STS, 9 de Enero de 2003

La representación procesal de Dª. Susana , interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió, se dicte Sentencia por la que se declaren contrarias al ordenamiento jurídico y por tanto declaradas nulas o subsidiariamente anulables ; la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana con el nº. de recibo 6932022376-1; la resolución del Ayuntamiento de Bilbao que resuelve el recurso de reposición contra la liquidación del referido Impuesto; y se declare la nulidad de la disposición transitoria de la Ordenanza Fiscal Reguladora del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, por vulnerar los principios constitucionales de igualdad, justicia del sistema tributario, asi como el principio de seguridad jurídica.

Conferido traslado a la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la que se desestime el recurso y se declare la conformidad y adecuación a derecho de la liquidación recurrida, con imposición de costas.

En fecha 17 de Septiembre de 1997, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallo " Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Felix López De la Calle Ardanza en nombre y representación de Dª. Susana contra la resolución del Ayuntamiento de Bilbao de fecha 30 de Septiembre de 1994, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra liquidación del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana por importe de 1.718.035 ptas. y declaramos que tales actos son conformes a Derecho. Sin hacer imposición de costas."

Contra la citada Sentencia, la representación procesal de Dª. Susana , preparó recurso de casación según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este, compareció, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Bilbao que se opuso al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia de instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala; señalado para el 7 de Enero de 2003, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.

En el presente recurso de casación, la representación procesal de Dª. Susana , impugna la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco que, como acabamos de apuntar en los Antecedentes, desestimó la demanda de la expresada contribuyente y declaró conforme a Derecho la Resolución del Ayuntamiento de Bilbao que había desestimado -a su vez- la reposición instada contra la liquidación girada en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, practicada con ocasión de la transmisión hereditaria de parte del inmueble del nº. 73 de la Gran Via de Bilbao.

Entendió la Sala de instancia, por lo que aquí interesa recoger, que no había indicios de las infracciones constitucionales que le achacaba la recurrente, en la Disposición Transitoria de la Ordenanza Reguladora del Impuesto en el Municipio de Bilbao, en cuanto dice que " si el 1 de Enero de 1990 no se hallasen revisados los valores catastrales se seguirán aplicando los resultantes de las Tablas de Indices de Valor del actual Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos y las Normas para la aplicación del Indice de Tipos Unitarios, vigentes en aquella fecha".

Para sostener la precedente afirmación la Sala de Bilbao argumenta - recogido en resumen- que, en cuanto al principio de igualdad ( se refiere a las diferencias que surgieran con otros Municipios de España) no se vulnera por la especialidad que supone el régimen tributario del Pais Vasco, extendiendose en consideraciones sobre los preceptos de la Constitución , el Estatuto de Autonomía y la Ley del Concierto Económico, con cita de Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, en relación con la peculiaridad tributaria de los Territorios Históricos , en cuanto los criterios económicos de estos no tienen porque ser uniformes con los de la Comunidad Autónoma o con los del Estado, para concluir que permiten la innovación o modificación en materia tributaria.

En cuanto a la tambien alegada vulneración del principio constitucional de Justicia Tributaria, la Sala sentenciadora la rechazó en base a que la Disposición Transitoria cuestionada se limita a prorrogar la fórmula de cálculo de los Valores Inicial y Final del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, según la regulación del anterior Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, lo que califica como una forma de entender los valores catastrales (que en la nueva regulación serán la base del cálculo de los valores inicial y final exclusivamente) mientras no se produzca la adecuación a los valores reales, prevista, mediante la revisión de aquellos.

Finalmente y en cuanto al principio de seguridad jurídica, cuya vulneración tambien oponía la recurrente, la Sala lo rechaza argumentando que el sistema transitorio establecido por la Ordenanza es claro, no produce ninguna falta de certeza y lo que produce es una innovación normativa razonable.

Con caracter previo a entrar, en su caso, en el examen de los motivos de casación opuestos por la parte recurrente, ha de resolverse sobre la causa de inadmisibilidad del recurso esgrimida por el recurrido Ayuntamiento de Bilbao.

Alega la referida Corporación Municipal que el asunto carece de cuantia, al ser la de la liquidación impugnada de 1.738.035 pesetas, invocando el art. 93. 2 b) de la Ley de la Jurisdicción aquí aplicable, para concluir que es indiferente la materia de que se trate o las pretensiones que se formulen si el recurso es de cuantia inferior a seis millones de pesetas.

La tesis de la parte aquí recurrida trata de desconocer que el nº. 3 del art. 93 de la Ley de la Jurisdicción, según la redacción de 1992, que ella misma invoca, establece que las Sentencias que se dictan en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos dos y cuatro del art. 39, es decir, los que tengan por objeto la impugnación de los actos que se produjeran en aplicación de disposiciones de caracter general ( lo que incluye expresamente a las emanadas de la Entidades Locales) "serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación", cuando se funden "en que tales disposiciones no son conformes a Derecho."

En el caso presente, resulta patente que entre otras alegaciones formuladas por la parte recurrente desde la instancia para reclamar la anulación de la liquidación tributaria combatida, está la de que la Disposición Transitoria de la Ordenanza, que servía de base a la formula empleada para la fijación de la base del impuesto, era contraria a varios principios constitucionales y precisamente - como ya hemos visto- a rebatir dichas alegaciones dedicó la Sentencia de instancia la mayor parte de sus fundamentos jurídicos.

Ahora bien, es reiterada doctrina de esta Sala, que por conocida excusa de cita concreta, que en estos casos, es decir, cuando tienen acceso a la casación pretensiones de cuantia inferior a la señalada para este recurso, por entrañar impugnación indirecta de Disposiciones de caracter general a través de sus actos de aplicación, solo son admisibles los motivos opuestos a la Sentencia de instancia, que tengan por objeto discutir la adecuación a derecho de aquellos y aún asi siempre que no sean los referentes a supuestos defectos formales en su elaboración.

En el presente caso, solo el primero de los motivos articulados por la parte recurrente se refiere a la inaplicabilidad de la disposición indirectamente impugnada y por lo tanto, no deberían admitirse los otros tres, relativos, respectivamente, a la formulación de una segunda liquidación antes de notificarse la resolución dictada en el recurso de reposición de la primera; a la motivación de las comprobaciones de valores y al valor corriente en venta de los terrenos de la finca transmitida.

En consecuencia, no procede entrar a conocer de dichos motivos, que en este momento procesal habría que desestimar, en cualquier caso.

El motivo casacional primero y ahora único que ha de ser examinado, se ampara en el nº. 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992, para invocar la infracción, por inaplicación , de los principios constituciones de igualdad, justicia del sistema tributario , seguridad jurídica y capacidad económica, recogidos en los articulos 9.14 y 31 de la Constitución.

En lo sustancial, la parte recurrente alega lo siguiente:

1. Que la Disposición Transitoria de la Ordenanza, aprobada por el Ayuntamiento de Bilbao el 16 de Noviembre de 1989, viene a dejar sin contenido el resto de las disposiciones de aquella.

2. Que contradice la naturaleza de las Disposiciones Transitorias, al regular situaciones que vienen a nacer bajo la nueva Ley.

3. Que con su aplicación -la de la Disposición Transitoria- se produce una diferencia de trato en el impuesto controvertido según el inmueble transmitido se encuentre en Bilbao o en otro Municipio, sin que ello tenga su origen en el régimen especial del sistema tributario de la Hacienda de Vizcaya, ya que la Ordenanza de Bilbao es básicamente igual que las de otros municipios y la diferencia está en la Disposición Transitoria.

4. Que la Disposición Transitoria -en ello inisste la recurrente- no es solo aplicable hasta que se revisen los valores catastrales, sino indefinidamente ya que dice que si el 1º de Enero de 1990 no se han revisado , regirán los valores de los índices municipales y como dicha fecha pasó y no se habían revisado, regirán indefinidamente estos.

Ha de recogerse tambien que, al fundar el motivo, la recurrente, reclama que se declare la nulidad de la Disposición Transitoria cuestionada, alegando que ello es posible , dado su caracter absoluto, invocando el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo , para alegar que según su contenido la Administración "podrá" anular en cualquier momento, expresión facultativa - argumenta la recurrente- que solo puede ser interpretada en función de la relatividad del vicio, pero si éste existe la Administración estaba en el deber de hacerlo, lo que es impugnable ante la Jurisdicción, que ejerce el control de la potestad reglamentaria administrativa, para concluir que no es necesario hacer ninguna liquidación complementaria por que la practicada por la contribuyente habia tenido en cuenta el valor catastral.

Por último, la parte recurrente, con base en alegaciones referidas a que nos encontramos con una norma con rango de Ley, aplicable al caso y que de su validez depende el fallo, acaba solicitando el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Comenzando por lo último: la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad y aunque se tiene reiteradamente declarado que dicha decisión corresponde a la soberanía de los Juzgados y Tribunales, que no tienen que fundar su negativa a hacerlo, ni siquiera formular esa negativa de manera expresa, en este caso, ha de señalarse que no sería posible hacerlo.

En efecto, tratándose de la impugnación de una norma contenida en una Ordenanza Municipal, aunque dicha impugnación sea indirecta , a través de sus actos de aplicación (en este caso la liquidación tributaria impugnada), el control de la adecuación a derecho de disposiciones reglamentarias -como antes había reconocido la propia parte recurrente- es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y por lo tanto, en ningún caso cabría el solicitado planteamiento ante el Tribunal Constitucional.

En segundo lugar, tampoco es posible declarar la nulidad de una Disposición General en un recurso indirecto, a través de actos de aplicación, porque para obtener la expulsión del ordenamiento jurídico de normas reglamentarias, los administrados han de impugnarlas ante esta jurisdicción, dentro del plazo para hacerlo desde su publicación.

La posibilidad que precisa el invocado art. 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (después recogida en el art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Procedimiento Administrativo Común, reformada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, con variantes que no son del caso) se refiere a la posibilidad de que las disposiciones -como los actos- que se consideren nulos de pleno derecho pueden ser asi declarados, sin sujeción a plazo ("en cualquier momento"), pero ha de hacerlo, en el correspondiente expediente, la propia Administración, bien de oficio o a solicitud del interesado y contra la resolución que en dicho expediente se dicte, cabe tambien la via contencioso administrativa, pero sin que sea posible-como parece pretender la recurrente- que el Tribunal revise directamente la ausencia de acto administrativo anulatorio de oficio de la disposición que se considera nula, supliendo la acción administrativa.

Todo ello, sin perjucio de lo que , cuando trás la firmeza del fallo anulatorio de un acto de aplicación, fundado en la inadecuación a derecho de la Disposición General indirectamente impugnada, el Tribunal aplique lo previsto en el art. 123 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de Julio y plantee la cuestión de ilegalidad del art. 27 de la misma en el caso de que tales preceptos resulten vigentes para procesos iniciados antes de la referida Ley, de acuerdo con su Disposición Transitoria Sexta.

Entrando ya en la cuestión que plantea el motivo casacional, ha de comenzarse por decir que carece de predicamento para fundar la pretensión anulatoria de la liquidación impugnada, en base a la invocada inadecuación a derecho de la Disposición Transitoria en que se fundaba, la alegación formulada por la recurrente, antes resumidamente recogida, sobre que dicha disposición conduce al absurdo de que nunca se aplicarán los valores catastrales ya que, aunque la redacción del texto reglamentario pueda propiciar esa conclusión, resulta evidente que lo que persigue la norma es aplicar al nuevo impuesto de plus-valia los valores inicial y final según la regulación del sistema anterior (sobre índices municipales de valores del suelo), hasta que se produzca la revisión de los valores catastrales sobre los que tiene que operar la nueva reglamentación del tributo.

La cuestión , por lo tanto, se circunscribe a determinar si la Disposición Transitoria, en cuanto establece el mantenimiento del sistema de valoraciones, a efectos del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, que existia anteriormente, es o no conforme a derecho.

Toda la construcción argumental, hecha por la Sentencia de instancia , para fundar la legalidad de la Disposición ( a la que reconoce el efecto de innovación normativa) en las peculiaridades del régimen jurídico tributario del Pais Vasco, se derrumba tan pronto se pone de manifiesto que no estamos ante disposiciones emanadas de la Juntas Generales de los Territorios Históricos, de las Diputaciones Forales o del Parlamento de la Comunidad Autónoma, sino de una Ordenanza Municipal, dictada en desarrollo reglamentario de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por las Cortes Generales.

En este marco, el nº. 3 del art. 108 de la expresada Ley , al regular la base imponible del impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza urbana, dispone con nitidez que " En las transmisiones de terrenos, el valor de los mismos en el momento del devengo será el que tenga fijado en dicho momento a efecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles", que según el nº. 2 del art. 66, no es otro que el valor catastral , es decir el que figure anotado en el correspondiente registro administrativo y haya sido notificado al sujeto pasivo, conforme al art. 70.

Consciente el legislador estatal de los problemas que podían producirse en el periodo intermedio de aplicación del nuevo impuesto de plus-valía, ahora sometido a una estrecha relación con la base tributaria del IBI, dictó la Disposición Transitoria Quinta, fijando la fecha del 1 de Enero de 1990 para la entrada en vigor del tributo y estableciendo que, desde la indicada fecha y a los efectos previstos en el apartado 3 del art. 108 de la presente Ley ( que como hemos visto es el que se encarga de establecer que el valor del terreno transmitido será el que tenga fijado catastralmente para el IBI), se aplicará lo establecido en el párrafo primero del apartado 1 de la Disposición Transitoria segunda de la referida Ley; pues bien, dicho párrafo es el que establece que en los bienes inmuebles urbanos (únicos cuyo suelo está sometido a plus-valía) el IBI se exigirá "aplicando los valores catastrales vigentes", en la fecha del 1 de Enero de 1990, a efectos de la Contribución Territorial Urbana, hasta tanto no se proceda a la fijación de los mismos", con arreglo a las normas contenidas en la presente Ley" y por lo tanto, a estos valores de la CTU habría de acomodarse la aplicación del Impuesto de Plus-Valía, mientras se produce la revisión catastral.

Resulta pues, patente que la Disposición Transitoria de la Ordenanza Reguladora del Impuesto, dictada por el Ayuntamiento de Bilbao, al prescindir de los preceptos que acabamos de citar y pretender restaurar la vigencia de la regulación establecida en el anterior Texto Refundido, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, contra lo dispuesto tambien en el apartado d) de la Disposición Derogatoria de la Ley de Haciendas Locales, incurre en la vulneración del art. 9 de la Constitución, en cuanto al respeto debido a la jerarquía normativa como uno de los elementos del principio de seguridad jurídica, incurriendo -la Disposición discutida- en ilegalidad, lo que impone la estimación del motivo y con ello la casación de la Sentencia recurrida.

Doctrina , la aquí sentada , que es coincidente con la ya declarada por esta Sala en Sentencias de 19 de Enero y 13 de Junio de 2001, referentes a la imposibilidad de aplicar el valor de las revisiones catastrales a devengos del impuesto de plus-valía producidos anteriormente, pero en las que queda claro que los valores aplicables son los existente al tiempo de la transmisión de los terrenos, aunque fueran los fijados a efectos, no del IBI , sino de la Contribución Territorial Urbana.

Una vez anulado el fallo de instancia y conforme a lo previsto en el art. 102.1,3º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, ha de resolverse lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y en consonancia con lo ya declarado, estimar la demanda en cuanto a la anulación de los actos administrativos impugnados, es decir la liquidación y la resolución del recurso de reposición y en cuanto a costas aplicar el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción en la reiteradamente citada versión de 1992, sin que haya lugar a hacer expreso pronunciamiento en las de instancia y debiendo pagar cada parte las suyas, en lo que se refiere a este recurso.

De otro lado y como ya dijimos anteriormente, resultando acreditada la ilegalidad de la Disposición Transitoria de la Ordenanza del Ayuntamiento de Bilbao de 1989, relativa al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y conociendo este Tribunal Supremo en grado de casación, sin necesidad de plantear la cuestión , procede anular la referida norma transitoria por su ilegalidad, conforme a lo previsto en el art. 27. 3 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de Julio.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.