica, significando o determinando el comienzo de la eficacia de este último. El mismo presenta una doble finalidad según se considere desde la perspectiva de la Administración actuante o del administrado. En lo que respecta al notificado, vertiente relevante en el supuesto que hoy nos ocupa, pretende que éste tenga conocimiento del concreto acto administrativo que le afecta para que, de este modo, pueda cumplimentarlo y, si a su derecho interesa, pueda ejercitar los derechos de que se crea asistido en vía de recurso. Desde la óptica de la Administración, la notificación o publicación supone que la misma tenga constancia de que el particular conoce el acto y que puede exigir su cumplimiento adoptando, al efecto, las medidas pertinentes.

Por su parte, la STS de 28 de diciembre de 1996 señala que "todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación entre el órgano decisor y las partes contendientes (sean notificaciones, emplazamientos, requerimientos, etc.) no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha materializado aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido, o no, la misma en determinadas circunstancias. La entrega de una copia o traslado, la firma del receptor, su identidad, o la publicación de unos Edictos, etc., no son más que signos materiales externos que, de alguna manera, revelan o presuponen una toma de conocimiento que, al ser consustancial al derecho de defensa, ha de verse rodeada de las máximas garantías. De ahí que, en los modernos ordenamientos tributarios, tales exigencias se lleven hasta el límite de lo que la eficacia y los intereses de terceros permiten; y en la jurisprudencia de los Tribunales se extreme el formalismo de estos actos, en contra de las corrientes informalistas que dominan las nuevas concepciones del procedimiento" .

SEXTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes recurridas, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a los honorarios de cada uno de los Letrados de las partes recurridas a la cantidad de 2.000 euros.

Sin embargo, no procede que la parte recurrente abone cantidad alguna en concepto de costas procesales a la Congregación de Religiosas del Sagrado Corazón de Jesús, toda vez que su actuación como parte recurrida en este recurso de casación era innecesaria, dada su condición de parte codemandada en la instancia y no resultar perjudicada por la sentencia aquí impugnada por la Abogacía del Estado.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 6326/2007, interpuesto por el Abogado del Estado en representación de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 31 de mayo de 2007, en su recurso contencioso administrativo número 838/2003 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la Administración recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.