STS 176/2005, 18 de Octubre de 2010

En el recurso nº 118/2006, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 17 de julio de 2007 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NÚMERO 118 DE 2.006 INTERPUESTO POR DON Luis Pablo CONTRA CIERTOS ARTÍCULOS DEL ACUERDO REGULADOR DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO DEL PERSONAL FUNCIONARIO DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS PARA EL AÑO 2.005, APROBADO POR DECRETO FORAL Nº 176/2.005, DE 28 DE NOVIEMBRE, BOB 7-12-2.005, Y DE LA NORMA FORAL Nº 12/2.005, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTÓRICO DE BIZKAIA PARA EL AÑO 2.006, BOB 30-12-2005, ASÍ COMO CONTRA CUANTOS ACTOS Y DISPOSICIONES SE DICTEN EN APLICACIÓN O TRAIGAN CAUSA DE LOS EXTREMOS IMPUGNADOS, DECLARANDO LA NULIDAD UNICAMENTE DE LOS SIGUIENTES PRECEPTOS DEL DECRETO FORAL 176/05 :

-ART. 6

-ART. 58-61 EXCLUYENDO AQUELLOS QUE SEAN REPRODUCCIÓN EXACTA DE LA LEY DE LA FUNCIÓN PÚBLICA VASCA, Y DISPOSICIÓN ADICIONAL SEGUNDA . DECLARÁNDOSE LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 25 Y 26 DE LA NORMA FORAL 12/05 DE 29 DE DICIEMBRE DE LAS JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTORICO DE BIZKAIA PARA EL AÑO 2006.

NO SE HACE ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS PROCESALES".

Contra dicha sentencia anunciaron recurso de casación las Juntas Generales de Vizcaya y la Diputación Foral de Vizcaya, que la Sala de Bilbao tuvo por preparados por providencia de 6 de septiembre de 2007, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 15 de octubre de 2007, el procurador don Julián del Olmo Pastor, en representación de la Diputación Foral de Vizcaya, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) dicte sentencia casando la sentencia recurrida y;

a.- Declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 118/06, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 69.b) y 19.a) de la Ley Jurisdiccional ;

b.- Y, subsidiariamente, desestimando el repetido recurso en su integridad".

Por su parte, las Juntas Generales de Vizcaya, representadas, asimismo, por el procurador Sr. Del Olmo Pastor, formalizaron el recurso mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2007 en el que, en virtud de los motivos en él alegados pidieron que

"(...) se dicte sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el RCA 118/06 ".

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, no habiéndose personado la parte recurrida, emplazada en forma, por providencia de 1 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 13 de octubre de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

La sentencia objeto de este recurso de casación estimó en parte el recurso que don Luis Pablo, funcionario de la Diputación Foral de Vizcaya, interpuso contra el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del personal funcionario de la Diputación Foral y sus Organismos Autónomos para el año 2.005, aprobado por Decreto Foral nº 176/2005, de 28 de noviembre, y contra la Norma Foral nº 12/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Vizcaya para el año 2006, y contra cuantos actos y disposiciones se dicten en aplicación o traigan causa de los preceptos impugnados.

La demanda sostenía que el Decreto Foral 176/2005 era, en realidad, un camuflado trasunto del Acuerdo regulador de las condiciones de empleo del personal al servicio de la Administración Foral y Local de Euskadi (ARCEPAFE), juzgado desfavorablemente por la jurisprudencia. Y que los artículos impugnados de la Norma Foral 12/2005 pretendían convalidar aspectos cuestionados del Decreto Foral 176/2005. Y que todo ello se hacía sin tener en cuenta la sentencia nº 589 que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco había dictado el 26 de julio de 2004 en el recurso ordinario 3189/02 con el propósito de eludir sus pronunciamientos.

Desde este planteamiento, sostenía que eran contrarios al ordenamiento jurídico los siguientes preceptos del Decreto Foral: 6, 11, 17.2, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 43 bis, 44, 45, 46, 47, 48, 48 bis, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 y las disposiciones adicionales primera, apartado segundo ; segunda, tercera, cuarta y quinta. Y estos otros de la Norma Foral: artículos 25.2 y 26 y la disposición adicional segunda . La sentencia declaró nulos únicamente el artículo 6 y los artículos 58 a 61 del Decreto Foral 176/2005

, excepto los que fueran reproducción exacta de la Ley de la Función Pública Vasca, y la disposición adicional segunda. Y de la Norma Foral 12/2005 declaró la nulidad de los artículos 25 y 26 . Previamente, descartó que el recurso fuera inadmisible, como sostenían la Diputación Foral y las Juntas Generales que negaban la legitimación del recurrente para impugnar tanto el Decreto como la Norma porque, sostenían, no es suficiente para fundamentarla ser el destinatario de esas normas.

La Sala de Bilbao reconoció legitimación al Sr. Luis Pablo para recurrir contra esas disposiciones generales en todo cuanto le afectase directamente en cuanto funcionario de la Diputación mientras que se la negó en todas aquellas impugnaciones en las que solamente le movía el interés por la legalidad. Y justificó su decisión remitiéndose a otra sentencia suya --la nº 589, dictada por la propia Sala de Bilbao el 26 de julio 2004 en el recurso 3189/2002-- que, a su vez, se remitía a otra precedente.

Seguidamente, tras examinar los distintos motivos de impugnación formulados por la demanda, explicó que la estimaba respecto de los preceptos antes señalados por las razones siguientes. Del Decreto Foral consideró nulo, en primer lugar, el artículo 6, que recogía la cláusula de las condiciones más beneficiosas, porque la jurisprudencia ha declarado contraria a Derecho su aplicación al régimen de los funcionarios públicos. Los artículos 58 a 61 y la disposición adicional segunda, sobre el régimen retributivo, los declara nulos excepto cuando reproducen preceptos de la Ley sobre la Función Pública Vasca.

Para fundamentar ese pronunciamiento, reproduce la sentencia nº 589 mencionada que, en esencia, considera que es una materia típicamente presupuestaria que debe ser objeto, año por año, de la correspondiente Ley de Presupuestos, la cual, entre otras cosas, ha de autorizar los gastos, fijando su importe y el destino que ha de dárseles. Esa exigencia, común a las normas presupuestarias y, por tanto, predicable de las autonómicas y de las forales, no es compatible, en este caso, con la "habilitación o apoderamiento a poderes extraños a las Juntas Generales", que es a lo que conduce la previsión de que las cuantías de las retribuciones serán las que se fijen mediante la correspondiente negociación colectiva. Tal solución, contemplada en el artículo 25.2 de la Norma Foral, sobre la que descansa el Decreto Foral, no sólo supone, para la Sala de Bilbao, ignorar lo dicho sobre la materia presupuestaria sino también un exceso de la negociación colectiva "que, como es obvio, carece de toda capacidad para imponerse y condicionar o vincular a la Norma Foral de Presupuestos por la vía indirecta de recibir atribuciones delegadas desde ésta".

Sobre los preceptos impugnados de la Norma Foral dice la sentencia que el artículo 25 no plantearía problemas si se limitase a recoger y aprobar un incremento retributivo, que es competencia de las Juntas Generales a las que corresponde la aprobación de los presupuestos. Sin embargo, en la medida en que "no recoge un incremento de retribuciones de personal que se haya aprobado en negociación colectiva y que haya sido asumido y aprobado por la Junta General, sino que hace una "especie de reenvío" al incremento que se establezca en la negociación colectiva dentro de los límites legales establecidos, al igual que el reenvío que se realiza en este precepto a la Diputación Foral", invierte "el proceso en su orden legítimo". Se refiere a que la Diputación Foral, competente para elaborar el proyecto de norma presupuestaria, primero ha de negociar el acuerdo retributivo, luego recogerlo en el proyecto y, por fin, las Juntas Generales, competentes para ello, lo aprueban con el incremento retributivo. Por eso, entiende que el precepto es nulo.

Y lo mismo sucede con el artículo 26 en la medida en que determina que "lo establecido en el artículo anterior será de aplicación a los Organismos Autónomos Administrativos...". En cuanto a la disposición adicional segunda, dice que se trata de una norma de retribuciones y, como tal, competencia de las Juntas Generales y respecto de la solicitud de nulidad del resto de actos y disposiciones que sean aplicación de los anteriores, afirma que "no cabe más que dar por reproducido lo expuesto anteriormente".

Según se ha dicho, la Diputación Foral y las Juntas Generales de Vizcaya pretenden que anulemos esta sentencia por considerarla contraria al ordenamiento jurídico. Los motivos de casación que esgrimen contra ella son los que, a continuación, resumimos.

1. La Diputación Foral plantea dos, ambos al amparo del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. El primero, mantiene que la sentencia infringe el artículo 19.1 a) de la Ley reguladora por reconocer legitimación activa al recurrente cuando no basta con ser destinatario de las normas impugnadas sino que es preciso verse afectado en sus "intereses individualizados". Y esto no se ha acreditado. Al contrario, reprocha a la Sala de Bilbao no haber tenido en cuenta que el recurrente reconoce que le mueve el interés por la legalidad. El segundo motivo afirma que la sentencia vulnera la jurisprudencia recogida en las sentencias del Tribunal Constitucional 3/2003, 16/1996, 13/1992 y 65/1987 . Al desarrollarlo, indica que en la Norma Foral de Presupuestos para 2005 existía crédito suficiente para hacer frente a los incrementos retributivos recogidos en los artículos 58 y siguientes del Decreto Foral 176/2005 por lo que el gasto aprobado contaba ya con habilitación de las Juntas Generales, de modo que el ejecutivo podía disponer de los fondos correspondientes. De igual manera, dice que las Juntas Generales podían aprobar los artículos 25 y 26 .

2. Las Juntas Generales formulan tres motivos de casación. El primero lo fundamentan en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley reguladora y los otros dos en el apartado d) de ese precepto. Consisten en lo siguiente.

El primero sostiene que la sentencia es incongruente, por lo que infringe el artículo 33.1 de la Ley reguladora en relación con su artículo 67 . La incongruencia la advierte en que en la demanda se pidió la declaración de nulidad del artículo 25.2 de la Norma Foral pero en el fallo se declara también la de los otros apartados --el 1 y el 3-- del precepto, luego va más allá de lo pedido.

El segundo dice que la sentencia vulnera el artículo 69 b) en relación con el artículo 19.1 a) de la Ley de la Jurisdicción porque reconoce legitimación a quien solamente hace valer su interés por la legalidad. Falta de legitimación especialmente patente en la impugnación del artículo 26 de la Norma Foral, relativa a los funcionarios de los organismos forales autónomos, condición que no tiene el recurrente.

En fin, el tercero, mantiene que la sentencia infringe los artículos 134.2 de la Constitución, 56.1 de la Ley General Presupuestaria, en relación con el artículo 19 de la Ley 30/2005, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2006, y los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, así como la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el contenido mínimo necesario e indisponible de las leyes de Presupuestos. En el desarrollo del motivo se refiere al régimen presupuestario de Vizcaya, en particular, al artículo 37.3 del Estatuto de Autonomía, al artículo 7 a) de la Ley vasca 27/1983, de 25 de noviembre, y a los artículos 44.3 y 103 de la Norma Foral 10/1997, de 14 de octubre .

Esta Sala y Sección ha resuelto recientemente, en la sentencia de 3 de mayo de 2010 (casación 4496/2006 ), otro recurso de casación en el que los mismos recurrentes que ahora impugnaron con exactamente los mismos motivos otra sentencia de la Sala de Bilbao que falló en igual forma en un recurso interpuesto también por don Luis Pablo en esa ocasión contra el Decreto Foral 193/2004, de 9 de noviembre, y la Norma Foral 3/2004, de 30 de diciembre, de Presupuestos para el Territorio Histórico de Vizcaya para el año 2005.

Dada la identidad existente entre ambos pleitos, con la sola diferencia del año al que se refieren el Decreto y las Normas Forales seguiremos, por exigencias del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, el mismo criterio entonces observado para resolver estos motivos.

No acogimos entonces los motivos relacionados con la legitimación del recurrente. Nos fijamos para ello en que la sentencia no niega que, junto a la legitimación procesal, existe una legitimación ad causam que requiere un interés concreto para determinadas pretensiones, de tal suerte que la legitimación procesal no habilita para hacer valer cualquier demanda. Y decíamos que, en efecto, no puede admitirse que la sola condición de funcionario de la Administración Pública baste para impugnar cualquier disposición o acto de la misma cuando del triunfo del recurso o del mantenimiento de aquellos no resultaran beneficios o perjuicios para el interesado ya que eso supondría poner en sus manos una suerte de acción popular donde el legislador no ha querido. Añadíamos que éste ha optado por un principio de legitimación razonable que, permitiendo la tutela de todos los derechos e intereses legítimos, impide la impugnación de cualquier acto administrativo, pues la finalidad de la intervención judicial en el ámbito contencioso-administrativo es la de solucionar jurídicamente los conflictos planteados por los interesados y no la de controlar exhaustivamente todos los actos administrativos.

Desde estas premisas, decíamos que era preciso comprobar si el recurrente tenía interés legítimo para impugnar aquellos preceptos que anula la sentencia recurrida. Pues bien, esa comprobación muestra que ahora también es evidente que el artículo 25.2, como entonces el 26.2, aunque prevé un aumento retributivo, establece igualmente una serie de previsiones para pagar el complemento de productividad que sí afectan al interesado como funcionario, ya que puede verse perjudicado por la forma prevista de dicho reparto del complemento en relación con los demás. Por eso, sin perjuicio de la decisión que merezca el fondo del litigio, en este caso concreto, la condición de funcionario afectado le legitima procesalmente. En cuanto al artículo 26, debemos reiterar lo que se dijo en esa sentencia de 3 de mayo de 2010 respecto del precepto correspondiente de la Norma Foral entonces impugnada. Es decir, que, si bien se ocupa de la aplicación del mencionado incremento a los funcionarios de los organismos forales autónomos administrativos entre los que no se cuenta el actor, no cabe duda de que está directamente relacionado con el artículo 25 . De ahí que por las razones antes señaladas deba rechazarse que carezca de legitimación. Y tampoco acogimos los motivos relativos a las normas presupuestarias.

Las razones que hicimos valer al efecto son que, si bien afirman que la sentencia infringe determinadas normas estatales, sin embargo, en su desarrollo abandonan las referencias a ellas y a las sentencias del Tribunal Constitucional para centrarse en normas propias de la Comunidad Autónoma. Y sucede que el Pleno de esta Sala ha resuelto en sentencia de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/2002 ) que la competencia para interpretarlas corresponde al Tribunal Superior de Justicia de cada Comunidad Autónoma. Y lo mismo reiteramos ahora.

Además, hemos de indicar, como hicimos entonces, que la sentencia no niega la facultad de negociación de la Administración Pública, pues la Ley estatal le habilita para ello, sino la posibilidad de que se remita a la hora de fijar en los presupuestos la cuantía de las retribuciones a lo que resulte de una futura negociación colectiva, con independencia de que --como no podría ser de otra forma-- se añada la frase "dentro de los limites legales". Y es que, en definitiva, no se pueden incluir en los presupuestos de gastos, aquellos que no estén comprometidos previamente mediante una negociación colectiva ya efectuada. En este sentido, la sentencia es conforme a Derecho y ha de desestimarse el motivo de casación.

En cambio, debemos estimar el primero de los motivos de casación de las Juntas Generales de Vizcaya porque, efectivamente, la sentencia va más allá de lo pedido y extiende la declaración de nulidad a todo el artículo 25 de la Norma Foral cuando solamente se impugnó su apartado segundo y, en consecuencia, procede anularla.

La anulación de la sentencia nos obliga, conforme al artículo 95.2 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción a resolver la controversia en los términos en que estuviere planteada. Términos que no son otros que los que resultan de los anteriores fundamentos y de la circunstancia de que el recurrente en la instancia no haya comparecido ante la Sala. En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo con la única diferencia respecto del fallo dictado en la instancia de que, en lugar de declarar la nulidad de todo el artículo 25 de la Norma Foral 12/2005, solamente ha de declararse la de su apartado segundo .

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,