STS, 17 de Diciembre de 2003

Por Resolución de 31 de julio de 1991 el Director General de Telecomunicaciones del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transportes procedió a girar siete liquidaciones a Telefónica de España S.A., correspondientes a otras tantas concesiones, en concepto de canon por reserva de dominio público radioeléctrico, en cuantía total de 94.489.086.- pesetas, ejercicio de 1991.

Contra tales liquidaciones se interpuso reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), que, por Resolución de 5 de octubre de 1994 (R.G. 7559-93; R.S. 504-93), acordó desestimar la reclamación, declarando la obligación de Telefónica de España S.A. de realizar el pago del canon por reserva del dominio público radioeléctrico correspondiente a las siete concesiones.

Telefónica de España S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución dictada por el TEAC el 5 de octubre de 1994. En la demanda deducida solicitó la anulación de las resoluciones impugnadas de 31 de julio de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y de 5 de octubre de 1994 del TEAC en cuanto practicaron liquidaciones por cuantía de 94.489.086.- pesetas por canon radioeléctrico así como la anulación de las liquidaciones que rectificaron las primitivamente liquidadas.

Conferido traslado de la demanda al Abogado del Estado, este evacuó el trámite de contestación a la demanda solicitando se confirmasen las resoluciones impugnadas por ser conformes a Derecho.

Con fecha 2 de junio de 1998, la Sala de instancia dictó sentencia cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta en nombre y representación de la entidad mercantil "Telefónica de España S.A.", contra la resolución de fecha 5 de octubre de 1994 (R.G. 7559/93 y R.S. 504/93), dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es conforme con el Ordenamiento Jurídico. Y ello, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

Contra la anterior sentencia, Telefónica de España, S.A. preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición. Conferido traslado a la Administración del Estado, se opuso al recurso. Tramitado el recurso en debida forma, señalóse la audiencia del día 16 de diciembre de 2003 para votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

La sentencia aquí impugnada partió, para desestimar el recurso, de las siguientes consideraciones jurídicas:

1).- Que la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, estableció en su art. 7, apartado 3, y en su Disposición Adicional Novena el canon por reserva del dominio público radioeléctrico, señalando que el importe del mismo será el resultado de multiplicar las cantidades de dominio público reservado, expresado en unidades de reserva radioeléctrica, por el valor asignado a dicha unidad, así como disponiendo que tal valor será fijado por la Ley de Presupuestos de cada ejercicio, y preceptuando que el Gobierno queda autorizado para regular los procedimientos de liquidación y pago del canon. Pues bien, después de tal Ley 31/1987, la Ley de Presupuestos para 1989 fijó el valor de la referida unidad de reserva, valor que fue prorrogado para el año 1990 por la Ley 5/1990, de 29 de junio, y para el año 1991, ejercicio que ahora nos ocupa, por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre; en tanto que el Real Decreto 1017/1989, de 28 de julio, procedió a establecer la oportuna regulación reglamentaria del canon radioeléctrico.

2).- Que la Ley 15/1987, de 30 de julio, modificó el contrato celebrado entre el Estado y "Telefónica de España S.A." en fecha de 31 de octubre de 1946, suprimiendo la exención tributaria de que gozaba dicha entidad mercantil, de tal modo que, en virtud del contenido de la referida Ley, aquella empresa ya no ha podido acogerse a los beneficios que le concedía la Base 7ª, apartado 5º, de tal contrato, en relación con la Base 26, párrafo último, del mismo, al ser derogadas expresamente las cláusulas de tal beneficio. La Disposición Adicional Novena de la Ley 31/1987 estableció la sujeción a los preceptos de tal Ley de la concesión dada en su momento a la referida entidad mercantil, al no tener la misma la condición de Administración Pública.

3).- Que las liquidaciones impugnadas en el presente pleito, incorporadas todas ellas al referido documento de fecha 31 de julio de 1991, de la Dirección General de Telecomunicaciones, cuya cuantía total de 94.489.086.- pesetas fue después rectificada por errores de cálculo, para reducirla a la cifra de 61.915.144.- pesetas, están basadas en los preceptos legales y reglamentarios antes señalados y otros concordantes recogidos en un Real Decreto 1017/1989 y respecto de tales liquidaciones debe ponerse bien de relieve el hecho de que, exceptuadas las referidas rectificaciones aritméticas realizadas de oficio por la propia Administración demandada, la parte recurrente no ha acreditado en modo alguno que dichas liquidaciones se hayan practicado con vulneración de alguno de los expresados preceptos.

4).- En lo que respecta a la liquidación específica correspondiente a la concesión número DGB- 8900246, es cierto, en efecto, que el importe inicial de la misma, de 12.835.072.- pesetas, fue rectificado por la Administración demandada a raíz de la interposición de dicha reclamación económico-administrativa, pasando la misma a arrojar la cantidad de 18.141.952.- pesetas, pero tal rectificación, al igual que todas las demás practicadas por dicha Administración en las otras liquidaciones, fue debida únicamente a la comisión de errores aritméticos en el cálculo del importe de la misma, y por ello, no puede entenderse en absoluto, en este caso, que se haya producido una vulneración del principio jurídico general en materia de recursos que veta o prohibe la "reformatio in peius", dado que es bien evidente que la Administración Tributaria podrá rectificar en cualquier momento los errores materiales y aritméticos, siempre que no hubiesen transcurrido cinco años desde que se dictó el auto objeto de rectificación (lo que es obvio que no se ha producido en el presente asunto), como así lo señala claramente el art. 156 de la Ley General Tributaria, que en este supuesto concreto se aparta del procedimiento normal de revisión de los actos administrativos de naturaleza tributaria, y como así lo indica también con toda previsión el art. 57 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, al que ha debido sujetarse la resolución impugnada. Y

5).- Finalmente, en lo que respecta a la cuestión relativa a las particularidades del canon anual por la titularidad exclusiva de la prestación de servicios finales y portadores de Telecomunicación y Valor Añadido, que se abona en función de los ingresos brutos de explotación, y a su diferencia con el canon de reserva del dominio público radioeléctrico, debe ponerse bien de relieve la circunstancia evidente de que cada uno de tales cánones se refiere a unos hechos imponibles totalmente diferentes, como son, en el primer caso, el otorgamiento de la concesión para explotación, bajo el régimen de gestión indirecta, de los servicios finales y portadores de tales Telecomunicación y Valor Añadido, y en el segundo de dichos casos, la cantidad de espacio radioeléctrico reservado, sujeto al correspondiente canon independiente del anterior en virtud de las previsiones de aquélla Ley 31/1987, que no resultó afectado en modo alguno por lo preceptuado en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, según se desprende de lo establecido en las Disposiciones Transitoria y Derogatoria de la última Ley citada.

Telefónica de España S.A. articula su recurso de casación sobre la base de los siguientes motivos, siempre al amparo del art. 95.1.4º de la L.J.C.A.:

1. ) Infracción del art. 39.2 de la L.J.C.A., que consagra la posibilidad de la impugnación indirecta de disposiciones.

2. ) Vulneración del art. 79.2 de la L.J.C.A.

3. ) Infracción del Real Decreto 1017/1989 y del Real Decreto 884/1987, del art. 10.a) de la Ley General Tributaria, así como de los arts. 9.3, 31.3 y 133.1 de la Constitución y de los arts. 26, 27 y 28 de la Ley de 26 de julio de 1957 de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, entonces vigente.

4. ) Infracción del art. 159 de la Ley General Tributaria en relación con el art. 56 de la L.J.C.A. y 110-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente.

Es cierto que en el momento de practicarse las liquidaciones impugnadas (el 31 de julio de 1991) estaba vigente el contrato entre el Estado y la Compañía Telefónica Nacional de España aprobado por Decreto de 31 de octubre de 1946, que tenía jurisprudencialmente la consideración de ley y cuya base 7ª estableció, en relación con la Compañía de referencia, un régimen fiscal especial para la misma, cuyo contenido, en síntesis, consistió en la sustitución de la totalidad de las deudas tributarias por cualquier arbitrio, tasa, contribución especial o impuesto de los que fuera sujeto pasivo y quienquiera que fuese el sujeto activo exaccionador de los mismos, por un porcentaje que sobre sus ingresos y en la forma y medida que se establecía en el propio contrato, habría de abonar la Compañía al Estado.

Este contrato estuvo vigente hasta la formalización del nuevo contrato que se firmó el 26 de diciembre de 1991, en cuya cláusula 7ª ya se hacía referencia a la obligación de pago del canon radioeléctrico. Pero no se puede desconocer que la Ley 15/1987, de 30 de julio, de Tributación de la Compañía Telefónica Nacional de España (B.O.E. 182/1987, de 31 de julio), establecía en su art. 1 que "queda suprimida la exención general que, en relación a toda clase de arbitrios, tasas, contribuciones e impuestos, se reconoce a la Compañía Telefónica Nacional de España en el apartado 5º de la base 7ª del contrato celebrado por el Estado con dicha Compañía, aprobado por Decreto de 31 de octubre de 1946". A partir de la fecha de efectividad de la Ley 15/1987 (surtió efectos a partir de 1 de enero de 1988 según la Disposición Final 2ª), la Compañía Telefónica estaría sujeta, y no exenta, a todos los tributos estatales con arreglo a la legislación general tributaria del Estado y a las normas específicas reguladoras de dichos tributos (art. 2). En la Disposición Derogatoria 3ª se disponía que "en la medida en que se oponga a lo dispuesto en la presente Ley -la 15/1987 -, queda igualmente derogado el último párrafo de la base 26ª del contrato celebrado por el Estado con la Compañía Telefónica en 1946". Es incontestable, pués, que, a partir de que la Ley 15/1987 surtiese efectos (el 1 de enero de 1988, según se dijo), resultaba exigible a Telefónica el canon por reserva del dominio público radioeléctrico, exigencia que no suponía vulneración de la base 26ª, último párrafo, del contrato del Estado con Telefónica de 1946. A las liquidaciones practicadas el 31 de julio de 1991 no se les podía poner, desde este aspecto, reproche u objeción alguna

Es preciso destacar que el canon de que aquí se trata -el de reserva de dominio público radioeléctrico- fue creado por la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (B.O.E. 303/1987, de 19 de diciembre), que en su art. 7.3 disponía que "la reserva del dominio público radioeléctrico en favor de una o varias personas o entidades distintas de las Administraciones Públicas se gravará con un canon destinado a la protección, ordenación, gestión y control del espectro radioeléctrico, en los términos previstos en la Disposición Adicional Novena". La naturaleza tributaria del canon resultaba indudable atendidos los términos del precepto y la regulación básica que sobre el mismo contenía la Disposición Adicional Novena de la Ley, que establecía, en su apartado 1, que el importe de la exacción a que se refiere el art. 7.3 será el resultado de multiplicar la cantidad de dominio radioeléctrico reservado, expresado en unidades de reserva radioeléctrica, por el valor que se asigne a la unidad, y en su apartado 3º preveía que el valor de la unidad de reserva radioeléctrica se fijará en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio de modo que cubra la financiación de las obras, instalaciones y servicios necesarios para la protección, ordenación, gestión y control del dominio radioeléctrico. Se autorizaba al Gobierno para que procediese a la regulación de los procedimientos de liquidación y pago del canon, incluido, en su caso, el régimen de autoliquidación.

La Disposición Adicional 9.3 de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989 (art. 104.4), fijó el valor de la unidad de reserva, valor que fue prorrogado para el año 1990 por la Ley 5/1990, de 29 de junio, y para el año 1991, en cuyo ejercicio se practicaron las liquidaciones objeto de esta litis, por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre (art. 77.2).

En uso de la autorización concedida por la Disposición Final de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y aplicación, el Gobierno dictó el Real Decreto 1017/1989, de 28 de julio, por el que se regularon las Tasas y Cánones establecidos en la Ley 31/1987, cuyo título II es el que contiene la regulación reglamentaria del "canon por reserva del dominio público radioeléctrico". Así, el art. 7 configura el hecho imponible del canon; el art. 8 determina quíen es el sujeto pasivo del canon; el art. 9 fija la cuota tributaria, estableciendo las reglas para la cuantía del canon, que será el resultado de multiplicar N (cantidad de domino eléctrico reservado, expresada en unidades de reserva radioeléctrica) por V (que es el valor de la unidad de reserva radioeléctrica que, fijado en la Ley de Presupuestos según establece la Disposición Adicional 9ª.3 de la Ley 31/1987, resulte aplicable a cada ejercicio); y el art. 10 determina el devengo del canon, que será cuando se otorgue la reserva del dominio público radioeléctrico o, tratándose de autorizaciones o concesiones otorgadas en años anteriores, el día 1 de enero de cada año. En el Título IV del Decreto 1017/1989 se regulan los órganos gestores del canon (art. 16), la autoliquidación del canon por el sujeto pasivo (art. 17), las liquidaciones practicadas por la Administración (art. 18), el lugar y los plazos de ingreso (arts. 19 y 20), la presentación y gestión de las autoliquidaciones y de las liquidaciones practicadas por la Administración.

La reglamentación establecida por el Real Decreto 1017/1989 constituye un auténtico ejercicio de regulación complementaria pues la Ley 31/1987 solo contenía previsiones acerca del hecho imponible en el art. 7.3, del sujeto pasivo en el mismo art. 7.3 y en la Disposición Adicional 9ª.4, y de la cuota tributaria en la Disposición Adicional 9ª.3, no del devengo, que fue establecido "ex novo" en el Decreto 1017/1989.

La Disposición Final Segunda del Real Decreto 1017/1989 autorizaba a los Ministerios de Transportes, Turismo y Comunicaciones y de Economía y Hacienda para dictar cuantas disposiciones fuesen necesarias para el desarrollo y aplciación del mismo En base a la citada autorización, el Ministerio de Relaciones con Las Cortes y de la Secretaría del Gobierno dictó la Orden de 16 de febrero de 1990 por la que se aprobaban los modelos 461 y 462 correspondientes al Canon por reserva del Dominio Público Radioeléctrico previstos en la Ley 31/1987 (apartados segundo y tercero).

La sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, restituyó las contraprestaciones pecuniarias por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público a la categoría de "prestaciones patrimoniales de carácter público" -art. 31.3 de la Constitución-, caracterizadas por la coactividad y de las que son principal muestra las prestaciones tributarias, los tributos, y, entre ellas, las tasas, en cuyo hecho imponible vuelve a comprenderse la utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público, incluido, por tanto, el radioeléctrico, con la consecuencia de que sus elementos esenciales, como ya estableció, tempranamente para su tiempo, el art. 10.a) de la Ley General Tributaria, -hecho imponible, sujeto pasivo, base, tipo de gravamen, devengo y demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria- han de estar necesariamente establecidos por norma con rango de Ley. Es cierto que el principio de reserva de ley en el ámbito tributario, según consolidado criterio de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia de esta Sala, que por lo conocido no es preciso pormenorizar, encuentra modulaciones en favor de la colaboración reglamentaria cuando se trata de elementos en muchos casos de difícil configuración legal desde el punto de vista técnico - principalmente la base de imposición y el tipo impositivo-, pero no menos cierto que ello sucede siempre que la ley contenga las pautas necesarias para que el reglamento pueda realizar la necesaria concreción con arreglo a los criterios legales y siempre que la especificación se desenvuelva dentro de los límites de ejercicio de la potestad reglamentaria. Quiere decirse con ello que incluso en los casos en que una ley pudiera, indebidamente y en contra del mandato constitucional de reserva de ley, deferir al reglamento el completo señalamiento de los elementos esenciales de una prestación patrimonial de carácter público, de un tributo en cuanto a este recurso interesa -con la única alternativa, por tanto, para los Tribunales, del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad-, la concreción ha de realizarse dentro de los parámetros en que puede, constitucional y legalmente, desenvolverse válidamente el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por ello, esta Sala, en interpretación del aludido principio de legalidad tributaria y del de jerarquía normativa -arts. 31.3, 133.1 y 9.3 de la Constitución- ha podido decir, respecto de los cánones por aprovechamiento del dominio público portuario o por prestación de servicios en ese ámbito -vgr. Sentencias de 9 de septiembre de 1998, 14 de enero de 1999, 11, 30, 20, 22 (tres) y 27 de febrero de 1999, 5 y 25 de febrero de 2000 y 26 de junio y 22 de diciembre de 2001 (recursos 1612 y 5778 de 1996)- que la liquidación practicada al amparo de la cuantificación de lo que es una tasa -o, si se quiere, prestación patrimonial de carácter público- hecha al amparo de Ordenes Ministeriales (podría añadirse que al socaire de su indebida caracterización como precios públicos) habría de considerarse nula, habida cuenta que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, dentro de los márgenes que el establecimiento de las "señas de identidad de un tributo" (sus elementos esenciales, antes apuntados) permite la colaboración reglamentaria, en una disposición con rango de Real Decreto, "y ello siempre que en la ley se contengan criterios claros y suficientes para poder realizar esa determinación cuantitativa y no sólo unos criterios genéricos y evanescentes que hagan posible que la actuación de la Administración en la apreciación de factores técnicos a la hora de concretar bases y tipos se transforme, no ya solo en una actuación discrecional, sino en una actuación libre no sometida a límite alguno".

De los anteriores razonamientos se desprende la legalidad de las liquidaciones tributarias practicadas. No se está aquí ante un canon establecido en virtud de una Orden Ministerial, como ocurría en los casos contemplados por las sentencias de esta Sala de 9 de febrero de 2002 (recurso num. 7409/1996) y de 15 de abril de 2003 (recurso num. 4961/1998), sino ante un canon creado por una norma con rango formal de Ley, en concreto, la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones (art. 7.3 y Disposición Adicional Novena) y, por ello, dotado de la necesaria y más que suficiente cobertura legal, desarrollada por el Real Decreto 1017/1989, de 28 de julio, por el que se regularon las tasas y cánones establecidos en la Ley 31/87, de 7 de julio, y por el Real Decreto 844/1989, a cuyo amparo se practicaron las liquidaciones impugnadas. Y con el valor de la unidad de reserva radioeléctrica fijado hasta 1991 en la Ley de Presupuestos.

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, debiendo imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el art. 102.3 de la L.J.C.A. en la versión que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,