STS, 21 de Septiembre de 1987
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1987:5682 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 729.-Sentencia de 21 de septiembre de 1987
PONENTE: Excelentísimo señor don Francisco J. Hernando Santiago.
PROCEDIMIENTO: Especial. Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos Fundamentales. Libertad de expresión y de comunicación de ideas. Clausura
de emisora de radio carente de habilitación. Igualdad ante la Ley.
NORMAS APLICADAS: Artículos 14 y 20 de la Constitución. Ley 4/1980, de 10 de enero .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional. Sentencias de 30 de marzo de 1981 y 6 de julio de 1982 .
DOCTRINA: La resolución administrativa que acuerda la suspensión inmediata e indefinida de la
emisora de Radio Viladecans y el precintado de su equipo en razón de que realizaba las emisiones
sin autorización administrativa no conculca el derecho fundamental del artículo 20 CE , puesto que
el derecho a comunicar libremente información precisa de un soporte o medios de difusión cuya
gestión requiere el otorgamiento de concesión.
La equiparación en la igualdad a que alude el artículo 14 CE ha de serlo dentro de la legalidad.
En Madrid, a veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y siete.
Vista la presente apelación, interpuesta por don Carlos María , representado por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández, al amparo de la Ley 62/1978, relativa a derechos fundamentales de la persona , contra sentencia dictada en 13 de abril de 1987, por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en el recurso número 1.218/1986, sobre suspensión de emisiones de Radio Viladecans por resolución, Radiodifusión y Televisión de 21 de octubre de 1986, Departamento de Presidencia de la Generalidad de Cataluña, siendo parte la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador señor Muñoz Cuéllar y el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Excelentísima Audiencia Territorial de Barcelona, ha decidido:
-
Desestimar el recurso.
-
Imponer al recurrente las costas del recurso.A dicha parte dispositiva sirvieron de base los siguientes fundamentos de derecho: «Primero: Reconduciendo las pretensiones de la parte recurrente al ámbito estricto del proceso especial, y excluyendo aquellos aspectos que la extravasan, resulta que se dirige al recurso contra la resolución del Jefe del Gabinete de Radiodifusión y Televisión de 21 de octubre de 1986 y su ejecución el día 24 de octubre, que determinó la suspensión de actividades de Radio Viladecans y el precinto de sus instalaciones, al carecer de la preceptiva concesión como emisora de frecuencia modulada, invocando el recurrente vulneración del artículo 14 de la Constitución del artículo 20 y del artículo 25 del mismo cuerpo legal fundamental . Ya de entrada, debemos excluir la lesión del principio de igualdad, pues su aplicación exige términos de comparación iguales que no constan en las actuaciones, y sí meras conjeturas sobre trato distinto a otras emisoras, y por otra parte la igualdad sólo puede predicarse a los efectos del artículo 14 cuando es igualdad en la legalidad, no en la ilegalidad, a tenor de reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC de 30 de marzo de 1981, 6 de julio de 1982, etc .), por lo que la invocación del artículo 14 redunda en una petición de principio sobre la legalidad de las emisoras carentes de concesión previa.
Tiene también declarado el Tribunal Constitucional que la libertad de expresión consagrada en el artículo 20 de la Constitución comprende el derecho a crear los medios materiales para su ejercicio, pero que cuando estos medios son por naturaleza escasos, como sucede con la radiodifusión, es legal la sujeción del derecho a utilización del medio a la reglamentación administrativa de su distribución ( STC de 20 de diciembre de 1982 ), o lo que es igual, a la economía del medio de difusión. Doctrina coincidente con lo dispuesto en el artículo 10.1 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de 4 de noviembre de 1950 , que declara no incompatible con el derecho a la libertad de expresión al que los Estados sometan las empresas de radiodifusión a un régimen de autorización previa. Declarando dicho medio de comunicación como servicio público estatal por Ley 4/1980, de 10 de enero, las personas o entidades privadas, e incluso públicas distintas del Estado, sólo podrán acceder al medio mediante los procedimientos de gestión indirecta, autorizados por su disposición adicional primera , por lo que quienes realicen emisiones careciendo de licencia no pueden, al ser suspendidas sus actividades, ampararse en el contenido del artículo 20 de la Constitución .
Queda por decidir, en el sentido expuesto no sólo por el recurrente, sino también por el Ministerio Fiscal, si la orden de suspensión y su ejecución por el órgano de la Generalidad de Catalunya viola el artículo 25 de la Constitución, que en su punto primero establece una reserva de Ley para la tipificación de infracciones penales y administrativas, o sea, para la totalidad del derecho sancionador. Puesto que la medida de suspensión está prevista en normas de rango inferior, cabe interrogarse sobre si el recurrente ha sufrido una sanción inconstitucional. No obstante, y acogiendo la tesis del Letrado del Estado, la mera suspensión de una emisora que emite careciendo por completo de autorización no puede calificarse de sanción; el ente administrativo no realiza un acto de finalidad aflictiva, no actúa en el ejercicio de la potestad sancionadora, sino de la potestad de policía del servicio público, que se aplica, de acuerdo con la doctrina científica, a quien perturba o amenaza el buen orden de las cosas administrativas, estableciendo la Administración un círculo preventivo de protección policial, sí, pero no sancionadora. Y ello con independencia de la calificación que la propia Administración dé al acto, pues la denominación no cambia la naturaleza. El órgano de la Generalidad restaura el orden amenazado, protegiendo el uso del medio escaso a favor de quienes ostentan derecho a utilizarlo legalmente, y en tal sentido no impone sanciones a terceros, sino que se limita a impedir todo acceso al servicio público que prescinde de la normativa aplicable, normativa cuya constitucionalidad o ilegalidad por violación del principio del rango no puede ser objeto de recurso este procedimiento.
De acuerdo con el artículo 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , las costas se impondrán a la parte recurrente, dada la desestimación de sus pretensiones.»
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por don Carlos María , representado por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández, personándose como apelante en esta instancia, y como apelado la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía, habiendo comparecido, asimismo, el Ministerio Fiscal, a quienes se tuvo por parte, haciendo cada parte las manifestaciones que estimó oportunas en apoyo de sus respectivas pretensiones; señalándose para votación y fallo del presente recurso, el día 16 de septiembre del año en curso, con notificación a las partes.
Visto siendo Ponente el Magistrado de esta Sala excelentísimo señor don Francisco J. Hernando Santiago.
Fundamentos de Derecho
El artículo 20.1 de la Constitución consagra, como derecho fundamental, el derecho de expresión y difusión de pensamientos, ideas y opiniones mediante cualquier medio de reproducción y, asimismo, también, a comunicar o recibir información veraz por cualquier medio de difusión. Sin embargo, ello no quiere decir que cualquiera pueda expresarse libremente a través de los medios que a tal fin se creen y utilicen, también libremente y sin intervención alguna de los poderes públicos, por ser el derecho a usar un segmento del espacio electromagnético, de forma exclusiva y excluyente, un derecho incorporado a aquél y derivado de éste, pues su carácter de bien limitado - el espacio electromagnético- y su calificación como bien demanial exige en acto previo administrativo de selección y autorización.
La sentencia del Tribunal Constitucional 79/1982, de 20 de diciembre , después de partir que la radiodifusión es un servicio público esencial cuya titularidad corresponde al Estado ( artículo 1.2 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, sobre el Estatuto de Radio y Televisión ), señala «cuando se trata de un servicio público y éste se funda en la idea, entre otras, de la limitación del medio por razones tecnológicas y la utilización de bienes de posibilidades reducidas de utilización, no puede invocarse una actuación inicialmente libre; por el contrario, será la Administración la que podrá distribuir entre un número limitado de aspirantes la gestión indirecta». Este criterio del Tribunal Constitucional es plenamente coincidente con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, que en su artículo 10 reconoce el derecho a la libertad de expresión sin intromisión del Estado, pero sin que ello implique que se impida el que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión, televisión y cinematográficas a un régimen de control y autorización previa.
Aplicada la precedente doctrina al caso enjuiciado resulta evidente que la resolución del Jefe del Gabinete de Radiodifusión y Televisión de la Secretaría General del Departamento de la Presidencia de la Generalidad de Cataluña, acordando la suspensión inmediata e indefinida de las emisiones de la emisora Radio Viladecans y el precintado de todo el equipo que la constituyen, en razón a que la mencionada emisora venía emitiendo en la frecuencia de 97,6 Mhg sin contar con la autorización ni la concesión administrativa, necesarias para la instalación y funcionamiento de emisoras de frecuencia modulada, no conculca el derecho fundamental que se alega por el recurrente, puesto que el derecho de comunicar libremente información precisa aquí de un soporte o medio de difusión, cuya gestión requiere el otorgamiento de una concesión, y en el caso enjuiciado carente de ella, por lo que ante esa falta o ausencia de habilitación administrativa no puede decirse que el acto recurrido percuta o lesione el derecho fundamental que se alega, pues este derecho fundamental como derecho subjetivo, en este caso concreto, surge y se incorpora al acervo del accionante tan sólo después de haberse obtenido la pertinente habilitación.
Es doctrina constante y reiterada del Tribunal Constitucional (sentencias de 30 de marzo de 1981 y 6 de julio de 1982, entre otras ) que la equiparación en la igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se siente discriminado, ha de ser dentro de la legalidad y sólo ante situaciones idénticas, homologables y parangonables que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la legalidad, por lo que no resulta protegible jurisdiccionalmente la pretensión deducida por el recurrente, toda vez que se formula desde un plazo de ilegalidad derivada de ausencia de autorización administrativa y en esta situación «contra legem» no puede predicarse el principio fundamental de igualdad de aplicación de la Ley q ante la Ley. De otro lado, y sólo a efectos dialécticos y «ex abundantia» conviene indicar que por las peculiaridades técnicas interferenciativas el número posible de concesionarios en materia de radiodifusión ha de ser limitado lo que implica que ante la saturación del espacio radioeléctrico es posible la limitación de licencias o concesiones administrativas, y esta limitación no tiene que conllevar necesariamente a una desigualdad, sino a un número limitado de autorizaciones basado, y con fundamento, en el limitado contenido del espacio radioeléctrico que se pretende conceder. Mas en lo que ahora importa el término de comparación no es parangonable ni con otras emisoras que sí gozan de habilitación, ni tampoco, con las que posiblemente no la hayan obtenido, pues aunque así no lo fuera, tampoco sería admisible sostener la pretensión en base a una generalización de la ilegalidad por vía jurisdiccional no amparable, por supuesto, por los Tribunales de Justicia, los cuales, por imperativo del artículo 106.1 de la Constitución están obligados al control de la legalidad de la actuación administrativa.
Igual suerte desestimatoria ha de correr la pretendida vulneración del artículo 25.1 de la Constitución , por cuanto según el recurrente no hay ningún precepto con rango de Ley que sancione la emisión sin autorización o concesión y establezca la pertinente sanción, y ello porque no nos encontramos en o ante un expediente sancionatorio propiamente dicho, sino que la resolución combatida -aunque impropiamente así lo indique-, es el resultado de la constatación de una carencia de autorización habilitante administrativa, después de un expediente contradictorio, que no sanciona una infracción administrativa, sino que reconduce situaciones ilegales administrativas al marco legal, impidiendo la continuidad y permanencia de una actividad en abierta oposición y contradicción con la normativa legal al respecto. No se sanciona unaconducta tipificada, se impide el ejercicio abusivo de una actividad reglada por vía de su interrupción, por todo lo cual procede concluir desestimando el recurso de apelación deducido y procediendo a la confirmación de la sentencia apelada.
Por expresa disposición del artículo 10.3 de la Ley 62/1978 , procede imponer las costas de la presente apelación a la parte recurrente, al haber sido desestimadas sus pretensiones.
Que desestimamos el recurso de apelación deducido por don Luis Carlos María contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Barcelona con fecha 13 de abril de 1987 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo formulado por el expresado señor contra resolución del Jefe del Gabinete de Radiodifusión y Televisión de fecha 21 de octubre de 1986, por la que se suspendieron las emisoras de Radio Viladecans (autos 18/1986), cuya sentencia confirmamos en todas sus partes; con expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Adolfo Carretero Pérez.-Manuel Garayo Sánchez.-Angel Rodríguez García.-César González Mallo. Francisco J. Hernando Santiago.-Firmado y rubricado.
Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente, excelentísimo señor don Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.-Certifico.-José López Quijada.-Firmado y rubricado.
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