STS, 15 de Junio de 2011
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2011:3815 |
| Número de Recurso | 5965/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 15 de Junio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Junio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 5965/2009, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora doña Mercedes Caro Bonilla, en nombre y representación de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE), de la Federación de Asociaciones Nacionales de Distribuidores de Ediciones (FANDE) y de la Confederación Española de Gremios y Asociaciones de Libreros (CEGAL), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil nueve, recaída en los autos número 1281/2008 .
Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que le es propia.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, en los autos número 1281/2008, dictó sentencia el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve , cuyo fallo dice: << Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la recurrente Asociación Nacional de Editores de Libro y Material de Enseñanza contra la Orden de la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura de 16-5-2008 a que se refieren los presentes autos, así como contra el Decreto de la Junta de Extremadura 92/2008 y en su virtud los debemos de ratificar y ratificamos por ser conforme a Derecho, y todo ello sin expresa condena en cuanto a costas.>>
La representación procesal de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE), de la Federación de Asociaciones Nacionales de Distribuidores de Ediciones (FANDE) y de la Confederación Española de Gremios y Asociaciones de Libreros (CEGAL), interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha cuatro de diciembre de dos mil nueve.
Mediante providencia de fecha dos de julio de dos mil diez, dictada por la Sección Primera de esta Sala, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el siete de septiembre de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.
El Letrado de la Junta de Extremadura, presentó escrito de oposición al recurso de casación el dieciocho de octubre de dos mil diez.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día siete de junio de dos mil once, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos en la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,
En este recurso de casación se impugna por la representación procesal de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE), de la Federación de Asociaciones Nacionales de Distribuidores de Ediciones (FANDE) y de la Confederación Española de Gremios y Asociaciones de Libreros (CEGAL), la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil nueve , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura de 16 de mayo de 2008, para el libramiento de fondos para la dotación de libros de texto y material escolar a centros públicos que impartan enseñanzas de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Educación Especial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, para el curso 2008/2009.
El recurso contencioso-administrativo antecedente giró en torno a las siguientes cuestiones, planteadas en la demanda por las mismas entidades que hoy ostentan la posición de recurrentes:
. El sistema de préstamo establecido vulnera el derecho a una educación de calidad, sin posibilidad de discriminación alguna, que establece tanto la Ley Orgánica 2/2006, de Educación , como la Ley Orgánica 10/2002, de Calidad de Educación , vigente al tiempo de promulgarse las Ordenes impugnadas, dado que, el sistema de préstamo conduce al deterioro de la calidad de la educación y provoca discriminación de unos alumnos con otros, en contra del principio de igualdad de oportunidades de calidad de la educación .
.El sistema de préstamo sustentado por la Orden impugnada conduce al principio de unidad de mercado consagrado institucionalmente.
. La instauración del sistema de préstamo produce en el mercado la creación de una situación de monopolio, en la que la Administración pública se convierte en la única compradora, que además abusa de su posición de dominio así obtenida, fijando unilateralmente el precio de los libros que adquiere.
La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo por las razones que, fundamentalmente, expone en el fundamento de derecho segundo de su sentencia:
"El Decreto Autonómico 92/08 establece un conjunto de medidas de apoyo socioeducativos a las familias extremeñas, contemplando ayudas individualizada de transporte y/o comedor escolar, ayudas para el alumnado de enseñanzas postobligatorias no universitarias, matriculados en centros públicos de Extremadura, ayudas para alumnado con necesidades educativas específicas de apoyo educativo, ayudas para acceso a las tecnologías de la información y la comunicación dirigidas a familias extremeñas con alumnado escolarizado en ESO en centros públicos de Extremadura, y también contempla la subvención en la dotación de libro de texto y material escolar para centros públicos y concertados de educación primaria, Obligatoria y Especial de Extremadura.
A juicio de la Sala el sistema que denuncia la recurrente no se configura ni de forma obligatoria ni abarca la universalidad de las necesidades, sino que se enmarca dentro de las típicas medidas de fomento, tan habituales en el sistema del Estado Social.
Una de las finalidades que se pretende con la compra de tal material de texto y escolar es dotar progresivamente a los centros de los libros de texto y de material escolar.
Los fondos públicos a percibir por los centros educativos serán gestionados por los Consejos Escolares, disponiendo el alumnado de forma gratuita, en concepto de préstamo, de los libros de texto seleccionados por el Centro para los estudios que este cursando.
Para ser beneficiario del préstamo de los libros de texto es preciso en primer lugar solicitarlo, y en segundo cumplir una serie de requisitos de condición legal o niveles de renta.
Se trata, lógicamente, de una medida que mejora la situación económica y educativa de los niños, respecto de la situación precedente, es decir ahora existe una medida económica favorecedora de la enseñanza que antes no existía.
Ideológicamente podrán existir otras medidas de fomento que a juicio de la recurrente favorezcan mejor los fines legales o sean más eficientes, pero tal parámetro no es adecuado para determinar la ilegalidad ni de la Orden ni del Decreto impugnado.
Favorece la calidad de la enseñanza y actúa en contra de la discriminación el hecho de que los niños y sus familias tengan una herramienta más que les permita el uso de libros de texto, además de las medidas existentes. Que pudiese haber otras que la favorezcan más o sean más eficaces, a juicio de la recurrente no enerva que la Administración, en legítimo uso de sus potestades puede usar la de referencia en cumplimiento de los fines que legítimmente le competen.
Tales medidas, como decimos, no enervan que los padres compren los libros que tengan por conveniente, incluidos los de texto, inclusive después de haber usado los de ese año que se consideren de más calidad o hayan sido mas útiles para la formación del alumno.
Las medidas de fomento son técnica de actuación administrativa muy habituales en nuestra sociedad, son propias de los poderes públicos y desde luego afectan de manera diversa a la sociedad, los productores, los consumidores, los distribuidores...., sin que por ello pueda decirse que afecten negativamente a los principio o fines constitucionales.
La existencia de libros de texto que se adquieren por bibliotecas o centro publico para su cesión en préstamo se encuentra generalizado en la sociedad actual, y el modelo que se preconiza ni es obligatorio ni alcanza a la totalidad del alumnado, sino a una parte, en las que el gasto familiar es grande o no se alcanza un determinado umbral de renta, aspecto en el que los poderes públicos están llamados a desempeñar una función de apoyo.
Cuando la Administración actúa en cualquiera de las materias y técnica de actuación, especialmente en materia contractual, pero también en subvenciones etc.... se fijan unas cuantías máximas, que desde luego es preciso fijar, ya que el precio o la cuantía máxima de gasto es un parámetro necesario en el ámbito de la legalidad presupuestaria y de la eficacia y eficiencia administrativa, lo que desde luego tiene su repercusión en la sociedad en general y en sus operadores económicos pero no los condiciona absolutamente en el marco de la libertad de empresa o la libre competencia.
Precisamente la libertad de empresa o de mercado y la libre concurrencia se pondrán de manifiesto al concurrir las empresas a los contratos de adquisición de libros que adquiera la Administración, como libros de texto, que precisamente no son de precio fijo según el art. 1º de la Ley del libro 10/2007 .
El sistema que describimos determina la existencia de otros muchos compradores de libros en general y de libros de texto, de ahí que el monopolio absorbente que señala la recurrente no sea real.
El establecimiento de la cuantía máxima a librar por alumno por el concepto de libros de texto no determina el precio que el librero ponga a sus libros. Por otro lado, los libreros podrán o no celebrar contratos con la Administración, como sucede en cualquier contrato de suministro con la Administración, la cual podrá comprar los libros en ésta o en otra Comunidad, dada la libertad y unidad del mercado nacional, de ahí que la afectación singular de la Comunidad que señala la recurrente no sea real, prueba de lo que decimos es que la propia recurrente tiene un ámbito nacional.
El art. 37 de la Ley de Propiedad Intelectual de 1996 establece que los archivos y bibliotecas de titularidad publica no precisarán autorización de los titulares de derechos para los préstamos que realicen, regulando una remuneración que se regulara por Real Decreto, encontrándose eximidas de tal remuneración las bibliotecas de la instituciones docentes integradas en el sistema educativo español.
El citado precepto determina que el sistema regulado en el Decreto no vulnere los derechos de propiedad intelectual señalados por la recurrente.»
Contra la referida sentencia se invocan al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional cuatro motivos de casación; por infracción de los artículos 1 y 2.2 de la Ley Orgánica 10/2002, de Calidad de la Educación, 4 y 6 de la Ley Orgánica 8/1985, Reguladora del Derecho a la Educación, al no apreciar la Sala que el sistema de préstamo de los libros de texto que establecen las Ordenes impugnadas contravienen el derecho a una educación de calidad sin discriminación que consagran los referidos preceptos; por vulneración del principio de unidad de mercado derivado y garantizado en los artículos 2, 38, 40.1, 138.1 y 2 y 149.1 de la Constitución; por conculcación de los artículos 1.1.a) y 6.2.a) de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia , coincidentes con los artículos 1.1.a) y 2.2.a) de la vigente Ley 15/2007, de 13 de julio , al no apreciar el Tribunal que al establecer la Administración en las Ordenes impugnadas el importe máximo por cada lote de libros (cien euros por alumno) está directa o indirectamente imponiendo el precio de los libros al vendedor y que además, al aplicarse el sistema a todos los centros sostenidos con fondos públicos (por tanto, a la inmensa mayoría de todos los colegios, y ser la propietaria de los libros la propia Administración) abusa de esa posición de dominio; por infracción de los arts. 17, 40 bis y 48 del Real Decreto Legislativo 1/1996 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, que conducen a una interpretación indebida de su artículo 37 , que no sirve para justificar la exclusión de la autorización del titular del derecho en orden a la realización de préstamos del género de los realizados en virtud de la Orden impugnada.
La cuestión que ahora se plantea fue ya analizada en sentencia de esta Sala de dos de junio de dos mil diez, recurso de casación 3581/2008 , en relación con las Órdenes de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Comunidad Autónoma de Canarias, por las que, de un lado, se regulaba la gestión del uso gratuito de libros de texto en los centros públicos de la referida Comunidad en los niveles obligatorios de la enseñanza y, de otro, se convocaban libramientos de fondos a centros escolares públicos que impartan enseñanza obligatoria en la Comunidad para la adquisición de libros de texto y material escolar necesario para el curso 2006/2007.
En aquella ocasión resolvimos el debate casacional con arreglo a las consideraciones que deben reproducirse por razones de unidad de doctrina e igualdad en lo que se refiere a los tres primeros motivos de casación, análogos a los que en aquel recurso se sustentaban:
"La infracción de los preceptos sobre los que se sustentan los tres motivos de casación, no inciden directa o indirectamente en la denunciada ilegalidad de las Ordenes impugnadas en la instancia, que tienen por finalidad principal regular la gestión del uso gratuito de los libros de texto en los centros públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias en los niveles obligatorios de la enseñanza, pues, al conceder unas determinadas ayudas para compensar los gastos que el principio de curso ocasiona a las familias, lejos de lesionar el derecho a la educación se fomenta con el sistema de préstamo de los libros de texto la formación individual del alumno y no se produce ningún tipo de discriminación entre sus beneficiarios al concederse tales ayudas en atención a los ingresos económicos de sus familias; de ahí, podemos afirmar que con la adopción de estas medidas que pueden no ser del agrado de los recurrentes al ver parcialmente reducidos sus ingresos por la venta de libros de texto, no se produce ni por la Administración educativa ni por la Sala de instancia ninguna vulneración de los artículos que se alegan como conculcados."
En el actual recurso, se añade un cuarto motivo, referido a la infracción de de los arts. 17, 40 bis y 48 del Real Decreto Legislativo 1/1996 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, que conducirían, a juicio de las partes recurrentes, a una interpretación indebida de su artículo 37 . En efecto, la Sala de instancia se basó en dicho precepto, que excluye a los archivos y bibliotecas de titularidad pública de la necesidad de recabar autorización de los titulares de los derechos de propiedad intelectual o de satisfacerles remuneración por los préstamos que realicen, para rechazar los argumentos de la demanda relativos a una posible vulneración por la Administración recurrida de los derechos de propiedad intelectual.
A juicio de la Sala, la interpretación realizada por la sentencia de instancia resulta razonable. Como con acierto argumenta el Letrado de la Junta de Extremadura, la repercusión económica que para la Administración pueda suponer la puesta en marcha del servicio de préstamo, o una posible limitación de los alumnos que se puedan beneficiar del mismo, no enturbia la verdadera naturaleza jurídica de la operación realizada, que, al ser la de préstamo, implica la aplicación de las previsiones del art. 37 de la Ley de Propiedad Intelectual . No puede compartirse, en este sentido, el argumento de la recurrente en el sentido de que el sistema previsto por la Orden de la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura de 16 de mayo de 2008, sea de reutilización y no de préstamo. La posibilidad de prestar libros por los archivos y bibliotecas de titularidad pública, en la medida en que permite su continua utilización, implica de por sí la idea de reutilización. De forma que, el hecho de que se produzca tal repetición del uso de los libros por distintos alumnos, no desnaturaliza la figura del préstamo ni, en consecuencia, impide la aplicación de lo previsto en el art. 37 del Real Decreto Legislativo 1/1996 .
De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la Junta de Extremadura en la cantidad máxima de tres mil euros (3.000).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE), de la Federación de Asociaciones Nacionales de Distribuidores de Ediciones (FANDE) y de la Confederación Española de Gremios y Asociaciones de Libreros (CEGAL), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil nueve , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura de 16 de mayo de 2008, para el libramiento de fondos para la dotación de libros de texto y material escolar a centros públicos que impartan enseñanzas de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Educación Especial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, para el curso 2008/2009; con expresa condena de las costas de este recurso de casación a los recurrentes dentro del límite señalado en el fundamento jurídico quinto de ésta, nuestra sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.
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