STS, 30 de Septiembre de 2010
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2010:5032 |
| Número de Recurso | 1722/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1722/2007 interpuesto por el Procurador DON JOSE MANUEL DORREMOCHEA ARAMBURU, en representación del Parlamento de Navarra, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 13 de febrero de 2007, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 203 de 2006, interpuesto contra Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra de fecha 6 de febrero de 2006, por la que se aprueba la modificación del Reglamento de desarrollo del articulo 17.2 del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra . Ha sido parte recurrida Don Domingo, representado por el Procurador Don Federico Pinilla Romeo.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida en casación es del siguiente tenor literal: "1º.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Domingo, funcionario del Parlamento de Navarra, desestimando la pretensión deducida con carácter principal en su demanda y dando lugar en parte a la pretensión subsidiariamente formulada en ella. 2º.- Declarar nulo, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, el artículo 2.3 del Reglamento de desarrollo del artículo 17.2 del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra, en la redacción aprobada por Acuerdo de la Mesa de 6 de febrero de 2006 y el artículo 2.1 del mismo, en cuanto sirva de antecedente, soporte y fundamento a aquél. 3º .- Declarar conformes a Derecho las disposiciones reglamentarias contenidas en los demás apartados del artículo 2 del Reglamento a que se contraía la impugnación jurisdiccional subsidiariamente deducida. 4º .- No hacer expresa imposición de las costas causadas en el recurso. 5º.- Publicar el fallo de esta sentencia y los preceptos anulados por ella, una vez alcance firme la resolución, susceptible de recurso de casación, en el Boletín Oficial del Parlamento de Navarra en que se publicó el Reglamento afectado y el Acuerdo de modificación impugnado."
Por escrito que tiene entrada en este tribunal en fecha 7 de mayo de 2007, el Procurador DON JOSE MANUEL DORREMOCHEA ARAMBURU, en representación del Parlamento de Navarra, formaliza escrito de interposición del presente recurso de casación, en el que tras alegar cuantos motivos tuvieron por conveniente terminaron suplicando de la Sala se casara la sentencia y se dictara otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.
Por escrito presentado el 4 de septiembre de 2008, el Procurador DON VICTOR GARCÍA MONTES, en la representación indicada, formaliza su oposición al recurso de casación y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala su desestimación y la confirmación de la resolución impugnada.
Se señaló para la votación y fallo el día 22 de septiembre de 2010, habiéndose cumplido en la tramitación de este recurso las prescripciones legales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
La recurrente alega como motivo del recurso de casación, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, la supuesta infracción por la sentencia recurrida del articulo 103 de la Constitución Española, relativo a la reserva de ley para la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, en tanto la sentencia anula parcialmente el articulo 2 del Reglamento de desarrollo del articulo 17.2 del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra ( apartado 3 ). Dispone dicho articulo 2.3 que " los puestos de trabajo del resto de niveles serán o no ofertados en formación según determine la Mesa del Parlamento a propuesta del Jefe del Servicio correspondiente, previo informe de la Junta de Personal".
La sentencia recurrida, en su fundamento jurídico cuarto, analiza la legalidad de este precepto en los siguientes términos: " (...) la alegada vulneración del principio de reserva de Ley tan sólo podría haberse producido por la desviación de la modificación reglamentaria aprobada respecto de las previsiones y límites derivados de la norma legal habilitante, que el Reglamento había de observar en el desarrollo, complemento y particularización a que venía llamado.
El Reglamento, en su actual redacción, tras la reforma de 2006, distingue entre las actividades de formación a realizar fuera del Parlamento de Navarra y mediante el desempeño de un puesto de trabajo en él. En el primer caso, la Mesa del Parlamento, a propuesta del Letrado Mayor, de conformidad con el Jefe de Servicio y previo informe de la Junta de Personal, decide la concesión de la situación y fija las condiciones (art.1 bis). En el segundo, la declaración de la situación de servicios especiales se anuda al desempeño de los puestos de trabajo que el Parlamento de Navarra oferte para cubrirlos por funcionarios en formación (art. 2.1 .). Con anterioridad a la modificación de 2006, el Reglamento imponía, con carácter previo a la contratación temporal de duración igual o superior a dos meses, la oferta de los puestos de trabajo en formación a los funcionarios que reunieran la titulación )o en el caso de los de nivel C la acreditación de ocho años de servicios) y requisitos exigidos, requiriendo la superación de pruebas selectivas sólo para el desempeño de puestos de trabajo que no exigieran una titulación específica. Tras la reforma de 6 de febrero de 2006, la oferta en formación, previa a la contratación temporal de duración igual o superior a dos meses se impone con carácter absoluto sólo para los puestos de trabajo del nivel C (art.
2.2 ), sometiendo la de los puestos del resto de niveles (niveles A y B) a lo que determine la Mesa del Parlamento, a propuesta del Jefe de Servicio correspondiente, previo informe de la Junta de Personal (art.
2.3 ), generalizándose la exigencia de pruebas selectivas para la formación de listas de aspirantes a todos los casos (art.2.4 ) El Reglamento, desde la modificación de 26 de junio de 2002, establece para la situación de servicios especiales la duración máxima de veinticuatro meses, prorrogables por doce meses más a falta de otros aspirantes, con reincorporación del funcionario a su plaza de procedencia (art. 3 ),y, desde el principio, garantiza la conservación invariable del régimen jurídico y el de previsión social a que estuviera sujeto con anterioridad a su designación (art. 4 ), así como las retribuciones del puesto de trabajo de su titularidad, con derecho a las diferencias retributivas derivadas del nuevo puesto temporalmente desempeñado (art.5 ), y atribuye al Letrado Mayor la competencia para la declaración en situación de servicios especiales, la realización del ofrecimiento de plazas, la fijación del orden de prelación y la convocatoria de pruebas selectivas (art.6 ).
Las dos fundamentales novedades que la modificación aprobada en el Acuerdo de 6 de febrero de 2006 introduce en el Reglamento de desarrollo del artículo 17.2 del Estatuto de Personal, en consonancia con el Acuerdo de 20 de diciembre de 2004 entre los respresentantes del Parlamento de Navarra y la Junta de Personal de los funcionarios a su servicio para los años 2004 a 2007 (ap.5.c) se refieren: a) a la generalización de las pruebas selectivas para la confección de listas de aspirantes a formación, antes exigidas sólo para los puestos de trabajo que no requirieran para su desempeño una titulación específica, y
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al amplio apoderamiento a la Mesa del Parlamento para determinar en cada caso, a propuesta del Jefe del Servicio correspondiente y previo informe de la Junta de Personal, la procedencia de la situación de servicios especiales y, en el caso de formación interna, la oferta de plazas en formación, con la sola excepción de la de los puestos de trabajo del nivel C, que ha de seguir produciéndose en todo caso.
El recurso no hace cuestión de la primera de estas exigencias, pero sí de la segunda, censurando el amplio margen de discrecionalidad que la nueva regulación confiere a la Mesa del Parlamento, al no proporcionar criterios objetivos que guíen la propuesta de ofrecimiento de plazas en formación y posibiliten el control de sus decisiones en la materia mediante los oportunos recursos.
Se ha dicho ya que la reserva de ley no impide en términos absolutos la remisión al reglamento para el desarrollo y complemento de la regulación legal (s. 99/1987, del Tribunal Constitucional). La habilitación de la vía reglamentaría para la determinación de los aspectos a que la remisión se contrae no comporta la del titular de dicha potestad -aquí, la Mesa del Parlamento - para decidir discrecionalmente en cada caso sobre ellos mediante un apoderamiento sin sujeción a bases o criterios reglados de carácter general. Tal atribución, de haberse conferido, no respetaría el principio de reserva de ley. Pero a ello ha de agregarse que tampoco aparece conferida a la Mesa del Parlamento por la disposición estatutaria de constante mención.
El artículo 17.2 del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra agrega a los supuestos de declaración automática del apartado 1 la posible declaración en situación de servicios especiales a los funcionarios del mismo que desarrollen actividades de formación interna, "en los supuestos y con los requisitos y régimen que se determinen". "Determinar" significa "fijar los términos de algo" (Diccionario de la RALE), lo que es tanto como delimitar, precisar, puntualizar, concretar, o expresar con precisión cierta circunstancia (Diccionario de Uso del Español de María Moliner); exigencia incumplida de la norma reglamentaria que, lejos de fijar o precisar los "supuestos" en que procede el ofrecimiento interno de puestos en formación a desempeñar en situación de servicios especiales, delega su determinación en la Mesa del Parlamento, aunque lo sea con audiencia del Jefe de Servicio correspondiente y de la Junta de Personal.
El recurso refiere la pretensión de nulidad deducida con carácter subsidiario al artículo 2, apartados 1, 2 y 3 del Reglamento, modificado en 2006, que literalmente se reproduce en el primer antecedente de hecho de esta sentencia. Queda por consiguiente fuera de esta subsidiaria impugnación jurisdiccional, además de los artículos 1 y 6, también modificados por el Acuerdo de 2006, el artículo 1 bis introducido por él, lo que sitúa definitivamente al margen del presente contencioso la concesión de la situación de servicios especiales en el desempeño de actividades de formación extraparlamentarias, circunscribiéndolo a la causada por el desempeño de puestos ofertados para formación interna, respecto de la que tampoco es objeto de impugnación la exigencia de pruebas selectivas para la confección de listas de aspirantes a formación en puestos de todos los niveles (art.2.4 ).
Pues bien, la inadecuación al principio constitución de reserva de ley y a los términos de la habilitación reglamentaria a que se ha hecho referencia es plenamente constatable en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento, a cuyo tenor los puestos de trabajo del resto de niveles (distintos del C) "serán o no ofertados en formación según determine la Mesa del Parlamento a propuesta del Jefe del Servicio correspondiente, previo informe de la Junta de Personal". La referencia a la "duración igual o superior a dos meses" del apartado 1 representa en este contexto una determinación insuficiente.
Solamente en cuanto antecedente de esta disposición y en la medida que lo sea, es reconocible el defecto apreciado en el apartado 1 del mismo artículo, pues, al margen de tal consideración, su literalidad -y más en particular la exigencia final de "la titulación y los requisitos que se establezcan" y la de su "sujeción al procedimiento establecido y en los supuestos previstos en el presente Reglamento"- no admite reproche alguno. Tampoco se hace acreedor a él el artículo 2.2, que en sus contenidos no experimenta modificación alguna respecto al régimen establecido con anterioridad a la adopción del Acuerdo de 2006.
El Parlamento de Navarra justifica la inicial indeterminación reglamentaria de los supuestos en que procede la oferta de puestos de trabajo en formación señalando que la heterogeneidad y especificidad y número de los puestos de trabajo de los niveles A y B aconseja en la institución parlamentaria un análisis individualizado de cada caso.
El artículo 17.2 del Estatuto del Personal acaso no imponga el ofrecimiento de todos los puestos de trabajo y en todo caso para su desempeño por funcionarios en formación, en situación de servicios especiales, pero sí exige que "los supuestos" en que procede tal ofrecimiento y desempeño en situación de servicios especiales sean objeto de una objetiva y general "predeterminación" reglamentaria, que sirva de referente a la resolución administrativa del ofrecimiento de plazas y declaración de sus adjudicatarios en situación de servicios especiales. La exigencia de la titulación vinculada al nivel y la del cumplimiento de otros requisitos que el desempeño del puesto justifique, así como la exigencia de superación de específicas pruebas selectivas al efecto, permiten asegurar suficiente y adecuadamente la atención al puesto, haciéndola compatible con la contribución de su desempeño a la formación interna de los funcionarios".
El artículo 2.3 anulado, en tanto dispone que " los puestos de trabajo del resto de niveles serán o no ofertados en formación según determine la Mesa del Parlamento a propuesta del Jefe del Servicio correspondiente, previo informe de la Junta de Personal", no es sino una regla de atribución de competencia, que desde luego no impide, que en su ejercicio se acomode a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Sostiene la sentencia que el precepto deja discrecionalmente en manos de la Mesa del Parlamento la determinación en cada caso de la procedencia de la oferta de los puestos en formación, pero es evidente que, sin perjuicio de las facultades discrecionales que pueda tener en la autoorganización del parlamento, en su ejercicio habrá de someterse como decimos al ordenamiento jurídico. Es posible que como sostiene la sentencia la normativa prevea que el Reglamento predetermine los supuestos en que habrían de ofrecerse estos puestos en formación, pero ese déficit no invalida el artículo 2.3 del Reglamento citado que se limita a determinar la competencia del órgano que debe decidir en su caso la oferta. Siendo este apartado el único anulado por la sentencia, y el que es objeto del presente recurso, procede estimarlo, anulando la sentencia y sustituyéndola por otra que desestime en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales.
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- Ha lugar al recurso de casación nº 1722/2007 interpuesto por el Procurador DON JOSE MANUEL DORREMOCHEA ARAMBURU, en representación del Parlamento de Navarra, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 13 de febrero de 2007 .
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- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 203 de 2006, interpuesto contra Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra de fecha 6 de febrero de 2006, por la que se aprueba la modificación del Reglamento de desarrollo del artículo 17.2 del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra .
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- No ha lugar a la imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
