STS, 3 de Febrero de 2010

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Nerja se interpone este recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, en cuanto dispone la creación del nº dos de Torrox (por segregación del único existente en dicha localidad) y no crea uno en Nerja.

Admitido a trámite el recurso se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, que fue admitida al amparo del art. 128 de la Ley de la Jurisdicción por auto de 17 de julio de 2008 , en la que solicita que se declare la nulidad del referido Real Decreto 172/2007 en su anexo I en el particular de establecer la creación del Registro de la Propiedad nº 2 de Torrox y declarando el derecho del municipio de Nerja a que sea constituido con sede en el mismo un Registro de la Propiedad con demarcación sobre su término municipal, segregando este de la de Torrox.

Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, alega que no le consta el cumplimiento de la exigencia del art. 45.2.c) de la LJCA , cuestiona la legitimación del Ayuntamiento recurrente en cuanto ni siquiera intenta precisar el interés legítimo que defiende, rechaza las alegaciones de la demanda y termina solicitando la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, la desestimación por ser los preceptos impugnados del Real Decreto 172/07 plenamente conformes a Derecho.

En el mismo trámite de contestación a la demanda, la representación del Ayuntamiento de Torrox, que se adhiere a la inadmisibilidad por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente que formula el Abogado del Estado, rechaza las alegaciones de la demanda y termina solicitando la desestimación del recurso.

Recibido el pleito a prueba y practicada la documental propuesta, se abrió trámite de conclusiones, en el que las partes mantienen sus posiciones de la demanda y contestación, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 27 de enero de 2010, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

El Ayuntamiento recurrente señala en la demanda que, a la vista de los datos remitidos por el Registro de la Propiedad de Torrox, a instancia de la Subdirectora General de los Registros y del Notariado, correspondientes al periodo que va desde 1 de enero de 2002 al 30 de junio de 2004, en el Proyecto de 15 de julio de 2005 se disponía la creación del Registro de la Propiedad de Nerja, por segregación del de Torrox, que fue sometido a informes de las autoridades locales, Registros de la Propiedad, Colegio de Registradores, entre otros, siendo desfavorable el emitido por el titular del Registro único de Torrox y favorable el del Colegio de Registradores. No obstante, en el Proyecto de 14 de julio de 2006 desaparece el Registro de Nerja y se crea el Registro nº 2 de Torrox, que tras informe del Consejo de Estado fue aprobado por Real Decreto 172/2007 .

En estas circunstancias el Ayuntamiento recurrente fundamenta su solicitud de anulación en la alegación de que en ningún momento ni en forma alguna aparezca expresada razón alguna que justifique tal sustitución. Entiende que no resiste crítica que se cree el Registro nº 2 de Torrox atribuyéndole circunscripción sobre 7 de los 10 términos municipales que integraban el registro único existente, con unos datos de superficie, población, número de fincas y de inscripciones, anotaciones y cancelaciones que suponen porcentajes inferiores a los que presenta el Registro nº 1, con solo tres municipios, de los cuales Nerja y Torrox forman parte de la Costa del Sol y acumulan cifras superiores, cifras que considera incompatibles con los mínimos exigidos no ya por la Orden ministerial de 29 de julio de 2007 sino por el sentido común. Por el contrario considera motivada la opción de creación del Registro de Nerja, que presenta números superiores al Registro nº 2 creado. Abunda en la justificación de dicha creación valorando los informes emitidos, cuestionando el correspondiente al titular del Registro único de Torrox y concluyendo en la solicitud no solo de anulación del Real Decreto impugnado sino de la implantación del Registro de Nerja.

Frente a tal planteamiento el Abogado del Estado se refiere a la falta de justificación del acuerdo para recurrir que se exige en el art. 45.2.c) de la Ley de la Jurisdicción y plantea la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente, señalando que ni siquiera intenta precisar cual es el interés legítimo que defiende.

En cuanto a las alegaciones de fondo, el Abogado del Estado alega que, como entendió el Consejo de Estado, resulta claro que en una norma como el R.D. 172/2007 era inviable incluir una motivación pormenorizada de cada uno de los cambios introducidos en la demarcación, sin que sea precisa una motivación individualizada, refiriendo doctrina de la jurisprudencia sobre la motivación de disposiciones generales, entendiendo que se trata de dilucidar si el RD 172/07 tiene justificación objetiva suficiente y así resulta del preámbulo y del resto del expediente, completándose con la Memoria justificativa, concluyendo que el Real Decreto 172/07 en su conjunto cuenta con una justificación objetiva más que suficiente y, en cuanto a la decisión concreta en relación con el Registro de la Propiedad de Torrox, entiende que se justifica la segregación por las cifras del mismo, que es lo que informa favorablemente el Colegio de Registradores y en cuanto a la cuestión planteada, que es la circunscripción territorial del Registro segregado, considera que la solución adoptada resulta también justificada por los inconvenientes objetivos al ser Torrox cabeza de partido, sin que los datos estadísticos del término municipal de Nerja parezcan suficientes para crear un Registro con esa única circunscripción. En definitiva se trata de hacer valer sus apreciaciones sobre las valoraciones de quien ejerce la potestad reglamentaria, que goza de facultades para decidir al respecto.

En semejantes términos se expresa la representación del Ayuntamiento de Torrox, que viene a reiterar de forma sintética los argumentos expuestos por el Abogado del Estado.

Las partes demandadas invocan deficiencias en la constitución de la relación procesal que no pueden prosperar.

Así, mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 2008 se aporta certificación del Secretario Ayuntamiento de Nerja, acreditando que la Junta de Gobierno Local, en sesión de 6 de octubre de 2008, acordó ratificar el Decreto de la Alcaldía de 8 de mayo de 2008 , que resolvió interponer los correspondientes recursos judiciales contra el Real Decreto 172/2007, en cuanto crea el Registro de la Propiedad nº 2 de Torrox y no establece uno en Nerja, por lo que ha de entenderse satisfecha la exigencia establecida en el art. 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción a que se refiere el Abogado del Estado, en cuanto documento acreditativo del acuerdo de la Corporación local de entablar el correspondiente recurso contencioso administrativo.

Por lo que se refiere a la legitimación del Ayuntamiento recurrente, debe tenerse en cuenta que en el orden contencioso- administrativo, superando el concepto de interés directo a que se refería el art. 28 de la Ley de Jurisdicción de 1956 , la legitimación viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo (art. 24.1 C.E . y art. 19.1 .a) Ley 29/98 ) que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial (S. 29-6-2004 ).

Como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión «interés legítimo», utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de «interés directo», ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de diciembre ), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997 )".

Pues bien, desde este planteamiento general, no puede negarse la existencia de un interés legítimo, en los términos indicados por la jurisprudencia, por parte del Ayuntamiento cuyo municipio es objeto de inclusión en una determinada demarcación territorial de la que depende la prestación de ciertos servicios, en este caso registrales, cuando esa modificación puede incidir en la mejoría o perjuicio del servicio respecto de los ciudadanos y las instituciones municipales, interés cuya defensa se ejercita por el Ayuntamiento recurrente en razón de la valoración de la situación resultante con la publicación del Real Decreto impugnado. Por lo demás la condición de interesado se refleja en el mismo expediente con la participación del Ayuntamiento en la elaboración de la norma a instancias de la propia Administración. Todo ello justifica la legitimación para la impugnación que se formula en este recurso y que se centra en la modificación de la demarcación registral en cuanto afecta al municipio de Nerja.

Planteándose en este recurso el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, conviene señalar que las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 26 de la Ley 50/97 y el art. 1 de la Ley 29/98 a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

La parte viene a cuestionar en este caso la motivación de la disposición general impugnada y, en concreto, la sustitución del criterio recogido en el inicial Proyecto, que suponía la segregación del Registro de la Propiedad de Torrox de un nuevo Registro con sede y circunscripción territorial en Nerja, en cuanto considera que tal cambio de criterio no se justifica en los informes emitidos que, salvo el del Registrador de la Propiedad se referían a esta nueva sede del Registro segregado en Nerja.

Sin embargo, la parte no tiene en cuenta la finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma manifestando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y en concreto la que en cada caso les afecta, que incluye aspectos como la creación del nuevo Registro, su capitalidad y circunscripción, que puede suponer la conformidad o no con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, pudiendo plantear otras opciones distintas, sin que ello impida modificaciones en el desarrollo del procedimiento sino que las propicia y sin que, en ningún caso, ya sea de conformidad o disconformidad, el informe resulte vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzca la modificación no hace perder al trámite su finalidad o efecto, en cuanto la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados en sus informes y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento, al margen de la decisión que finalmente se adopte, que es fruto del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la resolución finalmente adoptada, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias.

Por lo demás y tratándose de la motivación de una disposición general, conviene precisar con la sentencia de 13 de noviembre de 2000 , que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004 , cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

A la vista de este planteamiento general y observando la Memoria Justificativa correspondiente, no puede ponerse en duda la motivación y fundamentación de la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral, en su conjunto, llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007 impugnado, pues en dicha Memoria, tras describir el contenido de la norma, se justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado, analizando al respecto el número de Registros existentes, atendidos los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos; incremento de tales documentos y asientos; adecuación de la capitalidad de los existentes a la realidad social, demográfica y de volumen de titulación existente; comprobación de la calidad del servicio; y análisis de las obligaciones de los registradores. Se refiere a la solicitud a los Registros existentes de información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, que contemplaba una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, tal incremento conlleva el correlativo de la práctica de los asientos, se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes Registros y se evidencia que las obligaciones de los Registradores se han alterado por los cambios legislativos.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo deberá atender a lo que "convenga al servicio público", tomando como datos objetivos el volumen y movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas.

A la justificación o motivación la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007 , que refleja y concreta las razones expuestas en la Memoria Justificativa y que no es necesario reproducir.

Tampoco falta una motivación concreta respecto de cada caso, pues en el expediente constan los datos precisos y decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de los Registros afectados, en aplicación de los criterios expuestos con carácter general en la Memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada Registro de la Propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses, produciéndose una motivación in alliunde que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente que se proyecta sobre un número considerable de Registros, siempre que en el expediente de referencia se contenga la motivación relativa a cada uno de ellos, como es el caso.

Efectivamente, en el caso concreto del Registro único de Torrox, como refleja la propia parte recurrente, que se refiere al informe del Colegio de Registradores, los datos correspondientes al mismo ponen de manifiesto la conveniencia de que se produjera la creación de un nuevo Registro por segregación, cuestión que no es controvertida por las partes, mostrando su disconformidad el Ayuntamiento recurrente únicamente en cuanto a la nueva circunscripción y sede del registro segregado. A tal efecto, la parte recurrente examina los datos sobre superficie, población, fincas efectivas y asientos respecto del nuevo Registro nº 2 y el que resultaría de la circunscripción correspondiente al término municipal de Nerja, pero, aparte de que no todos ellos superarían el resultado obtenido con la nueva segregación, como es el caso de la superficie, es lo cierto que el establecimiento del Registro con circunscripción en el término municipal de Nerja no supondría mayor equilibrio en el número de asientos con respecto al Registro matriz, que en ningún caso se aproximaría al cincuenta por ciento del total, como resulta de los datos manejados por el propio recurrente y se confirma con la documental practicada en autos, informe del Registrador de la Propiedad, que tras señalar las dificultades para obtener datos estadísticos, se refiere a Libros de inscripciones abiertos desde enero de 2001 hasta diciembre de 2008, señala que a Nerja corresponde un porcentaje del 25,38%, por lo que no se justifica suficientemente que la segregación vaya unida a un desplazamiento de la sede registral. Si a ello se añaden otras apreciaciones sobre la localización de la cabeza del Partido Judicial y la falta de mejora para la prestación del servicio que resultan de informes desfavorables como el emitido por el Registrador de la Propiedad, no parece desacertado concluir que se ha producido un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria y amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular y finalidad que persigue la norma jurídica habilitante, que determine la anulación de la norma.

Por todo lo expuesto, que viene a desvirtuar las alegaciones de la demanda, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 119/07, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Nerja contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, en cuanto dispone la creación del nº dos de Torrox (por segregación del único existente en dicha localidad) y no crea uno en Nerja.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .