STS, 10 de Noviembre de 2008

El Ayuntamiento de Badalona interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fecha 7 de octubre de 1.998 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial del Puerto de Badalona, promovido y tramitado por el propio Ayuntamiento, pero supeditando la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña y, consiguientemente, la ejecutividad del Plan Especial a la presentación de un texto refundido con tres prescripciones, de las que la nº 1 se divide en tres apartados. En el recurso contencioso-administrativo el Ayuntamiento de Badalona impugna exclusivamente la prescripción 1.3, en la que se determina lo siguiente: "De conformidad con el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fecha 4 de junio de 1.998, habrá que excluir el contenido de las bases de la reparcelación, sin que se pueda exigir la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento medio, teniendo en cuenta las especialidades de gestión del suelo urbano previstas en el artículo 120 del Texto Refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia urbanística, tal como se argumenta en la parte expositiva."

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña dictó sentencia con fecha 30 de abril de 2004 (recurso contencioso-administrativo 3215/1998 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo.

El Ayuntamiento de Badalona preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de julio de 2004 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 14 y las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril, así como de la jurisprudencia constitucional emanada en relación con dichos preceptos.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando la recurrida y declarando la nulidad de la prescripción 1.3 del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 7 de octubre de 1.998l relativa a la inexigibilidad de la cesión de suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento urbanístico contenida en 15 de noviembre de 2000 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial del Puerto de Badalona, y, en consecuencia, declare incorporada tal exigencia al mencionado Plan Especial en el marco de los polígonos de actuación en él delimitadas.

Del anterior escrito se dio traslado a la Generalidad de Cataluña, personada como parte recurrida, sin que esta Administración autonómica haya presentado escrito alguno, habiéndose declarado caducado el trámite de oposición al recurso de casación mediante providencia de 12 de septiembre de 2006.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de noviembre de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Ayuntamiento de Badalona contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 30 de abril de 2004 (recurso contencioso-administrativo 3215/1998) que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha Corporación municipal contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 7 de octubre de 1.998 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial del Puerto de Badalona -que había sido promovido y tramitado por el propio Ayuntamiento- pero supeditando la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña y, consiguientemente, la ejecutividad del Plan Especial a la presentación de un texto refundido con tres prescripciones, entre ellas la que supone suprimir la exigencia de la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento medio.

Tanto en la versión inicial como en la aprobada provisionalmente por el Ayuntamiento de Badalona el mencionado Plan Especial se establecía, al amparo de lo dispuesto en el artículo 14 y las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la cesión del 10% del aprovechamiento urbanístico del ámbito al tener los terrenos incluidos en el sector la condición de suelo urbano carente de urbanización consolidada. Sin embargo, como ya hemos dejado señalado (antecedente primero), el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial, establece en este punto lo siguiente: De conformidad con el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fecha 4 de junio de 1.998, habrá que excluir el contenido de las bases de la reparcelación, sin que se pueda exigir la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento medio, teniendo en cuenta las especialidades de gestión del suelo urbano previstas en el artículo 120 del Texto Refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia urbanística, tal como se argumenta en la parte expositiva."

Esta determinación del acuerdo de aprobación definitiva es impugnada por el Ayuntamiento de Badalona en vía contencioso- administrativa por entender la Corporación municipal que, tratándose de suelo urbano carente de urbanización consolidada, la cesión del 10% del aprovechamiento es procedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 14.2.c/ de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y que tal previsión es aplicable al caso de conformidad con los establecido en las disposiciones transitorias primera y cuarta de la propia Ley 6/1998. A ello se opone la Generalidad de Cataluña aduciendo que la cesión del 10% del aprovechamiento no es de aplicación al no estar definidas en la legislación catalana las subclasificaciones de suelo urbano -consolidado y no consolidado por la urbanización- a que aluden los apartados 1 y 2 del artículo 14 de la Ley 6/1998.

La sentencia recurrida centra la controversia señalando que, estando referida ésta al suelo urbano, es de tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 6/1998 en su redacción originaria, teniendo en cuenta la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional en sentencia 164/2001, de 11 de julio, sobre esta clase de suelo, y las modificaciones introducidas por Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio. En definitiva, siguiendo la interpretación dada por la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un pronunciamiento anterior que allí se citan, la sentencia ahora recurrida expone las siguientes consideraciones:

<< (...)

No cabe sino adelantar el sentido estimatorio de la sentencia pues como este Tribunal ha dicho en reiteradas ocasiones (por todas, sentencia de 6 de noviembre de 2003 recaída en el recurso 326/01 seguido entre las mismas partes) partiendo de la Ley 6/98 y de las Sentencias del Tribunal Constitucional 164/2001 de 11 de julio y 54/02 de 27 de febrero recaídas sobre la misma, debe destacarse que:

1. ) el art. 7, cuando señala que "a los efectos de la presenta Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística", permite a las Comunidades Autónomas determinar las clases de suelo equivalentes y, lógicamente, establecer subclasificaciones dentro de las mismas. Ello sin perjuicio de lo dispuesto en sede de valoraciones en los arts. 28 y s.s. de la misma Ley 6/98.

2. ) en el art. 14 se fijan los deberes de los propietarios de suelo urbano, distinguiendo según sea "consolidado por la urbanización" o que "carezca de urbanización consolidada", pero la Ley 6/98 no conceptúa mínimamente qué se entiende por uno y otro concepto, como tampoco define que debe entenderse por el denominado "aprovechamiento del correspondiente ámbito". Y ello es lógico habida cuenta de que el art. 12 del mismo texto señala que los derechos y deberes de los propietarios de suelo que se regulan en esta Ley se ejercerán de acuerdo con la normativa que sobre planeamiento, gestión y ejecución del planeamiento establezca la legislación urbanística en cada caso aplicable. En suma, será la legislación propia de las Comunidades Autónomas la única que, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo, podrá sentar, lo que proceda en esta materia.

3. ) Descendiendo más concretamente a la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito, está prevista en el art. 14.2.c., con carácter de máximo, siendo un porcentaje que podrá ser reducido por la legislación urbanística. En consecuencia es precisa también aquí la debida determinación por parte de las Comunidades Autónomas.

4. ) La figura del "aprovechamiento medio" a la que se refiere tanto el Plan Especial en su aprobación provisional, como constantemente las partes de este proceso, no existe en la Ley 6/98 y desde luego no puede pretenderse su aplicación en suelo urbano pues era una técnica propia del suelo urbanizable tanto en el T.R. de la Ley del Suelo aprobado por R.D. 1346/76 como posteriormente, en Cataluña, del Decreto Legislativo 1/90 de Urbanismo de esta Comunidad.

Llegados a este punto, pretender que aquel régimen urbanístico -en concreto el de cesión de un máximo del 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito, en suelos clasificados como de urbanos carentes de urbanización- es de inmediata y directa aplicación desde la entrada en vigor de la Ley 6/98, implicaría admitir que a través de diversas figuras de planeamiento ( e incluso de simples procedimientos de distribución de beneficios y cargas, si se aplicara también a la Disposición Transitoria Cuarta de aquella Ley la inmediata vigencia que pretende la parte actora ), la Administración actuante en cada municipio podría decidir ante qué clase de suelo urbano nos encontraríamos y que porcentaje de cesión sería el exigible, sin que tan siquiera existiera la obligación -ante la falta de legislación autonómica específica- de aplicar el mismo criterio en todo un término municipal. La violación de los principios de seguridad jurídica e igualdad ante la ley que supondría una situación de tales características, permite rechazarla de plano por total disconformidad a derecho.

En suma, a criterio de esta Sala, cuando la Disposición Transitoria Primera de la Ley 6/98, en su redacción inicial aplicable al presente caso, señala que "el régimen urbanístico del suelo establecido en esta Ley, sin perjuicio de las especialidades sobre gestión y uso del suelo de la legislación urbanística, será de aplicación desde la entrada en vigor de la misma, a los planes y normas vigentes en dicho momento", debe entenderse, en una interpretación sistemática, en sus justos límites, marcados tanto por el propio " sin perjuicio" como por lo expuesto en los párrafos anteriores.

Sentado lo anterior, la imposibilidad legal de aplicación inmediata del art. 14.2.c de la Ley 6/98, sin previo desarrollo legislativo autonómico, no puede llevar ni a un vacío normativo ni a las regulaciones particularísimas de cada planeamiento sino, cabalmente, a la aplicación de la normativa urbanística autonómica en vigor, en este caso el art. 120 del Decreto Legislativo 1/90 de Urbanismo de Cataluña, que no contempla, entre los deberes de los propietarios de suelo urbano, el de ceder el 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito.

Por ello, la exclusión que de toda referencia al respecto contiene la prescripción 1.3 impuesta por la Comisión de Urbanismo de Barcelona, resulta ajustada a derecho.

Para mayor abundamiento, procederá subrayar que, con posterioridad, la Llei 2/2002 de Urbanismo de Cataluña ha definido en sus arts. 30 y 31 las características que debe tener un terreno para constituir suelo urbano consolidado ó no consolidado y ha concretado los porcentajes de cesión a que están obligados los propietarios de suelo urbano no consolidado, pero esta norma no tiene efecto retroactivo y no puede aplicarse al instrumento de planeamiento que analizamos.

Según ha quedado señalado (antecedentes segundo y tercero), en el recurso de casación que interpone el Ayuntamiento de Badalona se aduce único motivo de casación alegando la infracción del artículo 14 y las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley 6/1998, de 13 de abril, así como de la jurisprudencia constitucional emanada en relación con dichos preceptos; y la Generalidad de Cataluña no ha presentado escrito de oposición.

Vemos así que el debate se plantea aquí en términos sustancialmente iguales, si es que no idénticos, a los del recurso de casación 996/04 -interpuesto también por el Ayuntamiento de Badalona contra una sentencia de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña-, por lo que no procede sino que reiteremos ahora las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 28 de enero de 2008 (casación 996/04 ), que nos llevaron a acoger el recurso promovido por el Ayuntamiento de Badalona.

Partiendo de que el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, tiene el carácter de legislación básica (disposición final única de la Ley 6/1998 ), no cabe considerar que los deberes que el artículo 14.2 impone a los propietarios de suelo urbano que carezca de urbanización consolidada -y, en particular el deber de cesión del 10% del aprovechamiento (artículo 14.2.c/)- no son aplicables con el argumento de que el ordenamiento urbanístico autonómico vigente en Cataluña no contempla la subclasificación de suelo urbano no consolidado por la urbanización. Más bien al contrario, debe afirmarse que aquel deber resulta de aplicación teniendo en cuenta se trata de un precepto básico para el estatuto del derecho de propiedad y que la disposición transitoria primera de la propia Ley 6/1998 establece que el régimen urbanístico del suelo previsto en ella es de aplicación, desde su entrada en vigor, a los planes y normas vigentes en dicho momento. Como declarábamos en la sentencia de 22 de noviembre de 2007 (casación 10106/2003 ), el motivo de casación debe prosperar porque la Sala sentenciadora, en virtud de una incorrecta interpretación de la disposición transitoria primera de la Ley 6/1998, ha dejado de aplicar un precepto de los que regulan las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1.1ª de la Constitución).

Sin que ello suponga ignorar las atribuciones de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo urbano carente de urbanización consolidada, debe notarse que las sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, hacen esa indicación sobre el ámbito de decisión de las Comunidades Autónoma en este punto -que deberán ejercer "en los límites de la realidad"- al mismo tiempo que declaran conforme a la Constitución el distinto régimen previsto en la Ley 6/98 para esas dos categorías dentro del suelo urbano. Por ello, la efectividad de las determinaciones contenidas en una norma a la que expresamente se reconoce la consideración de básica no puede quedar supeditada a que el ordenamiento urbanístico autonómico regule la subclasificación de suelo urbano carente de urbanización, ya que se trata de una circunstancia de hecho determinante de unos deberes impuestos legalmente a los propietarios de suelo urbano, de manera que la ordenación de las clases de suelo prevista en el ordenamiento urbanístico autonómico de Cataluña no puede condicionar el cumplimiento de la norma básica contenida en el artículo 14 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones que, como ya hemos señalado, es aplicable desde su entrada en vigor al suelo urbano (disposición transitoria primera ). A lo que cabe añadir que la constitucionalidad de la disposición transitoria primera de la Ley 6/1998, de la que resulta la efectividad inmediata de los deberes urbanísticos que establece el artículo 14 de la misma Ley, ha sido expresamente declarada en la mencionada STC de 11 de julio de 2001.

En línea con lo anterior, y dejando a salvo una vez más el margen de apreciación que corresponde a las Comunidades Autónomas para la determinación del concepto de suelo urbano no consolidado por la urbanización -determinación que debe hacerse, no se olvide, en los límites de la realidad-, conviene recordar la doctrina establecida en sentencias de esta Sala - sentencias de 31 de mayo de 2006 (casación 1835/03), 26 de octubre de 2006 (casación 3218/03), 31 de enero de 2007 (casación 5534/0) 20 de marzo de 2007 (casación 6590/03) y 10 de abril de 2007 (casación 7342/03 ), en las que hemos señalado algunos criterios que permitan, a falta de norma autonómica específica, deslindar las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado. Sin necesidad de reiterarlas ahora, la existencia de tales pautas jurisprudenciales no viene sino a confirmar que la falta de definición en la legislación autonómica de Cataluña del concepto de suelo urbano carente de urbanización consolidada no puede impedir la aplicación de la norma estatal básica cuya efectividad inmediata ha sido expresamente querida por el legislador. Por lo demás, el Ayuntamiento recurrente pone de manifiesto en el último apartado de su escrito (alegación cuarta), y el dato no ha sido contradicho, que los terrenos incluidos en los polígonos de actuación del Plan Especial del Puerto de Badalona pertenecen la categoría de suelo urbano carente de urbanización consolidada sin que tal condición en ningún momento haya sido cuestionada por el órgano que otorga la aprobación definitiva.

La discordancia entre lo dispuesto en el texto refundido de disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, que no contempla la cesión del aprovechamiento urbanístico que estamos analizando, y lo establecido en el artículo 14.2.c/ de la Ley 6/1998, que impone tal deber, ha de resolverse confiriendo prevalencia a este precepto estatal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.3 de la Constitución, dado que se trata de una norma básica en una materia, concretamente la de los deberes de los propietarios de suelo urbano, de la competencia exclusiva del Estado, cuyo cumplimiento no se puede eludir aunque en el ordenamiento urbanístico autonómico no se encuentre regulada la subclasificación del suelo urbano no consolidado por la urbanización.

La sentencia recurrida abunda en el razonamiento de que con relación al suelo urbano no existe en la legislación urbanística de Cataluña ninguna previsión referida a la cesión del 10% del aprovechamiento. Pero, según venimos exponiendo, tal objeción no puede ser asumidas pues la voluntad del legislador es clara y manifiesta en la disposición transitoria cuarta de la Ley 6/1998 - cuya conformidad a la Constitución también se declara de manera expresa en la STC de 11 de julio de 2001 - al establecer que en cuanto a la cesión de suelo en que se deba materializar el porcentaje de aprovechamiento será de aplicación el régimen urbanístico establecido en la propia Ley, según la clase de suelo, en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas que no hubieran alcanzado la aprobación definitiva a la fecha de su entrada en vigor. Queda de este modo patente en la norma estatal básica la voluntad de vigencia efectiva inmediata, siendo los instrumentos pendientes de aprobación los que deben adaptarse a ella, y no a la inversa.

En fin, tampoco es una obstáculo para la efectividad del deber previsto en el artículo 14.2.c/ el hecho de que allí se establezca la cesión del 10% del aprovechamiento configurando éste como porcentaje máximo. Es claro que la norma estatal básica no queda subordinada a que la legislación urbanística especifique el porcentaje de cesión pues el precepto citado lo deja cifrado en un 10%, aunque señalando que se trata de un porcentaje máximo que "podrá ser reducido por la legislación urbanística". Por tanto, no cabe excluir la aplicación del deber de cesión por el hecho de que la legislación autonómica no haya ejercitado la potestad de reducir el porcentaje de cesión previsto en la norma básica.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores conducen a la conclusión de que, habiendo lugar al recurso de casación al ser acogido el motivo aducido por el Ayuntamiento recurrente, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada. Y en su lugar, entrando a resolver la controversia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo, debiendo anularse el acuerdo de la Comisión de Urbanismo por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial del Puerto de Badalona en el punto concreto -prescripción 1.3- en el que suprime la exigencia de la cesión del 10 por ciento del aprovechamiento urbanístico.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.