STS, 23 de Septiembre de 1987
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1987:15297 |
| Número de Recurso | 1043/1985 |
| Fecha de Resolución | 23 de Septiembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.183.-Sentencia de 23 de septiembre de 1987
PONENTE: Excmo. Sr don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Planes Especiales. Compatibilidad de la Conservación y la Reforma Interior. Jerarquía:
Plan General y Plan Especial. Medios Económicos.
NORMAS APLICADAS: Arts. 46, 148,1,16 y 149,1,28 de la Constitución, 18 y 23 de la Ley del Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 11 de marzo de 1979, 29 de septiembre de 1980, 14 de
octubre de 1986.
DOCTRINA: Los Planes especiales, como instrumentos de ordenación polivalente, son capaces de
servir a muy variadas finalidades y desde luego resulta compatible que dentro de un mismo Plan
Especial se pretendan cumplir funciones de conservación del patrimonio histórico y de reforma
interior: en realidad ésta es un medio para "descubrir" aquél. Desde el punto de vista de la jerarquía
normativa, la jurisprudencia viene poniendo de relieve que no puede equipararse la relación Plan
General-Plan Especial a la que existe entre el Plan General y el Plan Parcial, ya que la
dependencia de éste es mucho mayor que la de Plan Especial: mientras que el Parcial es mero
desarrollo y concreción del General, al Especial le está permitido un mayor margen de apreciación
en razón de sus objetivos singulares.
En la villa de Madrid, a veintitrés de septiembre de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Arturo y don Luis Francisco , representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz Cuéllar Pernía, y el Ayuntamiento de Tarragona, representado por el Procurador don Enrique Sorribes Torra, ambas bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 15 de marzo de 1985 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre aprobación de Plan Especial.Es Ponente el Excmo. Sr don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
La Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona acordó en 7 de abril de 1982 aprobar definitivamente el Plan Especial de Protección "Pilats", de dicha población. Interpuesto recurso de alzada, fue desestimado por silencio administrativo.
Don Arturo y don Luis Francisco interpusieron contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Barcelona, en el que formalizaron su demanda con la súplica de que se anularan los actos impugnados. Dado traslado a las representaciones de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Tarragona, contestaron la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido a nombre de don Arturo y don Luis Francisco contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona de 7 de abril de 1982 y contra la repulsa presunta de la alzada formulada contra el mismo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial "Pilats" de Tarragona; cuyo acuerdo declaramos conforme a Derecho y rechazamos el resto de las peticiones de la demanda. Sin costas."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 11 de septiembre de 1987.
Fundamentos de Derecho
En la primera instancia jurisdiccional los recurrentes combatieron el Plan Especial de que se trata, de Tarragona capital (Plan Especial "Pilats") en base fundamentalmente a los siguientes motivos: 1.°) discordancia entre el instrumento urbanístico objeto de las aprobaciones provisional y definitiva; 2.°) ilegalidad del Plan por contener determinaciones no previstas ni consentidas en el Plan General; 3.°) falta de medios económicos y financieros para su ejecución; 4.°) incompetencia de la Comisión Provincial de Urbanismo para su aprobación definitiva.
Motivos que en esta segunda instancia se reducen a tres, ya que el último de ellos es apartado por completo del debate por los accionantes, lo que naturalmente es seguido por los representantes de las Administraciones Públicas (Generalidad de Cataluña y Ayuntamiento de Tarragona).
Refiriéndonos al primero de dichos motivos de oposición al Plan, tenemos que anotar que los actores han intentado vanamente, a lo largo de todo el proceso, sacar partido de algo que no puede ser determinante de la esencia y verdadera naturaleza de dicho Plan Especial. En primer lugar porque, en el Derecho, ni el acto jurídico, ni el contrato o negocio jurídico, ni tampoco los Planes Urbanísticos, o los recursos, o medios de impugnación de los actos administrativos, dependen del nombre que se les dé, que no siempre coincide con el verdadero, ni de la calificación -más o menos acertada- de los intervinientes en tales actuaciones. Y, en segundo lugar, porque, en el caso concreto que nos ocupa, existen circunstancias que en cierta forma explican las vacilaciones que los redactores de este Plan han tenido, en el momento de darle una concreta denominación, aunque lo importante es que en ningún instante vacilación en su calificación de Plan Especial, oscilando tan sólo en la de la parte secundaria, al denominarlo "Plan Especial de Protección Pilatos", en la aprobación inicial y definitiva, y "Plan Especial de Reforma Interior Pilatos" en la aprobación provisional.
Las circunstancias a que acabamos de aludir consisten en el hecho de que la situación a resolver con este Plan, tanto motiva un Plan de Conservación como de Reforma Interior, lo que no debe implicar una conclusión de incompatibilidades entre ambos tipos, previstos, respectivamente, en los artículos 18 y 23 de la vigente Ley del Suelo , sino una conjugación o articulación de ambos, para conseguir los fines deseables y convenientes.
Porque si el Derecho, en general, tiene sobre todo un valor instrumental, al servicio de objetivos superiores, prácticos y de justicia, con más razón los Planes deben merecer la misma consideración, ya que son simples técnicas para el logro de las metas previamente adoptadas, valorando ideales acogidos por el Urbanismo, entre los que figuran los de conservación del patrimonio histórico-artístico, en una escala quecomienza en lo limitadamente local, hasta lo nacional, continental o universal. Valoraciones de una indudable dimensión política.
Lo que ocurre en este caso es que el elemento a proteger (el Circo Romano y el Pretorio, situados en el Casco antiguo de Tarragona) requiere una operación previa de desenterramiento o descubrimiento de los mismos, lo que a su vez exige el derribo de varios edificios existentes sobre esos restos, o en sus inmediaciones; operación que, como subraya el propio Ayuntamiento tarraconense, tras de la debida compensación expropiatoria, es de ineludible observancia. O lo que es lo mismo, que para proteger las construcciones de indudable valor histórico-artístico, primero hay que eliminar las que, sobre ellas* las obstaculiza "y oculta", lo que requiere operaciones de cirugía urbanística, propias de los Planes de Reforma Interior. Reforma Interior que sirve de medio para la consecución de los objetivos del Plan de Conservación de las construcciones citadas.
Todo lo cual encaja perfectamente en la naturaleza de los Planes Especiales, como instrumentos de ordenación polivalente, capaces de asumir variadas funciones de contenido diverso, como han puesto de relieve los prestigiosos autores de una obra muy difundida entre nosotros, según se recoge en el escrito de alegaciones de la representación de la Generalidad de Cataluña.
Descartados los vicios internos que se atribuyen por los actores al Plan Especial en cuestión, llega el momento de enfrentarnos con el externo que dichos contendientes también le imputan; el de que las determinaciones controvertidas en esta litis del Plan Especial vulneran las del Plan General de Ordenación de Tarragona, al no contar, según ellos, con la suficiente cobertura legal en este último.
Evidentemente, la tacha de los actores, sobre este punto, es verdaderamente importante, y merecedora de especial atención, puesto los Planes Urbanísticos, tras de bastantes titubeos, han merecido la consideración de Normas (SS. 26 de enero de 1970, 4 de noviembre de 1972, 10 de junio de 1977, 11 de mayo de 1979, 29 de septiembre de 1980 , etc.) en la homologación más acertada. Y como resultado de ello, para mantener la certeza y la seguridad jurídica, y la legalidad, todo al mismo tiempo, deviene imperioso el respeto del principio de jerarquía normativa, que, en esta materia, se traduce en el respeto al principio de jerarquía inter-Planes. De ahí también, que el Plan Especial no pueda vulnerar abiertamente ninguna determinación del Plan General.
Ahora bien, antes de adentrarnos en la confrontación Plan General/Plan Especial, podemos anticipar que la defensa del patrimonio histórico-artístico goza de la protección de un Ordenamiento Jurídico sectorial, encabezado por pronunciamientos categóricos de la propia Constitución (artículos 46, 148.1.16 y 149.1.28 ), como ya lo gozó con la constitución republicana de 1931 (artículo 45 ) en cuya etapa histórica se promulgaron los textos legales básicos sobre la materia: Ley 13 de mayo de 1933 , Reglamento de 16 de abril 1936. Normación que habrá que considerar integrada en el bloque de legalidad urbanística a que alude la sentencia de 27 de marzo de 1979 y del que forman parte también una serie de disposiciones generales específicamente referidas a estos lugares: Real Orden 28 de julio de 1926, Decreto 16 de mayo 1963 y Decreto 10 de marzo 1966 .
Por esto, la conservación y valoración del Patrimonio histórico y artístico de la Nación viene a ser recogido en la Ley del Suelo (artículo 18), como meta de uno de los tipos de Planes Especiales previstos en la misma, y como proyección de valoraciones preestablecidas en ese Ordenamiento sectorial, aunque la misma Ley del Suelo luego establezca (artículo 57.2 ) que el ejercicio de competencias a cargo de los distintos Departamentos ministeriales se efectuará "de acuerdo con las previsiones del Plan", aunque ello no deba significar otorgar al Plan el pronunciamiento de la última palabra, ya que, si es necesario, los valores superiores representados por este Patrimonio deben salvaguardarse, aunque sea a costa de una revisión del Plan.
Por otra parte, como tiene sentado la jurisprudencia (SS. 16 octubre 1979 y 14 octubre 1986 ) el Plan Especial no es homologable al Plan Parcial, respecto del Plan General, ya que la dependencia del último es mayor que la del primero, en cuanto el Parcial es simple desarrollo y concreción del General, mientras que al Especial le está permitido un margen mayor de apreciación de determinados objetivos singulares que no se concede al otro.
Tenemos que reconocer que nos hemos excedido en la defensa de la tesis de la Administración, y del Tribunal de la Territorial, sobre el extremo últimamente analizado, en el sentido de que nuestra motivación ha podido quedar reducida a patentizar la inexistencia de vulneración del Plan General de Tarragona, por el Especial que nos ocupa, ya que en el primero se especifica que "los elementos o sectores de interés histórico artístico, arqueológico o cultural serán objeto de protección especial... nopudiendo quedar adscritos a predios particulares..."; lo que viene a representar una manifiesta habilitación de los objetivos trazados en el tan repetido Plan Especial "Pilats"; sin extendernos en mayores consideraciones, a pesar de disponer de medios para ello, para no descomensurar nuestra fundamentación del fallo.
Que por último por analizar el tercero de los puntos debatidos en esta alzada procesal: el de la supuesta falta de medios económicos y financieros para la ejecución y total efectividad del Plan de que se trata, lo que ha sido certeramente rechazado en la sentencia que nos ocupa.
Antes de entrar en pormenores en este tema, se pueden adelantar unas consideraciones de carácter general: la existencia de gran número de casos en los que, por carencia de razones de fondo, los particulares tratan de librarse de los inconvenientes de un acto administrativo, o de un Plan urbanístico, esgrimiendo frente a los primeros el alegato de falta de motivación y contra los segundos el de la falta de medios económicos y financieros para la ejecución del Plan. Y si planteamos o presentamos este parangón, a pesar de la heterogeneidad de instituciones, es porque, a la motivación común de ambas alegaciones, se puede responder con el argumento común de que las exigencias de la motivación del acto o de medios para la ejecución del Plan no deben depender del criterio del particular, interesado por razones personales en obstruir la viabilidad de una u otra actividad administrativa.
Si hemos establecido esta consideración general, no es para prejuzgar la cuestión, sino para evidenciar que lo que con tanta frecuencia ocurre, es lo que sucede también en el supuesto de autos, en el que, como se recoge en el séptimo considerando de la sentencia recurrida, se cuenta con un informe del Interventor de Fondos del Ayuntamiento, del que se desprende que la financiación de la primera etapa está totalmente cubierta y que si los importes de la segunda no se hallan incluidos en el Presupuesto es porque su ejecución corresponde a sucesivas anualidades.
Por otra parte, como arguye la defensa de la Generalidad, la capacidad de endeudamiento del Ayuntamiento de Tarragona, o de obtención de créditos, es muy superior a su carga anual, con límite en el 25% del presupuesto ordinario, conforme dispone el artículo 163.2 del Real Decreto 3.250/76, de 30 de diciembre , ello permite suponer que no encontrará obstáculos para llevar a término el Plan Especial tan mencionado. Apuntando por último que conforme indica la misma representación de la Generalidad, no es sólo el Ayuntamiento el que viene asumiendo el coste de la ejecución del Plan, sino que viene contando con la ayuda y la colaboración del Ministerio de Cultura y de la propia Generalidad de Cataluña.
Para terminar queremos puntualizar que si hasta aquí se ha justificado, por procedente en Derecho las prerrogativas ejercitadas en este caso por la Administración, ello no debe servir para que la misma se crea en posesión de un cheque en blanco, que le permita actuar a su antojo, o en su exclusiva conveniencia, en el desarrollo del Plan, hasta su final, porque no debe perder de vista que los recurrentes ven congeladas con el Plan sus expectativas de propietarios, mejor aún, sus facultades dispositivas, lo que para ellos representaría una carga indebida si el justo precio de expropiación no lo consiguen en un procedimiento seguido sin dilaciones, a la mayor brevedad posible.
Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso de apelación, y confirmar, por consiguiente, la sentencia apelada, de la Sala de Barcelona, por conforme a derecho, con aceptación, en lo esencial, de sus considerandos.
Sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
FALLAMOS
Que desestimando el presente recurso de apelación número 1.043/85, promovido por la representación procesal de don Arturo y don Luis Francisco frente a la sentencia de la Sala 1.ª de la Jurisdicción, de la Audiencia Territorial de Barcelona, de quince de marzo de mil novecientos ochenta y cinco , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho. Sin imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Paulino Martín Martín. - Francisco González Navarro. - Ángel Martín del Burgo y Marchan. - Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera Puerta.- Rubricado.Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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