STS, 14 de Marzo de 2011

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia de fecha 20 de diciembre de 2.007 , por la que se estimaba parcialmente el recurso promovido por D. Eliseo , D. Evelio , D. Florentino , D. Guillermo , D. Isaac , D. José , Dª María Virtudes , D. Luis , D. Miguel , D. Pascual , D. Roberto , D. Secundino , Dª Azucena , D. Víctor , Dª Claudia , D. Carlos Miguel , Dª Emilia , D. Juan Luis , Dª Flora , D. Pablo Jesús , D. Alonso , Dª Justa , D. Baldomero y la Cofradía de pescadores San Andrés de Lourizán contra la resolución del Consejero de Pesca y Asuntos Marítimos de la Xunta de Galicia de fecha 26 de junio de 2.003. Por esta resolución se acordaba modificar el censo de afiliados, debiendo excluirse a los trabajadores por cuenta ajena enrolados en embarcaciones dedicadas a la actividad pesquera o marisquera que no tengan base en un puerto del ámbito territorial de la cofradía y a las personas físicas o jurídicas que realicen una actividad como armador de esas mismas embarcaciones.

Notificada dicha sentencia a las partes, la codemandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de junio de 2.008, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones tras haberse los emplazamientos y tras reconocerse el derecho de Dª Otilia a la asistencia jurídica gratuita, se ha concedido plazo a su representación y defensa procesales para interponer el recurso de casación, presentando en el plazo concedido su escrito, en el que se formulan los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 20.c), 51.1.b) y 69.b), todos ellos de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y

- 2º, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución, del artículo 1.281 del Código Civil , de los artículos 52.2 y 53.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de los artículos 45 y ss., 65 y 66 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la de instancia, confirmándose la resolución administrativo del Consejero de Pesca y Asuntos Marítimos de 30 de julio de 2.003.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 22 de septiembre de 2.010.

Personada la Xunta de Galicia, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el mismo y se confirme la impugnada.

Asimismo se han opuesto al recurso de casación los también comparecidos D. Eliseo , D. Evelio , D. Florentino , D. Guillermo , D. Isaac , D. José , Dª María Virtudes , D. Luis , D. Miguel , D. Pascual , D. Roberto , D. Secundino , Dª Azucena , D. Víctor , Dª Claudia , D. Carlos Miguel , Dª Emilia , D. Juan Luis , Dª Flora , D. Pablo Jesús , D. Alonso , Dª Justa , D. Baldomero y la Cofradía de pescadores San Andrés de Lourizán, suplicando su representación procesal en su escrito que no se proceda a casar la sentencia impugnada.

Por providencia de fecha 4 de febrero de 2.011 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 8 de marzo de 2.011, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

Doña Otilia impugna en casación la Sentencia dictada el 20 de diciembre de 2.007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo que la Cofradía de Pescadores de San Andrés de Lourizán y otros habían interpuesto contra la resolución de la Consejería de Pesca y Asuntos Marítimos de la Junta de Galicia de 26 de junio de 2.003; dicha resolución administrativa rectificaba las normas electorales, plan y calendario electoral aprobados por la citada Cofradía en el sentido de excluir a determinados trabajadores y armadores por no tener base en un puerto del ámbito territorial de la Cofradía.

El recurso se formula mediante dos motivos, ambos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el primer motivo se aduce la infracción de los artículos 20.c), 51.1.b) y 69.b) de la citada Ley jurisdiccional, por haber admitido la legitimación de los actores en la instancia. El segundo motivo se funda en la supuesta infracción de los artículos 9.3 de la Constitución, 1281 del Código Civil, 52.2 y 53.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 45 y siguientes, 65 y 66 de la Ley de Pesca Marítima del Estado (Ley 3/2001, de 26 de marzo ), todo ello por apartarse la Sentencia recurrida de la definición legal establecida en los citados artículos 65 y 66 de puerto base.

Sobre el primer motivo, relativo a la legitimación.

Sobre la legitimación de los actores en la instancia la Sentencia recurrida se pronuncia en los siguientes términos:

" PRIMEIRO.- [...] Tampouco podemos acoller a causa de non admisión suscitada polo codemandado.

A confraría de pescadores ten lexitimación para recorre-lo acordo da Consellería de Pesca.

De acordo coa STS 06.10.2004 : Dado que los términos en que se ha producido el debate de este recurso de casación coinciden sustancialmente con los planteados en los precedentes antes citados (recursos de casación números 3026/2000 [RJ 2004 418], 1738/2001 [RJ 2004858] y 3139/2001 [RJ 2003458]), procederá la estimación del quinto y sexto de los motivos de casación interpuestos.

En efecto, la tesis de la sentencia ahora recurrida coincide en lo sustancial con la sostenida en las sentencias que dieron lugar a aquellos recursos de casación. Según ella, la resolución que pretende impugnar la actora fue dictada por la Comunidad Autónoma en uso de potestades administrativas de tutela sobre la Cámara, respecto de una decisión que había sido adoptada por esta última en el ejercicio de competencias de carácter público. La Cámara habría actuado, pues, como «órgano» de la Administración, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 28.4.b) de la Ley Jurisdiccional(RCL 1998741 ), carecería de interés (legitimación activa) para impugnar en sede jurisdiccional la resolución anulatoria del propio acuerdo cameral.

Hemos considerado que esta tesis, y su consecuencia de inadmisión del recurso Contencioso-Administrativo, infringen las normas reguladoras de la legitimación procesal, dada la peculiar la relación entre las Cámaras de Comercio e Industria y la Administración de tutela, por un lado, y la cuestión concretamente sometida al control de ésta (la pertenencia de una determinada categoría de sujetos al censo cameral de electores), por otro lado.

Sin perjuicio de remitirnos a lo que con más extensión manifestamos en aquellas dos sentencias, de 14 de julio de 2003 (recurso de casación número 3139/2001 [RJ 2003458 ]) y 16 de abril de 2004 (RJ 2004418), baste con transcribir lo que al respecto consignábamos en los fundamentos jurídicos de la primera de ellas:

[...] A partir de ahí hemos de examinar el motivo cuarto de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c), de la citada Ley Jurisdiccional (RCL 1998741 ), en el que se denuncia la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución (RCL 1978836) y 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985578, 2635 ) en relación con lo dispuesto en el artículo 28.4.b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 (RCL 1956890 ), por no haberse interpretado la excepción legitimadora contenida en este precepto a la luz del principio pro actione, con lo que ha visto vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción en la medida en que el Tribunal de instancia le ha negado de forma absoluta y total la posibilidad de someter a examen la legalidad del acto administrativo impugnado.

El artículo 28.4 de la Ley Jurisdiccional hoy derogada que, por lo antes razonado, es la que resulta aplicable en este caso, establecía que: "No podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo en relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública: a) Los órganos de la misma, salvo en el caso previsto en la Ley de Régimen Local (RCL 198599, 1372 ) sobre la suspensión de acuerdos de las Corporaciones Locales. b) Los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella".

Las Corporaciones de Derecho Público integran lo que tradicionalmente se ha llamado Administración Corporativa, cuyo fundamento último se encuentra en la Constitución y, en lo que ahora nos afecta, en el artículo 52 de ésta que establece que: "La Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Tal como se ha sostenido esos entes corporativos son expresión de la interacción Estado-sociedad. Son entes híbridos, esto es, con manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho Público, pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas.

La Constitución consagra su existencia, pero no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto. Y es, precisamente, sobre esta cuestión, esto es, sobre su naturaleza jurídica en el sentido de determinar su encuadramiento o no como Administración Pública, en relación con la que se plantean los mayores problemas. Ya la Ley Jurisdiccional de 1956 establecía en su artículo 1º.2 : "Se entenderá a estos efectos por Administración Pública: c) Las Corporaciones e Instituciones Públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad Local".

El Tribunal Constitucional ha elaborado su doctrina acerca de la naturaleza de las Corporaciones de Derecho Público, declarando, en síntesis, lo siguiente: a) Las Corporaciones de Derecho Público son propiamente organizaciones de base y fines privados, pero con una dimensión pública por su conexión, también, con el interés público y presentan una doble dimensión, ( sentencia 76/1983, de 5 de agosto [RTC 19836]). b) En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, la competencia del legislador estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas "ex" artículo 149.1.18 de la Constitución (RCL 1978836 ), alcanza a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, ( sentencia antes citada y 18/1984, de 7 de febrero [RTC 19848]). c) Finalmente, en las sentencias 123/1987, de 15 de julio (RTC 198723 ) y 113/1994, de 14 de abril (RTC 199413), se utiliza, ya directamente, la denominación de Corporación sectorial de base privada.

De ahí cabe extraer, como han señalado destacados autores, las siguientes conclusiones: 1) Se trata de Corporaciones que agrupan sectores de personas asociadas alrededor de una finalidad específica -a diferencia de las Corporaciones territoriales- en las que la cualidad de sus miembros está determinada por una condición objetiva que se relaciona con el fin corporativo específico. 2) No toda Corporación Pública se puede considerar Administración Pública. 3) A las funciones específicas que en la defensa de los intereses de sus miembros, en cuanto dentro de ellas se canalizan intereses sectoriales de los mismos, puede adicionarse por el Ordenamiento Jurídico, directamente o por delegación de las Administraciones Públicas, la atribución de facultades que normalmente son propias de estas últimas.

[...] Sobre tales premisas hemos de recordar cómo la sentencia 107/1996, de 12 de junio (RTC 199607), del Tribunal Constitucional , (Pleno), desarrolló cinco grandes líneas en orden a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, que venían reguladas en la Ley 3/1993, de 22 de marzo (RCL 199365), Básica de aquellas Cámaras. Una, relativa a la adscripción obligatoria a las mismas, en cuanto resuelve que todos los comerciantes, industriales y nautas que ejercen sus actividades en territorio nacional son electores de las Cámaras y en cuanto tales eligen y pueden ser elegidos para formar parte de los órganos de gobierno de la Corporación. Otra, en cuanto a su naturaleza, precisó que son órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que desarrollan sus funciones por expreso imperativo legal. Una tercera, respecto de los electores, en cuanto es una cualidad que genera una obligación de contenido económico que no puede ser desconectada de su intervención en la constitución de una Cámara de Comercio: la posición o status de comerciantes, industriales y nautas implican la adscripción obligatoria. Otra más, respecto de las funciones, desempeñan funciones de clara relevancia constitucional, que se caracterizan por su concreción y obligatoriedad. Y, por fin, respecto del recurso cameral, la Ley 3/1993 obliga a todos los comerciantes, industriales y nautas a pagar el indicado recurso.

[...] Teniendo en cuenta todo ello, para abordar el problema de la legitimación en el caso de autos ha de considerarse, por un lado, que no puede ofrecerse una respuesta unívoca al problema de la legitimación, sino que la que ha de darse ha de ser casuística de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos y en todos los supuestos, de forma que la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirve el proceso y, por otro, que precisamente el artículo 24.1 de la Constitución (RCL 1978836 ) establece una doble garantía "para todas las personas" en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

Por tanto, hemos de partir de que el artículo 1º de la Ley 3/1993, Básica de dichas Cámaras, que era la norma que aplicó la Resolución administrativa impugnada en la instancia, las definía como: "1. Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los interese privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento serán democráticos". 2. Además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la presente Ley y de las que le puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la prestación de los servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan. 3. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración Central o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades. La contratación y el régimen patrimonial se regirán, en todo caso, por el Derecho Privado.

Tal precepto que no deja de poner de relieve esa naturaleza híbrida de que antes hablábamos y que señala la doctrina, que se completa con los preceptos que le siguen en orden a las funciones de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, permite distinguir en el haz de competencias y funciones que se les atribuyen, tres finalidades en su actuación: 1, el ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la propia Ley; 2, el ejercicio de las competencias que les pueden encomendar y delegar las Administraciones Públicas y, 3, la representación, defensa y promoción de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de servicios a las empresas de su demarcación.

[...] Pues bien, no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, -y que vienen a cumplir-, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones.

Así es como es posible entender, sin rigidez interpretativa, tanto el artículo 1º , que antes hemos transcrito, como el propio artículo 22 de la referida Ley 3/1993 , cuando dispone: "1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior. 2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley. La función de tutela que corresponde al Estado sobre las actividades de las Cámaras relativas al Comercio exterior no implicará, por sí sola, las potestades de suspensión y disolución antes señaladas", y cuyo régimen se completa en el artículo 24.1 al prevenir que: "Las resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de su Consejo Superior dictadas en el ejercicio de sus competencias de naturaleza público-administrativa, así como las que afecten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante".

Si ese alcance de la actividad de tutela se entiende en sus justos límites, esto es, en el entendimiento, valga la redundancia, de que la toma de decisiones sobre las materias tuteladas incumbe desde luego a las Cámaras que, (como señaló el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de noviembre de 2000, precisamente en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica 10/1999, de 16 de abril (RCL 1999421 y LCM 199902), por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, partiendo de las propias previsiones constitucionales -artículo 52 de la Constitución (RCL 1978836 )-, en tanto que Corporaciones representativas de los intereses de sus miembros, han de gozar de autonomía organizativa y financiera, a cuyo efecto aprobarán la correspondiente reglamentación interna, sometidas a controles cuya finalidad es garantizar la legalidad en la actuación del ente tutelado), puede afirmarse que, en ciertas materias, como es precisamente, la determinación de quienes son electores, entendida esta expresión en el significado de pertenecientes a dichas organizaciones y, en consecuencia, con repercusiones en el ámbito y determinación del recurso cameral permanente, artículo 11 de la Ley 3/1993 (RCL 199365 ) no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en esa materia concreta, en cuanto afecta al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Pues en ese específico caso hay que entenderlas desvinculadas de la propia Administración tutelante, en defensa del ejercicio de esas funciones, sin que la expresión 'resolución de recursos' del artículo 22 de aquella Ley , pueda entenderse como un obstáculo a la interposición del recurso Contencioso-Administrativo, aún contra la propia Administración tutelante.

[...] Con ello no sólo se atiende al carácter casuístico de la legitimación, sino que en virtud de la propia normativa de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la que regula las Cámaras citadas, se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo y no parece caber duda de que la Cámara de Comercio de Madrid tiene ese interés, en este caso concreto y específico, de que el censo de electores se confeccione con arreglo a derecho y que permita el examen de legalidad efectuado en el ejercicio de esas facultades concretas, incluso contra la Administración tutelante cuando el resultado le haya sido adverso por haber recurrido el particular afectado por la decisión sometida a control. En ese caso no es posible entenderla como órgano de la propia Administración, jerárquicamente subordinada a aquella, que le impida residenciar la discrepancia en sede Contencioso-Administrativa.

Con ello no se desconoce la doctrina jurisprudencial establecida, fundamentalmente, a partir de la sentencia de 14 de mayo de 1993 (RJ 1993946), pronunciada en recurso extraordinario de revisión, en relación con la estructura jerárquica de los Colegios Oficiales y el alcance de la legitimación allí establecida, en cuanto a la prohibición de accionar que a los Órganos de una Entidad Pública les venía impuesta por el artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional de 1956 (RCL 1956890). Y permite acomodarla, en cierto aspecto, a las declaraciones de la sentencia de 13 de junio de 1995 (RJ 1995677), en el sentido de que "las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación tienen su amparo constitucional en el artículo 52 de nuestra Ley Suprema (RCL 1978836 ), en que se contemplan las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios", se impone el carácter democrático de su estructura interna, así como de su funcionamiento, y se remite su concreta regulación a la normativa legal, de la cual se desprende que las Cámaras, aunque tienen también carácter de órganos de consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, se articulan como Corporaciones de Derecho Público, representativas de intereses económicos que además de las competencias administrativas que puedan desarrollar por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, tendrán como función propia, la prestación de servicios a sus miembros y defensa de sus intereses económicos y corporativos, sin perjuicio de la libertad y de asociación empresarial (artículo 15.19 de la Ley 12/1983 [RCL 1983227 ], del proceso autonómico)

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Aplicarmos estos principios ó caso de autos e é obrigado concluir que a Confraría de Pescadores de San Andrés de Lourizan ten lexitimación para impugna-lo acordo da Consellería por ser un acto que afecta o seu propio funcionamento; chega con observa-la composición da Xunta Xeral e do Cabido para constatar que o acordo de 24.06.2003 supón excluir da condición de elixibles os nove vocais empresarios e 3 vocais traballadores da Xunta Xeral e os 4 empresarios e 1 traballador do cabido, co que, difícilmente podería constituirse a propia confraría e non se respectaría a paridade.

Tampouco existe dúbida posible da lexitimación das persoas individuais.

No documento 6 que se achega coa demanda figura que os recurrentes son, ou ben armadores con barco e permiso de explotacion marisquera ou ben tripulación destos barcos, polo que son directamente afectados polo acordó que se recorre. [...]" (fundamento de derecho primero)

Frente a la tesis de la Sentencia, la recurrente sostiene que ni las personas físicas ni la Cofradía de Pescadores poseían legitimación para recurrir. Las primeras porque en modo alguno acreditan ser titulares de derechos o facultades afectados por la resolución administrativa que impugnaban, dirigida exclusivamente a la exclusión de los censos electorales promovidos para la elección de órganos rectores de la Corporación de derecho público afectada, máxime cuando la Consejería de Pesca ha actuada en ejercicio de competencias de carácter público. En cuanto a la Cofradía de Pescadores, carecería igualmente de legitimación por cuanto estaría atacando una resolución de la Administración tutelante a la que está adscrita (arts. 45 y siguientes y 20.c de la Ley de Pesca Marítima ).

No puede prosperar el motivo, pues tiene razón la Sala de instancia en ambos casos. Resulta claro que la exclusión de los recurrentes del proceso electoral a desarrollar en la Cofradía les afecta directa y personalmente, ya que se trata de trabajadores del mar enrolados en barcos que pertenecían -o pretendían pertenecer- a dicha Cofradía; de esta manera, el poder participar o no en el proceso electoral de la misma -lo que equivale, en definitiva, a estar integrado en la Cofradía- y, por tanto, en la configuración de sus órganos rectores, es sin duda una cuestión de suma relevancia para ellos. Y con igual claridad resulta interesada la propia Cofradía, a la que no le es indiferente la composición de su censo electoral, ya que del mismo depende el proceso electoral y su resultado, esto es, la composición de sus órganos rectores. Esto no resulta contradicho por lo establecido en el artículo 20.c) de la Ley jurisdiccional que excluye a una corporación de Derecho público litigiar contra la Administración tutelante, siendo acertada a este respecto la cita de la jurisprudencia de esta Sala que realiza la Sentencia recurrida (STS de 6 de octubre de 2.004 -RC 4.258/2.001 -), pues existe una exacta equivalencia entre ambos supuestos, de tal forma que le resulta aplicable a la Cofradía de Pescadores lo citado en aquella ocasión relación con las Cámaras de Comercio y que reproducimos de nuevo:

"[...] Pues bien, no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones.

Así es como es posible entender, sin rigidez interpretativa, tanto el artículo 1º , que antes hemos transcrito, como el propio artículo 22 de la referida Ley 3/1.993 , cuando dispone: '1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior. 2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley. La función de tutela que corresponde al Estado sobre las actividades de las Cámaras relativas al Comercio exterior no implicará, por sí sola, las potestades de suspensión y disolución antes señaladas', y cuyo régimen se completa en el artículo 24.1 al prevenir que: 'Las resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de su Consejo Superior dictadas en el ejercicio de sus competencias de naturaleza público-administrativa, así como las que afecten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante'.

Si ese alcance de la actividad de tutela se entiende en sus justos límites, esto es, en el entendimiento, valga la redundancia, de que la toma de decisiones sobre las materias tuteladas incumbe desde luego a las Cámaras que, (como señaló el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de Noviembre de 2.000, precisamente en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica 10/1.999, de 16 de Abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, partiendo de las propias previsiones constitucionales - artículo 52 de la Constitución -, en tanto que Corporaciones representativas de los intereses de sus miembros, han de gozar de autonomía organizativa y financiera, a cuyo efecto aprobarán la correspondiente reglamentación interna, sometidas a controles cuya finalidad es garantizar la legalidad en la actuación del ente tutelado), puede afirmarse que, en ciertas materias, como es precisamente, la determinación de quienes son electores, entendida esta expresión en el significado de pertenecientes a dichas organizaciones y, en consecuencia, con repercusiones en el ámbito y determinación del recurso cameral permanente, artículo 11 de la Ley 3/1.993 , no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en esa materia concreta, en cuanto afecta al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Pues en ese específico caso hay que entenderlas desvinculadas de la propia Administración tutelante, en defensa del ejercicio de esas funciones, sin que la expresión 'resolución de recursos' del artículo 22 de aquella Ley , pueda entenderse como un obstáculo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, aún contra la propia Administración tutelante.

[...] Con ello no sólo se atiende al carácter casuístico de la legitimación, sino que en virtud de la propia normativa de la Jurisdicción contencioso-administrativa y de la que regula las Cámaras citadas, se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo y no parece caber duda de que la Cámara de Comercio de Madrid tiene ese interés, en este caso concreto y específico, de que el censo de electores se confeccione con arreglo a derecho y que permita el examen de legalidad efectuado en el ejercicio de esas facultades concretas, incluso contra la Administración tutelante cuando el resultado le haya sido adverso por haber recurrido el particular afectado por la decisión sometida a control. En ese caso no es posible entenderla como órgano de la propia Administración, jerárquicamente subordinada a aquella, que le impida residenciar la discrepancia en sede contencioso administrativa.

Con ello no se desconoce la doctrina jurisprudencial establecida, fundamentalmente, a partir de la sentencia de 14 de Mayo de 1.993 , pronunciada en recurso extraordinario de revisión, en relación con la estructura jerárquica de los Colegios Oficiales y el alcance de la legitimación allí establecida, en cuanto a la prohibición de accionar que a los Organos de una Entidad Pública les venía impuesta por el artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional de 1.956. Y permite acomodarla, en cierto aspecto, a las declaraciones de la sentencia de 13 de Junio de 1.995 , en el sentido de que 'las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación tienen su amparo constitucional en el artículo 52 de nuestra Ley Suprema , en que se contemplan las 'organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios', se impone el carácter democrático de su estructura interna, así como de su funcionamiento, y se remite su concreta regulación a la normativa legal, de la cual se desprende que las Cámaras, aunque tienen también carácter de órganos de consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, se articulan como Corporaciones de Derecho Público, representativas de intereses económicos que además de las competencias administrativas que puedan desarrollar por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, tendrán como función propia, la prestación de servicios a sus miembros y defensa de sus intereses económicos y corporativos, sin perjuicio de la libertad y de asociación empresarial (artículo 15.19 de la Ley 12/1.983 , del proceso autonómico)." ( STS de 14 de julio de 2.003 -RC 3.139/2.001 -)

En efecto no es óbice para la legitimación de la Cofradía que trate de litigar contra la Administración tutelante, pues debe interpretarse que sostiene intereses propios y desligados de la función tuteladora, más bien encaminada a las funciones públicas desarrolladas por las diversas corporaciones sujetas a tutela administrativa. Por ello, el artículo 20.c) de la Ley de la Jurisdicción debe interpretarse en el sentido restrictivo de que no excluye que las corporaciones de derecho público puedan, en ciertos supuestos como el de autos, impugnar decisiones administrativas que les afecten y que no están dictadas propiamente en ejercicio de las funciones de tutela sobre las actividades desarrolladas por tales corporaciones, sino sobre cuestiones que afectan a cuestiones organizativas que pertenecen a su esfera de intereses propios como tal entidad corporativa.

En suma, dentro del casuismo que prevalece en la interpretación de las reglas que regulan la legitimación y a la que nos referimos en esa misma Sentencia, es preciso llegar a la conclusión de que la reglamentación del proceso electoral de una cofradía de pescadores afecta sin género de dudas a los intereses tanto de los trabajadores enrolados en las naves que pertenecen a la cofradía en cuestión -o, en su caso, que pretendan pertenecer a ella- como de la propia Cofradía.

Sobre el segundo motivo, relativo al concepto de puerto base en la Ley de Pesca Marítima.

Alegan los recurrentes que la Sentencia de instancia ha infringido los artículos 9.3 de la Constitución, 1281 del Código Civil, 52.2 y 53.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 45 y siguientes, 65 y 66 de la Ley de Pesca Marítima del Estado (Ley 3/2001, de 26 de marzo ). En esencia, sin embargo, lo que la parte discute es la interpretación efectuada del concepto de puerto base definido legalmente por los artículos 65 y 66 de la Ley de Pesca Marítima del Estado , preceptos que tienen carácter básico.

La Sentencia se pronuncia sobre el particular en los siguientes términos:

" SEGUNDO.- Entrando no fondo da cuestión, a controversia cínguese á aplicación á Confraría de Lourizán do artigo 36.2 do Decreto 262/2002 , xa que esixe para ser membro dunha confraría que o barco - do armador e dos tripulantes - teña o seu porto base nun situado no ámbito territorial da confraría. Precepto que desenvolve o artigo 5 da Lei 09/1993 : Miembros de las cofradías.

1. La afiliación a las cofradías de pescadores es libre.

2. Pueden ser miembros de las cofradías los armadores con base en puertos del ámbito territorial de las mismas y quienes tengan la habilitación administrativa correspondiente que lo faculte para el ejercicio de labores de extracción de los recursos marinos vivos.

3. La condición de miembro puede mantenerse en tanto se ejerza la actividad profesional, sin que constituya impedimento para ello la situación de inactividad o su desempleo ocasional.

4. La pérdida de la condición de miembro se producirá por baja voluntaria, por no reunir los requisitos requeridos o por cualquier otra causa prevista en los estatutos de la respectiva cofradía.

5. Ningún profesional del sector podrá pertenecer simultáneamente a dos o más cofradías.

   A definición do que era o porto base a recolle o artigo 65-66 da Lei 03/2001 de 26.03:

   Artículo 65 . Concepto de puerto base .

   Para los buques del caladero nacional, el puerto base será aquel desde el cual el buque desarrolle la mayor parte de sus actividades de inicio de las mareas, despacho y comercialización de las capturas.

   Para los buques que faenan fuera del caladero nacional, el puerto base será aquel con el que se mantenga una vinculación socioeconómica destacable, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente.

   Artículo 66 . Establecimiento de puerto base .

1. La autorización de construcción de todo buque pesquero conllevará el establecimiento de su puerto base.

2. El establecimiento del puerto base será otorgado por la Comunidad Autónoma que autorice la construcción del buque y corresponderá a uno de los puertos de su litoral, previo informe, en su caso, de la Autoridad Portuaria.

   Os recorrentes recoñecen que non cumpren con esta condición, mais tamén os demandados recoñecen - nada alegan en contrario- que a confraría de lourizan carece de porto base, é decir, non conta cun peirao de servicio para as embarcacións dos membros da confraría, e veñen utilizando un pantalán do porto de Marín que está situado a uns 30 metros do límite exterior do territorio da confraría.

   O ámbito territorial se define no artigo 2 dos estatutos: dende Ponte Cocheiras, coincidindo co entronque da escollera de canalización do rio Lerez coa autovía de Pontevedra-Marín no Concello de Pontevedra, ata Punta Placeres, limitando na zona norte do banco marisqueiro de Placeres coa devandita escollera.. e é lindante co Porto de Marín nun dos seus extremos.

   A escasa distancia do peirao ó territorio da confraría resulta do plano xuntado como documento 7 coa demanda e folio 75 do expediente, e nel a autoridade portuaria autorizoulles para facer 8 casetas para o servicio exclusivo dos membros da confraría.

   Ademais, resulta que a explotación marisqueira realizana de xeito conxunto as confrarias de San Telmo-Pontevedra-, San Andrés de Lourizan e San Gregorio de Raxó, e como resulta da contestación ó oficio remitido no período de proba, so os membros destas confrarias poden participar na explotación. Calquera outro barco con porto base en Marín non pode facelo.

   A todo esto debemos engadir que a Orde de 28.06.2004 - que non é de aplicación por ser posterior ó debate - que regula a autorización de establecemento e cambio de porto base de buques, na súa DT regula a situación actual e autoriza ós armadores e tripulantes que tradicionalmente manteñan unha vinculación social e económica cunha confraría e que carezan de porto base ou sexa inadecuado, a seguir sendo socios da confraría ata que exista un porto que cumpra as súas necesidades.

   De todos estos elementos podemos concluir que a aplicación literal do artigo 36.2 do Decreto 262/2002 ó caso da confraría de Lourizan carece de sentido, xa que obrigaría a facer un peirao novo, a escasísima distancia doutro - o de Marín - plenamente operativo e que cumpre coas necesidades de armadores e tripulantes e cunha grave incidencia no propio banco onde traballan as confrarías da zona. Ademais, a consecuencia última , dado que tanto armadores como tripulantes dos barcos non reunirían os requisitos para ser membros da confraría sería a súa expulsión, co que, na confraría non existirían nin armadores nin traballadores de marisqueo a flote, de pesca de baixura e tampouco do recurso específico- navalla, por necesitar todos eles un barco para o seu traballo. E non poder ser membros da confraría suporía non poder participar no plan de explotación conxunto de marisqueo.

   É posible, sen necesidade de anula-lo artigo 36.2 do Decreto 262/2002 facer unha interpretación flexible das súas esixencias; interpretación que é acorde coa Lei 09/1993 e coa realidade da situación da confraría de Lourizán: o peirao do porto de Marín utilizado polas embarcacións da confraría de Lourizan, dada a súa practica colindancia co territorio da confraría citada reúne os requisitos de porto base - os efectos do artigo 36.2 do Decreto- da confraría de Lourizán.

   Entendemos que os recurrentes- membros da confraría de Lourizán, que pertencen o plan de explotación conxunta coas confrarías de Raxó e San Telmo, e que teñen os barcos no porto de Marín- cumpre os requisitos necesarios para estar no censo electoral para a renovación dos cargos da confraría, o que obriga a acolle-lo recurso." (fundamento de derecho segundo)

   Hemos de señalar en primer término, que no sería admisible el motivo de cuestionarse la interpretación de la Ley de Cofradías de Pescadores de Galicia (Ley 9/1993, de 8 de julio ), cuyo artículo 5 es mencionado también en el fundamento jurídico que se acaba de reproducir. Pero lo que se discute en el motivo no es tanto qué armadores son miembros de las cofradías (los armadores con base en puertos del ámbito territorial de las cofradías, según el apartado 2 de dicho precepto), sino cuál sea el puerto base de determinados buques, lo cual está directamente determinado por los artículos 65 y 66 de la Ley de Pesca Marítima del Estado :

   "Artículo 65 . Concepto de puerto base.

   Para los buques del caladero nacional, el puerto base será aquel desde el cual el buque desarrolle la mayor parte de sus actividades de inicio de las mareas, despacho y comercialización de las capturas.

   Para los buques que faenan fuera del caladero nacional, el puerto base será aquel con el que se mantenga una vinculación socioeconómica destacable, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente.

   Artículo 66 . Establecimiento de puerto base.

1. La autorización de construcción de todo buque pesquero conllevará el establecimiento de su puerto base.

2. El establecimiento del puerto base será otorgado por la Comunidad Autónoma que autorice la construcción del buque y corresponderá a uno de los puertos de su litoral, previo informe, en su caso, de la Autoridad Portuaria.

3. En el caso de los buques que faenan en el caladero nacional, el establecimiento de puerto base corresponderá necesariamente al caladero para el cual se autoriza la actividad del buque.

4. El establecimiento del puerto base se entenderá sin perjuicio de la libre elección del astillero de construcción del buque."

   Pues bien, la interpretación de la Sala de instancia en el sentido de equiparar a los trabajadores y buques afectados como pertenecientes a la Cofradía de San Andrés de Lourizán en apreciación ad casum de las circunstancias de hecho concurrentes, pese a no ajustarse plenamente a los requisitos establecidos legalmente, se muestra una interpretación razonable y no desviada de los preceptos legales. En efecto, si bien los buques afectados no tenían otorgado administrativamente el establecimiento de puerto base -hecho establecido por la Sala de instancia-, tal como requiere el artículo 66.2 de la Ley de Pesca Marítima del Estado , las demás circunstancias de hecho también establecidas por la Sentencia (la ausencia de un puerto base de la Cofradía, el ámbito territorial definido por sus Estatutos, etc.) hace que la interpretación efectuada por la Sala de los dos mencionados preceptos legales -a la que se suma la de otras normas autonómicas- sea una razonable aplicación de dicha regulación a las circunstancias de hecho existentes en el supuesto litigioso.

   A mayor abundamiento, tal interpretación no deja de ser una aplicación analógica de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 65 , cuando establece que para los buques que faenan fuera del caladero nacional, el puerto base será aquel con el que se mantenga una vinculación socioeconómica destacable. En el supuesto peculiar de autos, en el que la Cofradía carece de puerto base, pero en el que sí puede constatarse una acreditada vinculación socioeconómica entre los buques y trabajadores afectados y dicha Cofradía por sus lugares de amarre y actividades, la interpretación realizada de la normativa autonómica ha de considerarse que no vulnera lo previsto en los referidos preceptos de la Ley estatal invocada.

Conclusión y costas.

Lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho conllevan la desestimación del recurso de casación. Se imponen las costas a la parte que lo ha sostenido en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,