STS, 26 de Noviembre de 2010
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2010:6483 |
| Número de Recurso | 4636/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de dos mil diez.
Visto el recurso de casación nº 4636/2006, interpuesto por la Procuradora Dª María de los Ángeles Manrique Gutiérrez (luego sustituida por la Procuradora Dª Rosa María del Pardo Moreno) en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALGINET; y por la Procuradora Dª Beatriz Demera González, en nombre y representación de la entidad MARINA D#OR LOGER, S.A., contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de junio de 2006 (recurso contencioso- administrativo nº 359/2004 ), sobre Programa de Actuación Integrada y Proyecto de Urbanización. Es parte recurrida D. Anselmo representado por la Procuradora Dª Victoria Pérez-Mulet Diez-Picazo.
La representación de D. Anselmo interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alginet (Valencia) de 9 de enero de 2004 de aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada (PAI) y del Proyecto de Urbanización de la "UER.6", de acuerdo con las previsiones del estudio hidrológico confeccionado por FERMAC, con efecto retroactivo sustituyendo al anulado por sentencia de 23 de mayo de 2003 .
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia con fecha 30 de junio de 2006 (recurso nº 359/2004 ) en cuya parte dispositiva se establece:
>.
La mencionada sentencia fundó el pronunciamiento anulatorio, en primer lugar, en que el acuerdo impugnado se atribuye indebidamente un efecto retroactivo que no le corresponde; y, en segundo lugar, en que el Programa de Actuación Integrada infringe la ordenación establecida en el planeamiento del que trae causa (rasantes del terreno), careciendo de competencia para ello.
En el primer aspecto, el fundamento segundo de la sentencia expone lo siguiente:
por lo que interesa en este recurso, se aprobó definitivamente el Programa de Actuación Integrada con el correspondiente Proyecto de Urbanización para el desarrollo de la UER 6, a falta del exigible estudio hidrológico/hidrogeológico, considerada como una omisión esencial y sustancial (último párrafo del Fundamento de Derecho Quinto), la primera cuestión que se plantea es la relativa a si la nueva aprobación del PAI y del Proyecto de Urbanización mediante el Acuerdo recurrido puede, al amparo del art. 75.3, dotarse de eficacia retroactiva al referirse el precepto, con carácter excepcional, a "actos administrativos", o sea, a decisiones o resoluciones de tal naturaleza carentes de carácter normativo u ordinamental alguno y que, en consecuencia, se agotan en sí mismos sin proyección de sus efectos a otras actuaciones posteriores.
En este sentido, el art. 12 G) de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) considera los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas como instrumentos de ordenación urbanística o, lo que es lo mismo, como un instrumento de ordenación, cuya función detalla con amplitud el art. 29 de cuya simple lectura se deduce, sin duda, su eficacia normativa y la improcedencia de atribuirle naturaleza propia de un acto administrativo ni siquiera con destinatario múltiple. De ahí y, en primer lugar, que la retroactividad acordada sea contraria a derecho (...).>>.
En cuanto a la segunda causa para la estimación del recurso -la extralimitación del Programa de Actuación Integrada- se exponen en el mismo fundamento segundo de la sentencia las siguientes razones:
(art. 21 de la LRAU ) por ser uno de los elementos integrantes de la ordenación pormenorizada (art. 26. 2 C. del Reglamento de Planeamiento ), por tanto, la nueva aprobación que se enjuicia en este recurso es, también, contraria a derecho en cuanto la subsanación de la deficiencia que motivó la anulación de la anterior aprobación del Programa determina la inidoneidad del instrumento de ordenación aprobado para modificar la cota de la zona afectada que, por tratarse de una determinación propia de la ordenación pormenorizada, impone la modificación del Plan Parcial del que trae causa el PAI aprobado cuya finalidad es la urbanización y la edificación, posterior o simultánea, del suelo urbanizable y no, como es obvio, la introducción de una modificación tan sustancial e impropia del Programa como es la relativa al incremento de cota y, por tanto, de rasante, del suelo afectado por la programación, y más, cuando no se trata de un simple o mero ajuste de carácter adjetivo y puntual sino de una modificación de entidad sustantiva en la ordenación pormenorizada. Es más, la anterior Sentencia,nº 635/2003, no declaró nulidad de actuaciones alguna ni, por ende, decidió la retroacción de las mismas al momento en el que se había omitido la incorporación del PAI del indicado estudio, lo cual, si bien es cierto, que no impide la convalidación de actuaciones por la Administración e, incluso, cuando proceda, la atribución de eficacia retroactiva de los actos dictados en sustitución de otros anulados, no ampara, en este caso y por las expresadas razones, la conformidad a derecho del acuerdo impugnado.
Tales razones determinan la estimación del recurso sin necesidad de considerar la aptitud o ineptitud del referido estudio hidrológico a los fines pretendidos por la Administración demandada que, además, y pese a su incidencia sustancial sobre el propio Programa y sobre el Proyecto de urbanización, ni siquiera ha motivado la modificación de los mismos por el procedimiento legalmente establecido. Así, en la Sentencia de esta misma Sala de diez de mayo de dos mil cuatro, recaída en el recurso 2015/2001, se ha dicho, respecto al Proyecto de Urbanización modificado, que "una modificación de cotas no es una mera reparación, renovación o introducción de mejoras ordinarias en obras y servicios ya existentes sin alterar el destino urbanístico del suelo, y por tanto no cabe subsumirla en el tercer párrafo del artículo 53de la LRAU, pues las rasantes son un elemento esencial del planeamiento (art. 17.1 y concordantes del Reglamento de Planeamiento autonómico)..."; criterio que, asimismo, es aplicable en este caso en el que, conviene reiterarlo, se ha aprobado con efectos retroactivos el PAI anulado, con anterioridad, por Sentencia firme, sin reparar en la trascendencia, física y jurídica, que implica la decisión de elevar la cota del suelo ni, pese a ello, iniciar, al menos no consta, la modificación del correspondiente Plan Parcial.
La anulación del PAI comporta la ineficacia de su inscripción en el correspondiente Registro y, careciendo éste de carácter constitutivo, excusa, por innecesarios cualesquiera consideración o pronunciamiento sobre el particular>>.
Las representaciones del Ayuntamiento de Alginet y de la entidad Marina D'or-Loger S.A. prepararon recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpusieron mediante sendos escritos presentados los días 6 y 11 de octubre de 2006.
En el escrito de interposición del recurso de casación del Ayuntamiento de Alginet, después de exponer los antecedentes del caso, se aducen tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros dos por el cauce del artículo
88.1.d/ de la misma Ley . Su enunciado es, en síntesis, el siguiente:
-
Infracción, por inaplicación, de los artículos 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 240 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y artículo 24.1 de la Constitución, por haber incurrido la sentencia impugnada en incongruencia omisiva al no resolver la excepción de cosa juzgada invocada por dicho Ayuntamiento en el proceso de instancia.
-
Infracción del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, al resultar procedente el efecto retroactivo atribuido al acuerdo plenario municipal impugnado, en sustitución del anterior acuerdo anulado por sentencia firme.
-
Infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre citada, así como de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, al no haber incurrido el acuerdo impugnado en vicio de nulidad de pleno derecho, sino, en el peor de los casos, en mero vicio de anulabilidad.
Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia "...en la que estimando los motivos de este recurso se declare: a) la estimación del primer motivo y con él, la excepción de cosa juzgada y con ella la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto; o/y, b) La estimación de los motivos segundo y tercero y con ellos la desestimación del recurso interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Alginet (Valencia) de fecha 9 de enero de 2004, declarando ajustado a derecho el acto recurrido y en definitiva desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario".
En el recurso de casación de la entidad Marina D'or-Loger S.A. se aducen cuatro motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . Su enunciado, en resumen, es el siguiente:
-
Infracción del artículo 67 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación al artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al no haberse resuelto en la sentencia la excepción de cosa juzgada planteada en el proceso de instancia.
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Infracción del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al resultar aplicable el efecto retroactivo regulado en él a las disposiciones de carácter general.
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Error en la apreciación de los hechos objeto del debate, que se acredita mediante documentos obrantes en el expediente, al no existir Plan Parcial del que traiga causa el Programa de Actuación Integrada que se anula, habiéndose ordenado directamente el sector en cuestión por el propio Plan General.
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Infracción de los artículos 62 a 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al haberse aplicado indebidamente la doctrina sobre la eficacia de los actos administrativos, no interpretándose restrictivamente sus posibles vicios y contraviniéndose el principio pro actione, incurriendo además la Sala de instancia en contradicción.
Termina su escrito solicitando se dicte sentencia "... por la que se acuerde casar y anular la sentencia recurrida, devolviendo los autos al Tribunal a quo para que proceda a dictar nueva sentencia en la que entre en el fondo del asunto, ya que deberá resolverse conforme a normas de derecho autonómico. Salvo que por la Sala se entienda que los fundamentos de la resolución pueden ser extraídos de la legislación estatal, en cuyo caso se solicita se dicte nueva sentencia que confirme la validez y legalidad del acto impugnado de contrario " .
La representación de D. Anselmo -demandante en el proceso de instancia y personado en casación como parte recurrida- formalizó su oposición mediante escrito presentado el día 15 de noviembre de 2007 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por los recurrentes y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida, condenando a los recurrentes al pago de las costas causadas.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 23 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
El presente recurso de casación nº 4636/2006 lo dirigen el Ayuntamiento de Alginet (Valencia) y la entidad mercantil "Marina D'or-Loger S.A" contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de junio de 2006 (recurso nº 359/2004 ) en la que, estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por
D. Anselmo, se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alginet de 9 de enero de 2004 de aprobación definitiva del Programa de Actuación Integrada (PAI) y del Proyecto de Urbanización de la UER.6, con efecto retroactivo en sustitución del anulado por sentencia de 23 de mayo de 2003 .
En los antecedentes hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente segundo); y también hemos visto el enunciado de los motivos de casación aducidos por los recurrentes (antecedentes tercero y cuarto).
Ahora bien, no entraremos a examinar tales motivos de casación pues lo que habremos de acordar -por la razones que ahora pasamos a exponer- es la inadmisión del recurso de casación.
Señalamos, ante todo, que la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso no debe considerarse precluida aunque se haya alcanzado el momento de dictar sentencia, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 95.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Y no es obstáculo para que tal inadmisión se acuerde en la sentencia el hecho de que el recurso de casación haya sido admitido en un momento procesal anterior, al tener esa admisión carácter provisional según jurisprudencia constante (sirva de muestra la sentencia de 10 de julio de 2009 dictada en recurso de casación 4807/2007 ). Dicho esto, ya hemos anticipado que el presente recurso de casación debe ser declarado inadmisible. Veamos ahora las razones.
Debe notarse que la sentencia recurrida, de fecha 30 de julio de 2006, fue dictada con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, introducida por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial . Con arreglo a dicha reforma legal corresponde a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo conocer " de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico " (artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa según redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003 ); correspondiendo, por tanto, el conocimiento de dichas cuestiones en segunda instancia a las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 10.2 ).
Pues bien, en el caso que nos ocupa el acto administrativo impugnado en el proceso de instancia queda comprendido en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que los Programas de Actuación Integrada valencianos (PAI), cuando, como ocurre en este caso, no modifican la ordenación del ámbito, constituyen, al igual que los proyectos de reparcelación y de urbanización, instrumentos de gestión o ejecución urbanística, careciendo de naturaleza reglamentaria y correspondiendo por tanto el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo. En este sentido se ha pronunciado esta Sala en repetidas ocasiones en relación con Programas de Actuación Integrada de la Comunidad Valenciana, siendo muestra de ello las sentencias de 15 de junio de 2009 (casación 1517/2005 ), 28 de abril de 2009 (casación 6641/2005 ), 29 de abril de 2009 (casación 2282/2007 ), 27 de mayo de 2008 (casación 5748/2005 ), 24 de marzo de 2004 (casación 6461/2001 ), 4 de octubre de 2006 (casación 2807/03 ), 29 de noviembre de 2006 (casación 1980/2003 ) y 6 de junio de 2007 (casación 7376/2003 ) y auto de 30 de octubre de 2008 (casación 5445/2007). Y la misma doctrina puede verse, en relación a proyectos de compensación o reparcelación, en las sentencias de 15 de diciembre de 2008 (casación 8157 / 2004 ) y 18 de mayo de 2009 (casación 6408/2006 ).
La cuestión se centra entonces en determinar si cabe recurso de casación contra las sentencias que, como la aquí recurrida, han sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de aquella Ley Orgánica 19/2003 en procesos pendientes ante ellas que, sin embargo, y tras esa reforma, son de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Pues bien, al igual que hemos declarado en numerosas ocasiones en las que se nos planteaba esta misma cuestión -pueden verse, entre otras, nuestras sentencias de 13 de septiembre de 2010 (casación 1804/06 ) y 20 de septiembre de 2010 (casación 1434/06 )- el presente recurso de casación debe ser declarado inadmisible, ya que, habiendo sido dictada la sentencia de instancia en fecha 30 de julio de 2006, le es plenamente aplicable el régimen de recursos establecido en las normas transitorias de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de Diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio, del Poder Judicial, así como las de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, pues es doctrina consolidada de esta Sala (autos de 16 de junio, 30 de octubre, 13 de noviembre, 4 y 18 de diciembre de 2000, entre otros) que debe aplicarse a esas sentencias la disposición transitoria primera, apartado 2, último inciso, de la mencionada Ley, lo que significa que el régimen de recursos es el establecido en ella para las sentencias dictadas en segunda instancia, contra las que no cabe recurso de casación pues éste sólo procede contra las recaídas en única instancia (artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 95.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, con imposición de las costas a los recurrentes, por mitad, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la misma Ley. Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, dada la índole del asunto y la razón que determina la inadmisibilidad del recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada al importe de mil quinientos euros (1.500 #) por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por las representaciones del AYUNTAMIENTO DE ALGINET y de la entidad MARINA D'OR-LOGER S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de junio de 2006 (recurso contencioso- administrativo nº 359/2004 ), con imposición de las costas del recurso de casación a los recurrentes, por mitad, en los términos señalados en el fundamento de derecho cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.
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