STS, 26 de Noviembre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Noviembre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de "Asociación Pro Defensa de las Fincas de Quintanarejo, Santa Inés y Verdugal", contra la Sentencia de 21 de julio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, en recurso contencioso-administrativo nº 614/2003, sobre revisión de oficio.
Se han personado como partes recurridas, los Procuradores de los Tribunales D. Alejandro González Salinas en nombre y representación del Ayuntamiento de Soria; Dña. Adela en nombre y representación de la Mancomunidad de los 150 pueblos de la Tierra de Soria; y el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en la representación que le es propia.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación ahora recurrente, contra la desestimación presunta de su solicitud de revisión de oficio formulada inicialmente mediante escrito remitido al Consejo de Ministros, según se aporta copia como documento nº 4 con el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, y asumida por la Junta de Castilla y León, según documento nº 2 también acompañado con el escrito de interposición citado, en virtud de las competencias que ostenta dicha Comunidad Autónoma en aplicación del RD 1504/1984, de 8 de febrero.
Se solicitaba, mediante la indicada revisión de oficio, que se declarara la nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Agricultura de 9 de mayo de 1955 que aprobó el deslinde del monte nº 180 del Verdugal de los del catálogo de la provincia de Soria. Y también se solicitaba que se reconociera el derecho a indemnización de los asociados.
La sentencia recaída, de fecha 21 de julio de 2006, acuerda en el fallo lo siguiente:
>.
Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación ante esta Sala, y una vez admitido, se sustanció por sus trámites legales.
Dado traslado a las partes recurridas, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y las representaciones procesales del Ayuntamiento de Soria y la Mancomunidad de 150 pueblos de la tierra de Soria, presentaron los escritos oponiéndose a la estimación del recurso, por considerar que no concurren las infracciones que se alegan en el recurso de casación.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 23 de noviembre de 2010, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La desestimación del recurso contencioso administrativo, acordada por la sentencia que se impugna, se funda en la falta de los requisitos legalmente establecidos para que pudiera ser estimada una solicitud de revisión de oficio.
Es preciso tomar como punto de partida que el recurso contencioso administrativo se interpuso contra la denegación presunta de la solicitud de revisión de oficio, posteriormente ampliada a la inadmisión expresa de la misma, en los términos que recogimos en el antecedente primero. Pues bien, en la indicada solicitud de revisión se pedía que se declarara la nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Agricultura de 9 de mayo de 1955 que aprobó el deslinde del monte nº 180 del Verdugal de los del catálogo de la provincia de Soria. Al mismo tiempo se solicitó que se reconociera el derecho a indemnización de los asociados cuyo listado se adjuntaba.
Como quiera que la sentencia que se impugna rechaza la objeción procesal de la falta de legitimación activa de la Asociación recurrente --para solicitar indemnizaciones y para el reconocimiento de una situación jurídica individualizada--, esgrimida por el Ayuntamiento de Soria y por la Mancomunidad, ambas recurridas, únicamente nos corresponde aquí abordar las cuestiones que suscita, en forma de motivos de casación, la Asociación ahora y entonces recurrente porque su recurso contencioso administrativo resultó desestimado.
La Sala de instancia sustenta la conclusión desestimatoria que alcanza en el fallo de la sentencia sobre el largo periodo de tiempo transcurrido desde la Orden aprobatoria del deslinde y la solicitud de su nulidad mediante la revisión de oficio. Así, en el fundamento de derecho tercero señala que Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de febrero de 1960 de fechas próximas a la aprobación del deslinde que ahora nos ocupa, por lo que no procede otra cosa que la desestimación íntegra del presente recurso>>.
El recurso de casación se construye sobre tres motivos, en los que por el cauce que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA, se denuncian las siguientes infracciones normativas. Vulneración de los artículos 9.3 de la CE, 102.3 y 3.1 de la Ley 30/1992, por lesión de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima (motivo primero); de los artículos 54, 63 y 102.1 de la Ley 30/1992 por falta de motivación del acto administrativo (motivo segundo); y, del artículo 102.1 de la misma Ley 30/1992 por la falta de dictamen preceptivo del órgano consultivo (motivo tercero).
Además de los motivos invocados se alega un apartado cuarto en el que bajo el rótulo de " incidencia de la Sentencia (Sala Cuarta) del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1969 " se hacen una serie de consideraciones sobre dicha resolución judicial.
Por su parte, las recurridas aducen que no concurren los requisitos ni siquiera para la toma en consideración de la solicitud de la revisión de oficio, que no hay falta de motivación y que no ha de solicitarse el informe preceptivo que echa en falta la recurrente porque se ha inadmitido la solicitud de revisión y, por tanto, no se ha llegado a sustanciar el procedimiento administrativo completo.
El examen de los motivos invocados pasa por hacer una referencia previa a la Resolución de 17 de febrero de 2005 que expresamente inadmite la revisión de oficio solicitada por la recurrente. El recurso contencioso administrativo se interpone, el día 12 de noviembre de 2002, contra la desestimación presunta de la solicitud presentada, el día 19 de febrero de 2002, ante el Consejo de Ministros instando la revisión de oficio de la ya citada Orden de deslinde de 9 de mayo de 1955. Y es con fecha de 17 de febrero de 2005 cuando la Junta de Castilla y León inadmite dicha solicitud, que se dicta tal acto administrativo de inadmisión, por tanto, durante la sustanciación del recurso contencioso administrativo.
De manera que aunque inicialmente el recurso contencioso administrativo se interpuso contra una denegación presunta de la solicitud de revisión de oficio, durante la sustanciación del mismo se transformó en una inadmisión a trámite de la misma, y aunque el fallo de la sentencia que se recurre no hace referencia expresa a tal resolución de inadmisión, en su fundamentación, sin embargo, sí razona sobre la conformidad a derecho de tal inadmisión de la revisión.
Las infracciones de los artículos 9.3 de la CE, y 3, 102.1 y 3, 54 y 63 de la Ley 30/1992 sobre las que se erige el presente recurso de casación no pueden tener favorable acogida por las razones que seguidamente expresamos.
Con carácter general, el régimen jurídico de aplicación a la revisión de oficio previsto en la Ley 30/1992, resultó reforzado tras la reforma por Ley 4/1999, mediante su caracterización como un verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, recogiendo la unanimidad que había concitado en la doctrina jurisprudencial y científica, como ya señalamos en Sentencia de 27 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4389/2005 ).
Concretamente, respecto de los actos administrativos, el artículo 102.1 de la expresada Ley 30/1992 dispone que las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1, esto es, en los casos de nulidad de pleno derecho. Ahora bien, el órgano competente para resolver la revisión instada podrá acordar motivadamente la inadmisión de la acción de nulidad presentada.
Previsión legal expresa sobre la inadmisión de solicitudes que ya había acogido con cautelas la jurisprudencia de esta Sala, con anterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, como declaramos en Sentencia de 19 de julio de 2005 (recurso de casación nº 2192/2002 ) la jurisprudencia de esta Sala ya venía admitiendo tal posibilidad bajo la vigencia de la normativa anterior, como ya indicábamos en sentencias de 30 de junio de 2004 de esta misma Sección dictadas en recursos semejantes, con referencia a la sentencia de 7 de mayo de 1992, para aquellos supuestos en que de manera ostensible e indubitada se aprecia que no existe motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad. Siendo de recordar que en la misma línea se pronuncian las sentencias de 20 de febrero y 30 de diciembre de 1984 >>.
La inadmisión de la acción de nulidad reconocida en los términos que acabamos de señalar, se sujeta a la concurrencia de unas causas que es del caso relacionar, a tenor del contenido de los motivos de casación alegados.
El juicio anticipado que comporta la inadmisión de la solicitud de revisión procede en los casos siguientes: 1º) cuando la revisión no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 --apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo--; 2º ) cuando carezca manifiestamente de fundamento, y, en fin, 3º) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada, cuya infracción, como antes adelantamos, también se invoca.
Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos.
A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación generosa de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992, que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .
Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como "manifiesta", en los términos que seguidamente veremos.
La sentencia recurrida alcanza la conclusión desestimatoria del recurso porque considera, de un lado, que la Administración puede declarar la inadmisión de su solicitud de revisión, pues el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 faculta dicha decisión anticipada del procedimiento; y, de otro, porque el tiempo transcurrido y los términos en que se plantea la nulidad plena determinan el fracaso de la pretensión de nulidad ejercitada en el proceso respecto de la inadmisión de la revisión deducida ante la Administración.
Interesa destacar que la causa de inadmisión aplicada por la Administración, de las que hemos relacionado en el fundamento anterior, es la falta de fundamento, porque aunque se alegó como causa de nulidad la prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, lo cierto es que el contenido de la solicitud de revisión no narraba un supuesto acorde con dicha causa.
La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser " manifiesta ", según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.
Pues bien, aunque la sentencia que se recurre revela cierta confusión en la aplicación de los contornos que acabamos de exponer y pone acento en el transcurso del tiempo desde la Orden de deslinde de 1955 y en el fondo de la cuestión que se suscitaba, sin embargo de la misma se infiere que la causa de nulidad en que basó la recurrente su solicitud, prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 62/1992, carecía de fundamento. Y reconociendo que debió de limitar su análisis a la concurrencia de tal motivo de inadmisión, lo cierto es que de lo expresado en el fundamento segundo y tercero se deduce esa falta de consistencia de la causa de nulidad plena que servía de soporte a la solicitud de revisión.
Téngase en cuenta que la solicitud presentada ante la Administración que se acompaña con el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo cita genéricamente el artículo 62 de la Ley 30/1992, aunque luego hace alusión a la falta total y absoluta de procedimiento en conexión con diversas infracciones. Pues bien, el desarrollo de dicha nulidad absoluta revela que no se trata de una ausencia " total y absoluta " del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de órganos colegiados. Por el contrario, en el escrito se hace una prolija descripción de los trámites que precedieron al deslinde aprobado por la Orden de 1955, y sobre la posesión y la propiedad de los terrenos incluidos en el citado deslinde, con cita expresa del Reglamento de Montes. En este sentido, el relato de incidencias procedimentales relativas a la posesión y propiedad de la fincas, y las demás cuestiones conexas aducidas, no se ponen en relación con la causa de nulidad plena que contiene la norma invocada, de modo que el escrito pidiendo la revisión de oficio no se diferencia de cualquier escrito de interposición de recursos administrativos ordinarios, por vicios de anulabilidad, y que efectivamente la parte recurrente podría haber fundado, en su día, sobre los mismos una impugnación ordinaria si hubiera recurrido en plazo.
Ni que decir tiene que los trámites que preceden a la declaración de inadmisión no precisan de informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, como se infiere del propio artículo 102.3 de tanta cita. Ni por supuesto puede sostenerse con éxito, tras la lectura de la resolución de 17 de febrero de 2005, que la inadmisión expresa carezca de motivación con infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992. Y esto es así porque dicha resolución de inadmisión únicamente cumple con razonar sobre la concurrencia de la causa de inadmisión que concurre, en este caso la carencia de fundamento, pero la motivación no alcanza a pronunciarse sobre el fondo de la cuestión planteada, y en esta órbita se sitúa la sentencia de 1969 que se trae a colación, porque esta decisión correspondería a la resolución administrativa que estimara o desestimara tal solicitud.
Pero es que, además, la resolución administrativa de inadmisión se detiene en analizar los requisitos de procedimiento vigentes en 1955, contenidos en las instrucciones establecidas por Real Decreto de 17 de octubre de 1925, sin que, por tanto, sean de aplicación ni la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, ni la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ni, en fin, la Ley de Montes de 1962, posteriores a la Orden de deslinde de 1955 cuya nulidad se postulaba.
Conviene no olvidar, en fin, que la finalidad que está llamada a cumplir el artículo 102 de la Ley 30/1992 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia. Ahora bien, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.
Por todo cuanto antecede, procede la desestimación del presente recurso de casación
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios de los letrados de las partes recurridas no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros cada una, a tenor de la semejanza de ambos escritos de oposición.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Desestimando los motivos invocados, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la "Asociación Pro Defensa de las Fincas de Quintanarejo, Santa Inés y Verdugal", contra la Sentencia de 21 de julio de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Burgos, en recurso contencioso-administrativo nº 614/2003 . Con imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación a la parte recurrente, con el límite impuesto en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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