STS, 9 de Junio de 2010

D. Prudencio interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 585/2005 contra la resolución dictada por el Director de Administración de Industria y Minas el 24 de febrero de 2004, confirmada en alzada por el Viceconsejero de Administración y Planificación del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco con fecha 29 de septiembre de 2004, que otorgó a la mercantil "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." la concesión de explotación de recursos de la Sección C denominada "Zalloventa", número 12.799, sita en el término municipal de Mañaria (Vizcaya).

En su escrito de demanda, de 26 de enero de 2006, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimando el mismo, anulando y dejando sin efecto la reclasificación para la explotación de la cantera Zalloventa, sita en Mañaria, de recursos de la Sección 'A' a la Sección 'C' en el ámbito de una cuadrícula minera, otorgada por resolución de 24 de febrero de 2004, dictada por el Director de Administración de Industria y Minas del Gobierno Vasco, confirmada en alzada por el Viceconsejero de Administración y Planificación el 29 de septiembre de 2004, declarando nulas y no ajustadas a derecho tales resoluciones administrativas impugnadas, con todos los demás pronunciamientos que en derecho procedan y con expresa imposición de costas." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado del Gobierno Vasco contestó a la demanda por escrito de 8 de marzo de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que desestime íntegramente la demanda por ser ajustado a derecho el acto administrativo recurrido; con expresa imposición de las costas a la actora."

D. Juan Antonio interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Bilbao el recurso número 395/2004 contra la misma resolución del Director de Administración de Industria y Minas de 24 de febrero de 2004.

Por auto de fecha 20 de octubre de 2004 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Bilbao declaró su incompetencia para conocer del recurso interpuesto por Juan Antonio, por corresponder su conocimiento a los Juzgados de los Contencioso-Administrativo de Vitoria, ante cuyo Juzgado número 2 se tramitó con el número 48/2005 .

Por auto de fecha 25 de abril de 2005 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Vitoria declaró su incompetencia para conocer del recurso interpuesto por D. Juan Antonio por corresponder su conocimiento a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ante la que se siguió tramitando con el número 952/2005.

En su escrito de demanda, de 17 de noviembre de 2005, D. Juan Antonio solicitó a la Sala sentencia por la que "estimando el recurso, declare la nulidad de la resolución de otorgamiento de concesión de explotación a Cantera y Hormigones Zalloventa, S.A. y, consiguientemente, de la desestimación expresa del recurso de alzada que se interpuso contra la misma, imponiendo el pago de costas a quien se opusiere".

El Letrado del Gobierno Vasco contestó a esta demanda por escrito de 16 de enero de 2006 en que solicitó al Tribunal sentencia que "desestime íntegramente la demanda por ser ajustado a derecho el acto administrativo recurrido, y declarando expresamente que éste supone el otorgamiento de una concesión directa de la Sección C) de la ley de Minas de 1973 y disposiciones reglamentarias a Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A. y en relación a la zona o cuadrículas mineras que fueron objeto en su día de la Autorización de 1998; con expresa imposición de costas a la actora".

Por auto de fecha 5 de abril de 2006 la Sala acordó la acumulación de ambos recursos contencioso-administrativos.

"Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." contestó a las respectivas demandas respectivamente por escritos de 12 y 7 de abril de 2006 en los que solicitó sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda interpuesta.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 28 de abril de 2006 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 15 de junio de 2007, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando los recursos interpuestos por D. Prudencio, representado por la Procuradora Doña María Covadonga Rojo Fernández, y D. Juan Antonio, representado por la Procuradora Doña Asunción Hurtado Madariaga, contra resolución de 29 de septiembre de 2004 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra resolución de 24 de febrero de 2004 por la que se otorga a la mercantil Cantera y Hormigones Zalloventa, S.A. la concesión directa de explotación de recursos de la Sección 'C' denominada Zalloventa 12.799, el primero, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la misma resolución, el segundo, debemos: Primero: Declarar la disconformidad a derecho de los actos recurridos que consecuentemente anulamos. Segundo: sin imposición de las costas".

Con fecha 8 de octubre de 2007 "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4197/2007 contra la citada sentencia, al amparo de tres motivos en todos los cuales denuncia la errónea aplicación o interpretación del artículo 1 del Real Decreto 107/1995, de 27 de enero .

D. Juan Antonio presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia recurrida con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de 5 de abril de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado

D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 15 de junio de 2007, estimó los recursos contencioso-administrativos interpuestos por D. Prudencio y por D. Juan Antonio y anuló las resoluciones administrativas antes reseñadas que otorgaron a la sociedad "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." la concesión de explotación de recursos de la Sección "C" denominada "Zalloventa" número 12.799.

Mediante dichas resoluciones la Administración autonómica había accedido a reclasificar la autorización de explotación de recursos de la Sección A), transformándola en concesión de la sección C), ambas de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas . Consideraba que se cumplían los requisitos establecidos por el Real Decreto 107/1995, de 27 de enero, en el que se establecen los criterios de valoración precisos para configurar los recursos mineros de la Sección A).

La sentencia de instancia, tras resumir las alegaciones de las partes (fundamento jurídico segundo), corrobora la posibilidad en abstracto de las reclasificaciones de esta naturaleza (fundamento jurídico tercero) y afirma que no afectaban a los actos impugnados las consecuencias de otra sentencia anterior del mismo tribunal, de 27 de septiembre de 2001, confirmada en casación por la de 18 de enero de 2005 (fundamento jurídico cuarto). Aborda en el apartado siguiente lo que constituye el núcleo del debate en casación, a saber, si concurría el primero de los requisitos, de naturaleza económica, exigibles a tenor del ya citado Real Decreto 107/1995 .

El tribunal hizo sobre este punto las siguientes consideraciones:

"[...] El informe de 22 de enero de 2003 del Jefe del Servicio de Minas ratificado en el informe de 16 de diciembre de 2003 al que hace referencia el fundamento jurídico tercero de la resolución recurrida, analiza el cumplimiento del requisito del volumen de facturación en relación con el ejercicio 2002 (folios 218, 220 a 222), y estima que se cumple al alcanzar en dicho ejercicio el importe de 611.162,94 euros.

Sin embargo teniendo en cuenta que la solicitud se planteó el 10 de junio de 1998, y nuevamente el 24 de julio de 2002, habremos de estar a los datos del ejercicio inmediatamente anterior tal como establece la doctrina jurisprudencial, así STS de 15 de diciembre de 2005 (Rec. Cas. 779/2003 ).

[...] Siendo ello así y con fundamento en el propio informe del jefe del Servicio de Minas que obra incorporado al documento núm. 5 del expediente (folios 217 a 219), es obligado concluir que el valor de la producción en pesetas correspondiente al ejercicio 2001 fue de 54,601.400 pesetas, por lo que no se cumplía el requisito exigido por el art. 1-1-b) del RD 107/1995, a contrario sensu de que el valor anual en venta de los productos no alcance una cantidad cien millones de las antiguas pesetas, por lo que la resolución de 24 de febrero de 2004 por la que se concede la explotación de los recursos de la Sección C es disconforme a derecho, al igual que lo es la de 29 de septiembre que en alzada la confirma, y la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la primera, razón por la cual deben ser anuladas".

En los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de su sentencia la Sala de instancia abordó las cuestiones referidas a las alegadas discordancias de la explotación minera con el planeamiento urbanístico de Mañaria y con las normas reguladoras del Parque Natural de Urkiola, que no consideró suficientes para invalidar el acto impugnado. Finalmente, en el octavo fundamento jurídico descartó también que dicho acto fuera nulo por cuestiones relativas al plan de restauración del espacio natural afectado.

"Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." formula tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, contra la sentencia que priva de validez al acto que le otorgó la concesión.

En el primero considera que el tribunal de instancia hace una errónea aplicación del artículo 1 del Real Decreto 107/1995 "al tomar como período de referencia el año 2001 para su evaluación de la concurrencia de los criterios de clasificación del recurso minero, con el argumento de que es el año inmediatamente anterior a la solicitud de reclasificación, sin tener en cuenta que el año en que se solicita la reclasificación del recurso es el año 1998, y no el año 2002 como erróneamente estima la Sala de instancia".

El motivo no podrá ser estimado. La Sala de instancia relata en el segundo fundamento jurídico de la sentencia cómo "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." dispuso de una autorización de explotación de recursos de la Sección A) concedida el 10 de abril de 1974, que la propia Sala consideró caducada en su momento (sentencia de 28 de junio de 2002, en cuya ejecución se dictó la Orden de 11 de octubre de 2002 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo declarando caducada la autorización de 1974 ). Relata asimismo cómo aquella sociedad obtuvo una nueva autorización de recursos de la Sección A) por resolución de 16 de marzo de 1998, que también resultaría anulada en virtud de la sentencia de 27 de septiembre de 2001 dictada en el recurso 5551/1998, confirmada por la del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2005 . Tras solicitar "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." el 10 de junio de 1998 la concesión de explotación de recursos de la Sección C) por reclasificación de la autorización de explotación de los recursos de la Sección A) de la que era entonces titular (y que, como ya se ha dicho luego sería anulada), el expediente quedó paralizado sin que conste que aquélla interesara su impulso y tramitación. Sólo el 24 de julio de 2002 volvió a reproducir su petición, exponiendo en la solicitud de concesión (folio 134 y siguientes) los nuevos datos "actualizados" sobre los que fundamentaba ésta.

Siendo ello así, es coherente la Sala de instancia cuando juzga la respuesta administrativa a la solicitud de reclasificación con arreglo a los parámetros que: a) constaban en la propia petición suscrita por "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." el 24 de julio de 2002; y b) fueron tomados en consideración por la Administración concedente en el acto sujeto al control judicial. Fue correcta, pues, la sentencia al no basar su fallo en datos de hecho correspondientes a 1998 o a ejercicios precedentes sino al año anterior a la nueva solicitud presentada en 2002.

Todo ello sin necesidad de analizar, además, la eventual incidencia que sobre esta cuestión pudiera tener el hecho de que la solicitud de reclasificación formulada por "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." se basaba en la existencia de un título (la previa autorización de explotación de los recursos de la Sección

A) carente de validez, aunque esta nulidad del título fuese constatada judicialmente en un momento posterior.

En el segundo motivo de casación, y con carácter subsidiario para el caso de desestimación del primero, se vuelve a plantear la supuesta "errónea interpretación y aplicación del artículo 1 del Real Decreto 107/1995 ". A juicio de la sociedad recurrente, la Sala de instancia debió "[...] admitir el criterio de la Administración -y, concretamente, del informe del Jefe del Servicio de Minas, que obra incorporado al documento núm. 5 del expediente (folios 217 a 219)-, de tomar en consideración el año 2002 a la hora de apreciar la concurrencia de los requisitos técnicos y económicos regulados en la norma". En el desarrollo argumental del motivo la recurrente niega que se deba atender necesariamente al valor de la producción del año inmediatamente anterior al de la solicitud de reclasificación (en este caso, al valor del año 2001).

Tal como ya ha quedado expuesto, el tribunal de instancia se remitió a la doctrina sentada en la sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2005 al resolver el recurso de casación número 779/2003. Es oportuno, pues, reproducir los extremos que de su contenido afectan al presente recurso.

"[...] El motivo así resumido plantea una cuestión de derecho y otra de hecho. La cuestión de derecho consiste en fijar, en términos generales, cuál haya de ser el momento en que se aprecien si concurren o no las condiciones objetivamente exigibles para que unos determinados recursos se integren -o sigan integrados, como aquí ocurre- entre los pertenecientes a la sección A).

El artículo 1 del Real Decreto 107/1995, de 27 de enero, no contiene normas específicas que se refieran al momento en el que han de cumplirse los requisitos exigibles; se limita a precisar que los yacimientos minerales y demás recursos geológicos han de clasificarse como recursos de la sección A) si se dan las condiciones objetivas en él expresadas. Concretamente, por lo que respecta a las previstas en la letra b) del artículo 1, sobre las que ha girado gran parte del debate procesal, se clasificarán como tales los recursos que reúnan conjuntamente las siguientes condiciones: que el valor anual en venta de sus productos no alcance una cantidad superior a 100.000.000 de pesetas, que el número de obreros empleados en la explotación no exceda de 10 y que su comercialización directa no exceda de 60 kilómetros a los límites del término municipal donde se sitúe la explotación.

Es lógico que el cumplimiento de dichas condiciones se exija precisamente en el momento en que se pide a la Administración su clasificación (o desclasificación, en este caso) y es igualmente lógico que la apreciación se refiera al año inmediato anterior a la solicitud. Razones por las que, sin duda, la propia solicitante de la cantera adjuntó a su petición (folio 136 del expediente) los informes económicos correspondientes a los ejercicios 2000 y 2001. Téngase en cuenta que ha de fijarse el "valor anual" en venta de los productos y tanto para ello como para verificar las otras dos condiciones resulta necesario contar con datos estables sobre la producción, el empleo y el tratamiento y destino del mineral durante un cierto período significativo, que razonablemente coincide con el ejercicio precedente. La evaluación no podrá prescindir del análisis del plan de labores del último año y el control o seguimiento de la extracción durante dicho período permite apreciar debidamente si aquellos datos corresponden, en efecto, a lo que debe reputarse como normal actividad de la explotación".

El motivo segundo no podrá tampoco ser estimado, una vez resuelto en el primero que la solicitud de reclasificación debe entenderse presentada en el año 2002. Tal como ya hemos expresado, el cumplimiento de las condiciones se ha de exigir precisamente en el momento en que se pide a la Administración la reclasificación de los recursos mineros. Por ello quien la solicite debe aportar con su escrito los datos de hecho necesarios para corroborar, entre otras condiciones, que el importe de los productos vendidos en el año precedente ha excedido de los cien millones de pesetas. Tal como acabamos de poner de relieve, la propia solicitante de la reclasificación adjuntó a su petición los informes económicos correspondientes a los ejercicios 2000 y 2001.

La cifra expresiva de la dimensión económica de la cantera no puede referirse a hipotéticos años futuros ni siquiera a los datos del mismo año corriente en que se hace la solicitud cuando, como aquí sucede, resulta imposible expresar en julio de 2002 cuál es el volumen de facturación total de dicho año. No hay en ello margen para la discrecionalidad, de modo que la Administración pueda escoger a su elección qué años posteriores a la solicitud considerará relevantes. Otra cosa es que la empresa solicitante desista de una determinada petición y formule otra posterior, sobre hechos y ejercicios distintos de los expresados en la precedente.

Acierta, pues, el tribunal de instancia al tomar en consideración en este caso los datos económicos del ejercicio anterior a la solicitud (2001) cuyo monto -siendo esta una mera cuestión de hecho y de pruebano excedía de la cantidad mínima de venta de los productos exigida reglamentariamente.

En el tercer y último motivo de casación, con el mismo carácter subsidiario, afirma la recurrente que la sentencia "incurre en una errónea interpretación y aplicación del artículo 1 del Real Decreto 107/1995, y en concreto de lo dispuesto en su punto 1 .b)". A su entender, los requisitos económicos, laborales y geográficos a los que se refiere este último precepto deben concurrir de forma acumulativa para que queden comprendidos los recursos minerales o geológicos en la sección A de la Ley de Minas" y, en este caso, el número de trabajadores de la explotación era superior a diez.

Es cierto que para quedar comprendidos en la sección A) del artículo 3 de la Ley de Minas los yacimientos minerales y demás recursos geológicos han de ser objeto de una explotación en la que concurran o bien las circunstancias previstas en la letra a), que no son objeto del debate, o bien las del apartado b). Este último exige que "reúnan conjuntamente" las ya citadas condiciones negativas referentes al valor anual en venta de los productos, al número de obreros empleados y a la comercialización geográfica de aquéllos.

De las tres condiciones sólo la primera fue objeto específico del informe técnico de 3 de febrero de 2003 favorable a la reclasificación. La Sala de instancia hace constar en su sentencia cómo el demandante señor Juan Antonio impugnaba el acto recurrido "porque se incumplían las condiciones exigidas por el citado Real Decreto, en la medida en que no se acredita que el valor anual en venta de los productos superara 100 millones de las antiguas pesetas [...] . Además no se acredita el número mínimo de trabajadores en la explotación ni que su comercialización excediera de sesenta kilómetros del término municipal en que se sitúa la explotación". Respecto de esta última cuestión (es decir, sobre la situación laboral) no se practicó prueba en la instancia.

La sentencia se limitó a resolver si concurría o no la condición económica, sin pronunciarse sobre las demás condiciones. La recurrente no ha alegado en ningún momento que la Sala de instancia haya incurrido en incongruencia omisiva por esta causa, y mal podría alegarlo cuando ella misma no consideró relevante responder a la objeción correlativa de uno de los demandantes sobre el requisito laboral. Así las cosas, no puede esta Sala casar la sentencia impugnada en virtud de la apreciación de un dato de hecho sobre el que el tribunal de instancia no hace pronunciamiento alguno.

Aunque "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." afirme ahora que el dato de sus trabajadores figuraba en los escritos adjuntos a su solicitud, lo cierto es que tal alegación debió hacerla en la instancia para que durante esta fase procesal -donde se deben resolver las cuestiones de hecho y de prueba- fuera dilucidado si, en efecto, los documentos aportados (TC1 y TC2) permitían deducir con exactitud cuál era el número de trabajadores afectos a la explotación, número no necesariamente equivalente al de todo el personal en nómina de la recurrente. Tanto más cuanto que una de las partes demandantes había negado que concurriera este requisito.

Procede, pues, la desestimación del recurso de casación en su integridad con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español