STS, 12 de Febrero de 2010
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2010:1734 |
| Número de Recurso | 758/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Febrero de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 758/2006, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el letrado de la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 27 de octubre de 2005, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2325/2002.
Por escrito de entrada en este Tribunal de fecha 15 de marzo de 2006, se formaliza escrito de interposición del presente recurso de casación por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en la representación que ostenta, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 27 de octubre de 2005, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2325/2002, en el que después de alegar cuantos antecedentes y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, terminó solicitando de esta Sala se casara dicha sentencia y se declarara la conformidad a derecho de las ordenes recurridas.
Se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día la fecha del día 10 de febrero de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
La sentencia cuya nulidad pretende la Comunidad de Madrid estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO), sosteniendo en su parte dispositiva lo siguiente: " Que estimando como estimamos la causa de inadmisibilidad invocada por la parte demandada, debemos de inadmitir o inadmitimos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las Ordenes de fecha 10 de septiembre de 2002, 30 de agosto de 2002, 28-8-02, del Consejero de Hacienda. Respecto de las demás ordenes impugnadas en el presente recurso debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo número 2325/02, interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Federación de Servicios Públicos y Administraciones Públicas de CCOO; contra las Ordenes de 30 de septiembre, 17 de septiembre, 3 de octubre, 26 de septiembre, 11 de octubre, 3 de octubre, 18 de octubre, 22 de octubre, 28 de octubre, 28 de octubre, 28 de octubre, 4 de noviembre, todas de 2002, las que por encontrarlas contrarias a Derecho; anulamos única y exclusivamente en el particular de las mismas relativo a las forma de provisión de los puestos de trabajo que figuran en las mismas sea la del procedimiento de libre designación; pronunciamientos por los que habrán de estar y pasar los contendientes; y todo ello sin efectuar declaración alguna en cuanto a costas".
Y todo ello, esencialmente por entender que no se había motivado suficientemente. Observa en este sentido la Sala de Madrid que la Comunidad Autónoma de Madrid parece exteriorizar la voluntad de establecer como forma normal y generalizada de provisión de los puestos con nivel 26 o superior la libre designación, presumiendo que todos ellos implican especial responsabilidad y que en el expediente no consta por qué han de merecer esa consideración, añadiendo que no puede derivar de normas organizativas.
La Comunidad de Madrid dirige dos motivos de casación contra esta sentencia. Ambos invocan el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Veamos su contenido.
El primero le imputa la infracción de los artículos 19 y 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, por no considerar suficiente la sentencia recurrida, la justificación ofrecida por las correspondientes memorias sobre la especial responsabilidad de los puestos cuya provisión por libre designación se establecía. Y el segundo dice que infringe la jurisprudencia. Añade al respecto que es la naturaleza de las funciones a desempeñar la que determina la validez de su convocatoria mediante el sistema de libre designación, concepto jurídico indeterminado definido en cada caso concreto a partir de los parámetros del artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984. Seguidamente, recuerda que en la Comunidad de Madrid, las jefaturas de servicio dependían directamente de los directores generales, al no existir la figura del subdirector general hasta que fue establecida por la Ley 2/2004, de 31 de mayo . En ese contexto, entiende la recurrente que se han respetado los requisitos exigidos, entre otras, por la sentencia de esta Sala de 24 de febrero de 2004 para utilizar el sistema de libre designación, ya que solamente se ha aplicado de forma excepcional en puestos de trabajo en los que la naturaleza de sus funciones conlleva una especial responsabilidad.
Alega la recurrente que la modificación efectuada se basa en la capacidad de autoorganización que le corresponde a la Comunidad en virtud de sus competencia, artículo 13 de la Ley 1/1986 de 10 de abril de la Comunidad de Madrid, determinando que la naturaleza de las funciones desempeñadas es la que determina la posibilidad de cubrir un puesto mediante el sistema de libre designación, de acuerdo con lo acordado en las RPT correspondientes, ya que el artículo 51 de la ley 1/1986, de 10 de abril establece que " solo podrán proveerse por libre designación los puestos que figuren como tales en la relación correspondiente de puestos de trabajo ".
Sin embargo, de este precepto solo se desprende que existe un límite formal para esta posibilidad de provisión, pero no desde luego que exista una absoluta libertad para incluir cualquier puesto en las RPT como de libre designación. Aunque la recurrente alegue que el artículo 20, párrafo 2º 1 b) que limita la posibilidad de designar puestos de libre designación no tiene carácter básico, ello no impide su carácter supletorio, ni la aflicción de la doctrina jurisprudencial reiterada sobre casos semejantes.
Sostiene la sentencia recurrida en su Fundamento Séptimo que:
"Desde la doctrina expuesta en los Fundamentos precedentes es el momento de destacar que, de la lectura detenida del Expediente Administrativo así como de las Memorias Justificativas obrantes en el mismo y la propia contestación a la demanda, se puede obtener una conclusión sumamente relevante para la resolución del presente recurso, en cuanto parece exteriorizarse de los mismos que la voluntad del Gobierno de la Comunidad de Madrid parece consistir en establecer como forma normal y generalizada de provisión de los puestos de trabajo con Nivel de Complemento de Destino 26 o superior la libre designación, entendiendo que, en todos los casos, nos encontramos ante puestos de especial responsabilidad y de carácter directivo dentro de los reservados a los Grupos «A» y «B» de clasificación. Tal planteamiento, sin embargo, debe ser rechazado por esta Sala en cuanto tiende a dar carta de normalidad a un sistema de provisión que, aún siendo claramente ajustado a la legalidad, constituye un mecanismo extraordinario o excepcional de provisión de plazas. Consecuentemente, como ya hemos puesto de manifiesto, hubiera sido necesario que la Administración justificara mediante una adecuada motivación, las causas que determinaban, a su juicio y en cada caso concreto, la elección por el sistema de libre designación. Sentada esta premisa fundamental, conviene entrar a examinar la motivación de la elección del sistema de libre designación como fórmula de provisión de los puestos de trabajo litigiosos. Respecto de la motivación, hemos de empezar por señalar que la misma se encuentra negativamente influenciada por el planteamiento general de la Administración a que antes hicimos referencia, esto es, la consideración de que todos los puestos de trabajo de un determinado Nivel de Complemento de Destino ostentan la doble cualidad de ser puestos de especial responsabilidad y de carácter directivo, planteamiento que se deja entrever en el propio «modus operandi» seguido en el supuesto que nos ocupa, que opta por acudir a fórmulas genéricas y formularias que, ya adelantamos, no cubren a nuestro juicio la exigencia de una específica motivación. A este respecto, resulta conveniente recordar que las potestades discrecionales son aquéllas en las que la Ley define alguna de las condiciones de ejercicio de dicha potestad, remitiendo a la estimación subjetiva de la Administración el resto de dichas condiciones, bien en cuanto a la integración última del supuesto de hecho, bien en cuanto al contenido concreto, dentro de los límites legales, de la decisión aplicable. Es por ello que se había venido poniendo de relieve, ya de antiguo, cómo si la motivación tenía una importancia secundaria cuando se trataba de actos reglados, la misma adquiría una especial relevancia en relación con los actos discrecionales, señalando que allí donde un control de los poderes discrecionales esté admitido, la obligación de motivar se convierte en una exigencia «per se» y su falta debe sancionarse con la anulabilidad del acto administrativo. Es nuestra Jurisprudencia la que se ha encargado de destacar la virtualidad de las técnicas de control propias del derecho administrativo para el control de las facultades discrecionales, esencialmente acudiendo al control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad y a los principios generales del Derecho, por ello, ha de exigirse un especial rigorismo en la motivación de tales actos, dado que por muy amplia que pueda considerarse la potestad de la Administración para decidir de conformidad con su propio criterio, no puede olvidarse la finalidad de persecución de los intereses públicos a que toda actuación administrativa propende. En el presente caso la Administración debió motivar convenientemente un aspecto fundamental, a saber, que las funciones a realizar por los funcionarios y asignadas a los puestos de trabajo que crea con la Orden sometida a examen reúnen el requisito de la especial responsabilidad. Respecto de la motivación de la concurrencia en un puesto de trabajo de las condiciones que permiten, a través de las Relaciones de Puestos de Trabajo, su provisión por el sistema de libre designación, hemos de empezar por señalar que la motivación no puede encontrarse, dado su carácter genérico y organizativo, ni en norma alguna sobre estructuras orgánicas de la Administración Autonómica, ni en disposiciones que definan y regulen meros organigramas administrativos. Sentado lo anterior, se observa en el curso del Expediente Administrativo cómo la justificación de la concurrencia de la especial responsabilidad trata de derivarse, en el mismo y a lo sumo, de una exposición de los contenidos propios de los diferentes puestos de trabajo, en la mayor parte de los casos ni eso, formulando la justificación en forma cuasi tautológica, dado que la especial responsabilidad se hace derivar de la responsabilidad especial de los contenidos propios del puesto afectado, operación que a juicio de esta Sala y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (puede verse, al efecto, la Sentencia dictada con fecha 21 de marzo de 2002 ), no resulta suficiente. Parece como si la Administración hubiera decidido que fuera esta Sala la que a la vista de la descripción de funciones tuviera que decidir cuándo se justifica el remedio a la libre designación, olvidando que la motivación no sólo constituye un medio que posibilita el control judicial de la actividad administrativa, sino también una garantía para los destinatarios de la misma. En conclusión la vía que se pretende utilizar para la provisión del conjunto de plazas a que se refiere la Orden objeto del presente proceso, que como sabemos no es otra que la de la libre designación, debe reputarse contraria a derecho por ausencia de motivación suficiente, circunstancia que obliga a estimar en parte el presente recurso Contencioso-Administrativo."
Tampoco puede aceptarse que la sentencia recurrida, como se dice en el segundo motivo de casación, vulnere la jurisprudencia, como ya se ha dicho por esta Sala en casos semejantes y entre las mismas partes; entre otras en la sentencia de 25 de marzo de 2009, donde se dice que (...)" debemos desestimar ambos motivos, ya que la sentencia no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984, extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación bastante de cómo se habría producido, ni vulnera la doctrina de la sentencia de 24 de febrero de 2004 (casación 8995/1998 ), ni la de las que en ella se citan. Por el contrario, es coherente con la jurisprudencia de la Sala que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 ), entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y, desde luego, no es apreciable, como parece sugerir la Comunidad de Madrid en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y, en general, del expediente administrativo. Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Comunidad de Madrid. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho".
En consecuencia, dándose en el presente caso los mismos motivos de casación y siendo la cuestión sustancialmente igual a la resuelta en la sentencia antes citada de esta Sala, procede no dar lugar al recurso de casación interpuesto.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas a la parte recurrente al no haber comparecido la parte recurrida.
Que no ha lugar al recurso de casación número 758/2006, interpuesto por el letrado de la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 27 de octubre de 2005, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2325/2002, sin expresa imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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SAP Murcia 249/2016, 21 de Abril de 2016
...de instancia, que lo hace en el art 367LSC, olvidando que son distintas una y otra, según reiterada jurisprudencia, entre otras, STS 12 de febrero de 2010 Por tanto, tales alegaciones son irrelevantes, máxime cuando queda vedado en esta alzada su examen al no haberlo introducido en forma el......