STS, 4 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES, contra la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, las vías de servicio y la construcción de instalaciones de servicios.

Notificada esta sentencia a las partes, por el referido Consejo se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 22 de febrero de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 30 de marzo de 1999, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d, del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, infracción de la Ley de Carreteras 25/88, de 29 de Julio y del Reglamento General de Carreteras, Real Decreto 1812/94, de 2 de Septiembre.

2) Infracción de la doctrina jurisprudencial aplicable al caso.

Terminando por suplicar sentencia por la que, revocando la dictada en 16 de diciembre de 1998 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estime íntegramente el presente recurso y acuerde la nulidad de la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997.

Por providencia de la Sala de fecha 27 de noviembre de 2000, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (LA ADMINISTRACION DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 23 de enero de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se declare inadmisible el recurso; y, subsidiariamente, lo desestime íntegramente.

El COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS presentó escrito de oposición al recurso de casación en fecha 21 de diciembre de 2000, en el que, tras manifestar los razonamientos que consideró pertinentes a su derecho, suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, desestime dicho recurso, con imposición de costas de esta instancia a la Corporación recurrente.

Por providencia de fecha 24 de noviembre de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de enero del corriente, dictándose otra en fecha 27 de enero en la que, con suspensión del término para dictar sentencia, se emplace al Consejo General del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, a fin de que pueda personarse y formalizar el escrito de oposición al recurso presentado.

El COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS presentó escrito de oposición al recurso de casación en fecha 6 de abril de 2004, en el que, tras manifestar los razonamientos que consideró pertinentes a su derecho, suplicó a la Sala que dicte sentencia desestimatoria.

Por providencia de fecha 19 de abril de 2004 se acordó señalar nuevamente el presente recurso para el día 27 de abril del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de esta casación la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES, contra la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997 por la que se regulan los accesos a las carreteras del Estado, vías de servicio y construcción de instalaciones de servicio, en cuyo Anexo, bajo la rúbrica "Firma del Proyecto", se establece que "el proyecto de accesos, vías de servicios e instalaciones de servicios estará suscrito por Ingeniero de Camino, Canales y Puertos o Ingeniero Técnico de Obras Públicas, de acuerdo con sus respectivas competencias y visado por el correspondiente Colegio Profesional, todo ello sin perjuicio de las facultades de otros profesionales para proyectar elementos concretos de las instalaciones".

El Tribunal de instancia funda su fallo en los siguientes fundamentos:

"El actor entiende que toda vez que ni la Ley 25/88, de Carreteras, ni el Reglamento General de esta atribuían competencia para la elaboración y firma de los proyectos referidos a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos o a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, no excluyendo en consecuencia a los Ingenieros Industriales en esta materia, la Orden de 16 de Diciembre de 1997, no debería haber otorgado tales competencia a los primeros con exclusión de los segundos, por cuanto ello resultaría contrario a aquella Ley de Carreteras y a la jurisprudencia.

Ciertamente el apartado 9 del Capitulo III de la Orden impugnada habla de los proyectos de accesos, vías de servicio e instalaciones de servicios señalando que estarán suscritos por Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos o Ingeniero Técnico de Obras Públicas, señalando expresamente que ello se verificará de acuerdo con sus respectivas competencias y sin perjuicio de las facultades de otros profesionales para proyectar elementos concretos de otras instalaciones y ciertamente también la Orden impugnada se dicta al amparo de la Disposición Final Unica del Reglamento General de Carreteras, pero ni en este texto ni en la Ley 25/88 se atribuye ninguna competencia en favor de los Ingenieros Industriales, que pueda entenderse vulnerada en contra del principio de jerarquía normativa por la Orden impugnada, sino que al contrario, en ella se hace mención expresa a las facultades de otros profesionales, entre los que lógicamente podrían encontrarse los Ingenieros Industriales.

Pero es que, a mayor abundamiento, debe precisarse que no hay texto normativo de rango alguno que atribuya a los Ingenieros Industriales, las competencias en cuanto a los proyectos a los que hoy nos venimos refiriendo, que se otorgan con las salvedades expuestas a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, razón que lleva al demandante a aducir en su apoyo las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de Enero de 1981 y 9 de Febrero de 1982, pretendiendo conceder a estas la facultad, a falta de norma, para la fijación de las competencias de las referidas Corporaciones. Es obvio, por tanto que la Orden impugnada, en cuanto la cuestión litigiosa, Reglamento de Carreteras, a cuyo desarrollo procede, ni limita ni cuestiona ninguna competencia otorgada por norma de género alguno a los Ingenieros Industriales, en relación a los proyectos para accesos a las carreteras del Estado, vías de servicio y construcción de instalaciones de servicio.

[...] Debe igualmente rechazarse la infracción postulada de los artículos 14, 103 y 9.3º de la Constitución, pues ni se ha vulnerado con la Orden impugnada el derecho fundamental proclamado en el artículo 14 que establece el que todos los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra circunstancia, precepto absolutamente inaplicable al caso de autos, ni puede pretender el recurrente, que la defensa de intereses corporativos, que por lo demás a él legítimamente le correspondan, sean los contemplados en la previsión establecida en el artículo 103 de la Constitución, respecto a la necesidad de la Administración de servir intereses generales.

Por lo que se refiere a la última de las alegaciones, es conocida la múltiple jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, en relación a la desviación de poder, prevista en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El alto Tribunal señala que la desviación de poder ha de reunir las características siguientes: a) es necesario un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto al interés público querido por el legislador; b) se presume que la Administración ejerce sus potestades conforme a derecho; c) no puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar, la convicción de que la Administración, acomodo su actuación a la legalidad pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable, lo que exige que quien la invoque alegue los supuestos en que se funde y los prueba cumplidamente. De lo expuesto se desprende que no se dan los requisitos que permitirían apreciar la desviación de poder, pues está claro que no se persigue un fin distinto al interés público querido por el Ejecutivo, a saber y entre otros indicar las condiciones técnicas de localización, proyecto y construcción de los accesos a las carreteras del Estado, vías de servicio y construcción de instalaciones de servicio".

La parte comparecida como recurrida -COLEGIO DE INGENIEROS TECNICOS DE OBRAS PUBLICAS- denuncia en su escrito de personación la indebida formulación del escrito de preparación del recurso de casación, debiendo examinarse, por tanto, como cuestión previa si el indicado escrito cumple las exigencias del artículo 89.1 de la Ley Jurisdiccional que señala que "el recurso de casación se preparará ante la Sala que hubiere dictado la resolución recurrida en el plazo de diez días, contados desde el siguiente a la notificación de aquella, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con suscinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos".

Estos requisitos son los siguientes, susceptibilidad de la sentencia de ser recurrida (art. 86), preparación dentro del plazo de diez días (art. 89), legitimación para interponerlo (art. 89.3), órgano judicial al que se dirige (art. 92). Pues bien, en el caso presente, aunque de manera suscinta, el escrito cumple los mencionados requisitos pues se refiere la plazo dentro del cual se interpone, lo dirige al órgano competente y se considera legitimado para hacerlo. Por tanto debe rechazarse la inadmisibilidad postulada por la parte recurrida.

Desde otro punto de vista, tampoco es apreciable la inadmisibilidad invocada en los escritos de oposición respecto de que no se hace crítica de la sentencia sino del acto, y no se menciona el precepto y la jurisprudencia infringida. En primer término, se esta realizando la crítica de la sentencia, cuando en el primer motivo se dice que "Por ello, se está infringiendo en la Sentencia impugnada, dicho sea con todos los respetos, la aplicación de una Ley vigente que durante muchos años ha sido interpretada por la jurisprudencia, de modo que la impugnación de una norma legal de rango inferior a Ley es lo que, entiende esta parte, se pretendía y no para conseguir competencias en exclusiva para mis clientes, que nunca se han tenido como veremos más adelante y como se indicaba en el recurso contencioso administrativo, sino simplemente para aplicar la Ley sin que se puedan considerar como válidas aquellas disposiciones que contraríen lo dispuesto en una norma legal"; y cuando en el segundo motivo se expresa "Estas tres consecuencias son las alegadas por esta parte, rechazadas por la Sentencia de Instancia inexplicablemente, a nuestro entender, y que se han visto desvirtuadas y desestimadas en virtud de una Orden Ministerial que viene a determinar todo lo contrario de lo que, hasta ahora, era práctica habitual en los proyectos complejos, concluyendo en que estos pueden ser firmados por un sólo profesional, el Ingeniero de Caminos". En segundo lugar, en el primer motivo se está alegando cual es la norma infringida, art. 93.2 del Reglamento de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/94, de 2 de septiembre, y en el segundo motivo cual es la jurisprudencia vulnerada: sentencias de 16 de enero de 1981 y de 1 de diciembre de 1982, y las que en esta se citan.

Aunque la pretensión ejercida por el recurrente en el suplico de su escrito de interposición va dirigida a lograr la integra nulidad de la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997, reiterando lo que ya suplicó en su demanda de la primera instancia, lo cierto es que toda su argumentación lo es contra el apartado 9, y el Título V, Capítulo I, en cuanto confieren a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas la competencia para suscribir los proyectos de accesos, vías de servicios e instalaciones de servicios de las carreteras. Por eso, de prosperar su recurso, la nulidad tendría que contraerse sólo a estos preceptos, y aún más concretamente a las instalaciones de servicios, pues respecto de los proyectos de acceso y vías de servicios, da por sentado en su escrito de formalización que corresponden a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, y a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

Centrado de esta forma el objeto del recurso, es cierto, como se señala en el primer motivo de casación, que el artículo 93.2 del Reglamento General de Carreteras, al relacionar los documentos que deben acompañarse a las solicitudes de autorización de utilización de las zonas de servidumbre y afección de las carreteras, hace referencia a la presentación de proyecto "suscrito por técnico competente". En el mismo sentido se expresa el artículo 70.3 para las solicitudes de instalación de estaciones de servicio.

Ante la indefinición de lo que deba entenderse por "técnico competente", el concepto ha de integrarse con aquellas normas que regulan lo que constituye el núcleo esencial de cada ingeniería, atendiendo a la capacidad técnica derivada de los conocimientos adquiridos conforme a los respectivos planes de estudio. Desde esta perspectiva no hay la menor duda que los proyectos de instalaciones de servicios, a las que se refiere el inciso primero de la Orden impugnada- "además de las estaciones de servicio y unidades de suministro definidas como tales en el Reglamento para la Distribución al Por Menor de Carburantes y Combustibles Petrolíferos, aprobado por el Real Decreto 1905/1995, de 24 de noviembre, los restaurantes, hoteles, moteles, talleres mecánicos, cafeterías y, en general, cuantas otras satisfagan necesidades de los usuarios de las carreteras"- entran dentro de las capacidades técnicas de otras Ingenierías, conforme a sus planes de estudios, por lo que la limitación que se hace en la Orden de 16 de diciembre de 1997, solo a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, restringe el ámbito aplicativo de una norma superior, el Reglamento de Carreteras, de la que es desarrollo, como se dice en su preámbulo, e infringe el principio de jerarquía normativa, tal cual se expresa en el primer motivo de casación, con vulneración del artículo 1º del Código Civil- "carecerán de validez las normas que contradigan otras de rango superior"-, y el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En realidad el actual Reglamento tiene su precedente en el artículo 85 del anterior-Real Decreto 1073/77, de 8 de febrero, ya derogado-, que se refiere a "técnico competente" para la realización de obras e instalaciones en las zonas de servidumbre y afección, restringiendo a los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos de Obras Publicas sólo los proyectos de áreas de servicios, en lo referente a "accesos, acuerdos con la carretera, sus elementos tales como, aceras, explanada de aparcamiento y maniobra, drenaje, viales de circulación, isleta separadora del área de la carretera, vías de aceleración o desaceleración, señalización, etc.", pero no en lo demás, como claramente se dice en el último inciso- "todo ello sin perjuicio de las facultades de otros profesionales para proyectar las instalaciones que se establezcan en el área de servicio"-.

Tanto en la anterior normativa, como en la actual, el principio de especialidad, proclamado por la jurisprudencia de esta Sala en materia de competencia profesional, impera en aquello que es propio de una determinada Ingeniería, pero no en lo que es comprensivo de las capacidades de todas o algunas de ellas. Así también lo entendió la jurisprudencia en sus sentencias de 16 de enero de 1981 y 1 de diciembre de 1982 que declaran la compatibilidad en la firma de los proyectos de estas obras de los Ingenieros de Caminos y de los Industriales.

La mencionada infracción no queda subsanada por el hecho de que el precepto deje a salvo "las facultades de otros profesionales para proyectar elementos concretos de las instalaciones", pues esta salvedad solo se refiere a alguno de los aspectos de la instalación, pero no a su integridad, que, como se dijo, es de plena competencia de otros Ingenieros.

En atención a lo expuesto, procede estimar la casación, y dando lugar al recurso contencioso- administrativo anular por contrario a Derecho el inciso 9 del Anexo de la Orden recurrida, y el Capítulo I, Título V de dicho Anexo, en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos Industriales.

El fallo de esta sentencia y los preceptos anulados deberá insertarse en el BOE, de conformidad con lo dispuesto en el art. 72.2 de la Ley Jurisdiccional

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en casación.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

En fecha 4 de mayo de 2004 esta Sala dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1º) Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 2411/1999, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 16 de diciembre de 1998 y recaída en el recurso nº 525/1998, debemos revocar dicha sentencia; 2º) Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales declarando nulos por contrarios a Derecho el inciso 9 del Anexo de la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997, y el Capítulo I, Titulo V de dicho Anexo, en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos Industriales; 3º) Sin expresa condena en costas de la instancia, y debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación; 4º) Publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en el que se hará constar expresamente la nulidad del inciso 9 del Anexo de la Orden Ministerial de 16 de diciembre de 1997, y el Capítulo I, Título V de dicho Anexo, en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos Industriales."

En fecha 10 de mayo de 2004 le fue notificada la anterior sentencia a la parte recurrida, COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS, la cual presentó el 12 de mayo siguiente escrito en el que solicita a la Sala aclaración, rectificación o subsanación de la misma en el sentido de corregir, la palabra "Ingenieros Técnicos Industriales" que se cita tanto en el Fundamento Jurídico Tercero como en el Fallo de la Sentencia en referencia a la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio, por la de "Ingenieros Técnicos de Obras Públicas".

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala.

El artículo 267.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que: "Los errores materiales manifiestos y los aritméticos podrán ser rectificados en cualquier momento".

Habiéndose observado que tanto en el Fundamento Jurídico Tercero como en el apartado 2º y 4º del Fallo de la sentencia de fecha 4 de mayo de 2004, dictada en el presente recurso de casación, se dice "en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos Industriales", debido a un error material, procede rectificar dicho error conforme al precepto mencionado y corregir la expresión "Ingenieros Técnicos Industriales" por la de "Ingenieros Técnicos de Obras Públicas", para que se diga "en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos de Obras Públicas".

Rectificar el error material en que se ha incurrido en la sentencia de 4 de mayo de 2004, dictada en el recurso de casación nº 2411/1999, y donde se dice en el Fundamento Jurídico Tercero y apartado 2º y 4º del Fallo de la Sentencia "en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos Industriales" debe decir "en cuanto restringen la suscripción de los proyectos de instalaciones de servicio a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros Técnicos de Obras Públicas", publíquese el acuerdo de este auto en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados