STS, 19 de Septiembre de 1987

La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Guadalajara acordó en 6 de marzo de 1981 denegar a «Finsur, S. A.», licencia para construcción de varios edificios en las parcelas 47, 50, 38, 39, 23 y 5, 6 y 7 del Plan Sur. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por acuerdo de la mencionada Comisión Municipal de 28 de mayo de 1981.

«Finsur, S. A.», interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «en la que admitiendo las alegaciones contenidas en el mismo, estime el presente recurso y en su consecuencia declare no ser conforme a Derecho el acto de denegación de licencias adoptado por el Ayuntamiento de Guadalajara en fecha 6 de marzo de 1981, y por tanto procede su anulación y consiguientemente la concesión de las licencias solicitadas». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Guadalajara, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «por la que desestimándose el recurso interpuesto se confirmen los acuerdos recurridos por ser conformes a Derecho». Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente partedispositiva: «Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la entidad "Finsur, S. A. ", contra el acuerdo adoptado por la Comisión Municipal Permanente del excelentísimo Ayuntamiento de Guadalajara en sesión plenaria celebrada el día 28 de mayo de 1981, confirmatoria en reposición del que adoptó en 6 de marzo anterior, denegando la concesión de licencia para la construcción de varios edificios en las parcelas 47, 50, 38, 39, 23 y 5, 6 y 7 del Plan Parcial Sur de la referida capital; sin hacer expresa imposición de costas.»

El anterior fallo se basa en los siguientes considerandos:» 1.º: Que en este recurso se impugna por la representación de la entidad mercantil "Finsur, S. A.", el acuerdo adoptado por la Comisión Municipal Permanente del Ayunta miento de Guadalajara en sesión ordinaria celebrada el día 28 de mayo de 1981, confirmatorio en reposición del que adoptó el 6 de marzo anterior, denegando la concesión de licencia para la construcción de varios edificios en las parcelas 47, 59, 38, 39, 23 y 5, 6 y 7 del Plan Parcial Sur de la referida capital, fundándose la demanda en ser contrario a Derecho el acto administrativo impugnado porque denegaba el otorgamiento de las licencias al amparo de la aprobación inicial de la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara al texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, siendo así que el acuerdo que contenía dicha aprobación inicial, adoptado el 30 de enero de 1981 era ineficaz, por no haberse cumplido los requisitos de publicidad exigidos por los artículos 27.1 de la Ley del Suelo y 128.2 del Reglamento de Planeamiento y por no expresarse las zonas del territorio objeto del Planeamiento afectadas por la suspensión, razón por la cual, debió seguirse ejecutando el Plan Parcial en curso a la entrada en vigor de la Ley de 2 de mayo de 1975 ; a todo lo cual se opuso la Corporación demandada, al evacuar el oportuno trámite. 2º: Que para la conveniente comprensión de las cuestiones suscitadas en este recurso, se hace necesario puntualizar los antecedentes inmediatos del ordenamiento urbanístico de Guadalajara, y sus vicisitudes, al objeto, también, de demostrar que la Corporación Municipal se acomodó a las prescripciones legales en todo momento y que, en consecuencia, las pretensiones de la actora no pueden tener acogida; a cuyo efecto procede designar: 1) El Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara, aprobado en 1962 demandaba en el año 1979, no sólo por los cambios sociales, políticos y económicos producidos durante tal lapso de tiempo, sino por la publicación del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto de 9 de abril de 1976 , una completa revisión, parcialmente planteada en 1971 y 1975. 2) Que con tal finalidad, el Ayuntamiento de la citada capital, en Sesión Plenaria de 27 de julio de 1979, aprobó las "Medidas urgentes de régimen transitorio durante la adaptación y revisión del Plan General", entre las cuales estaba la de suspensión de licencias de edificación, sometiéndolas a información pública, mediante anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" de 15 de agosto de dicho año. 3) Que a consecuencia de las alegaciones formuladas durante dicho período, se consideró conveniente introducir determinadas y sustanciales modificaciones en el primitivo texto que aconsejaron antes de su aprobación provisional, someterlo de nuevo a información pública, que se llevó a cabo mediante anuncio en el "Boletín Oficial del Estado" de 24 de enero de 1980, cumpliendo el acuerdo de aprobación inicial del nuevo texto, adoptado en 14 de diciembre de 1979. 4) Que entre las medidas que se contenían figuraba, bajo el epígrafe

5.2.3 la de "Suspensión de licencias de nueva construcción en todas las parecelas del Plan Sur". 5) Que contra los referidos acuerdos de 27 de julio y 14 de diciembre de 1979, se interpuso por la Entidad hoy actora, recurso contencioso- administrativo ante esta Sala, que fue totalmente desestimado por Sentencia de 18 de julio de 1983, la cual reconoció ser conformes a Derecho las citadas Medidas de régimen transitorio, y por ende la de suspensión de concesión de licencias de construcción en todas las parcelas del Plan Sur. 6) Que por acuerdo plenario de 30 de enero de 1981, se aprobó inicialmente la "Revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Gudalajara al Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ", que se sometió a información pública por plazo de un mes, insertándose los oportunos anuncios en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 12 de febrero de 1981 y en el del Estado de 23 del mismo mes y año. 7) Que las solicitudes de concesión de licencia de edificación formuladas por la Entidad actora, fueron presentadas en el Ayuntamiento de Guadalajara el día 2 de febrero de 1981. 3.°: Quede todo lo anterior se desprende, en primer término, que al solicitarse la concesión de las licencias de edificación en 2 de febrero de 1981 se hallaban plenamente en vigor los acuerdos de suspensión de las mismas de 27 de julio y 14 de diciembre de 1979 por no haber transcurrido el plazo de dos años a que se refiere el número 3 del artículo 27 de la Ley del Suelo, en relación con el 119 del Reglamento de Planeamiento , y haberse cumplido los requisitos exigidos por este último precepto; en segundo lugar que el acuerdo aprobatorio inicialmente de la "Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara al Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ", adoptado en 30 de enero de 1981 cumplió los requisitos de publicidad exigidos por los artículos 27.1 de aquella Ley y 128.2 del mismo Reglamento , y por último que al no acomodarse los proyectos de edificación a los términos del nuevo planeamiento -lo que ni siquiera se discute- la denegación operada fue conforme a Derecho, a tenor del artículo 120 del últimamente citado cuerpo legal. 4.°: Que para concluir, tampoco es cierto que en el acuerdo de 30 de enero de 1981, ni en los oportunos anuncios publicados en los Boletines Oficiales de la Provincia y del Estado, se omitiera la expresión de las áreas del territorio objetode planeamiento afectadas por la suspensión de licencias, según disponen los artículos 27.3 de la Ley del Suelo y 120.2 del Reglamento de Planeamiento , pues a los folios 33 a 36 de los autos consta los referidos anuncios, de los que se desprende cuáles eran los terrenos afectados por la limitación, y cuya determinación exacta, ya en detalle, se consignaba en el Plan o Área Sur (folios 70 y siguientes también de los autos), con lo que quedaban cumplidas las prevenciones legales. 5.°: Que en consecuencia, los acuerdos impugnados, denegatorios de la concesión de licencia, por no acomodarse los respectivos proyectos de edificación al planeamiento en vigor, fueron conforme al Ordenamiento jurídico, procediendo la desestimación del recurso, sin hacer expresa imposición de costas, a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción , al no advertirse temeridad ni mala fe procesales en la recurrente.»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 4 de junio de 1986, suspendido dicho señalamiento, fue posteriormente fijado, para el día 6 de mayo de 1987.

Visto siendo Ponente el Magistrado excelentísimo señor don Julián García Estartús.

Vistos los artículos 41, 42, 43, 81, 83, 100 y 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa; 27, 45, 47, 48, 49, 57 y disposiciones transitorias primera y tercera de la Ley del Suelo modificada por la de 2 de mayo de 1975, texto refundido de 9 de abril de 1976; artículos 120 y 121 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978, las disposiciones citadas en la sentencia apelada y en esta resolución, y las demás de general y pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Aceptando los considerandos de la sentencia apelada.

Para la resolución de las cuestiones planteadas en esta instancia por la Sociedad recurrente contra los acuerdos del Ayuntamiento de Guadalajara de 6 de marzo de 1981 y 28 de mayo de 1981; por los que se le denegó la licencia para edificar un suelo comprendido en el llamado Plan Sur e dicha capital solicitada el 2 de febrero de 1981 y se rechazó el recurso de reposición, interpuesto contra esa denegación respectivamente, procede en relación con los motivos en que basó su recurso de apelación hacer las siguientes consideraciones: 1.º: Que la licencia fue denegada por estar suspendida su concesión por haberse aprobado inicialmente el 30 de enero de 1981 la «Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara al texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana », cuyas determinaciones sobre el volumen edificable, superficie, uso y altura no estaban acordes con el proyecto básico de edificación presentado con la solicitud de la licencia; discrepancia que no ha sido controvertida por la recurrente en este proceso. 2.": La aprobación inicial de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara fue publicada en el «Boletín Oficial de la Provincia», y en el «Diario de Guadalajara» los días 23, 12 y 6 de febrero de 1981, impugnando esa aprobación la recurrente por escrito presentado el 23 de marzo de 1981. 3.º: Con fecha 14 de diciembre de 1979, el Pleno Extraordinario del Ayuntamiento de Guadalajara aprobó la «propuesta de aprobación provisional de las medidas urgentes de Régimen Transitorio durante la adaptación y revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara», reajustadas como consecuencia de la Información Pública a que fue sometido el acuerdo de 27 de julio de 1979, por el que se aprobó inicialmente las «Medidas urgentes de Régimen Transitorio durante la adaptación y revisión del Plan General», completándose con el acuerdo de 14 de diciembre de 1981 la regulación de ese régimen transitorio que fue impugnado por la apelante en esta instancia por escrito de fecha 23 de febrero de 1980, en el que se manifiesta haberse publicado en el «Boletín Oficial del Estado» dicho acuerdo. 4.º: Por Auto de esta Sala de 29 de abril de 1986 se declaró nula la providencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid por la que se admitió el recurso de apelación formulado contra la Sentencia dictada el 18 de julio de 1983 , Recurso 223/1981, desestimatoria de la reclamación jurisdiccional interpuesta contra las medidas de carácter transitorio aprobadas a que se hace referencia en el apartado anterior de 27 de julio de 1981 y 14 de diciembre de 1979.

De los hechos relacionados en el apartado anterior resulta acreditado la publicidad de los acuerdos municipales impugnados en este proceso, de la inadecuación de la licencia solicitada con la aprobación inicial de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Guadalajara, de la suspensión de las licencias de edificación consecuente a esta aprobación inicial que enlaza con la establecida en el acuerdo de 14 de diciembre de 1979, que devino firme, y por ende la legalidad del acuerdo denegando el otorgamiento de licencia; sin perjuicio de que aprobada definitivamente la revisión y adaptación se otorgue el permiso municipal si la petición de la licencia se hallare acorde con el nuevo planeamiento, ya que loserectos de la suspensión de licencias por su propia naturaleza están condicionadas a la resolución definitiva de la Administración, por lo que se refiere a su concesión, respecto a la ordenación del suelo afectado por la aprobación inicial.

Por la recurrente en el escrito de demanda no se pretendió la condena de la Administración, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27 de abril del vigente texto refundido de la Ley del Suelo y 121 de su Reglamento de Planeamiento ; petición articulada de forma subsidiaria en esta apelación, introduciendo una cuestión no controvertida ante el Tribunal «a quo», que procede rechazar, además, en razón de que la indemnización por daños y perjuicios deben estar motivados por el hecho de haberse presentado la petición de licencia con anterioridad del acuerdo de que trae causa la suspensión, circunstancia que no concurre en este caso toda vez que por las medidas provisionales aprobadas por acuerdo de 15 de diciembre de 1979, que complementaban las adoptadas en 27 de julio de 1979, se decretó la suspensión de las licencias del denominado Plan Sur de la población de Guadalajara, que fue impugnada por el demandante; suspensión formalizada expresamente en el punto 5.2.3 de esas medidas que por su finalidad de establecer un régimen transitorio en tanto se aprobara la revisión y adaptación del Plan General, comportaba la duración de dos años a tenor de lo dispuesto en el artículo 27.3 de la Ley del Suelo ; por lo que procede afirmar que afectado esas medidas a dicho sector de la población aunque no se hubiera hecho mención expresa de sus efectos suspensivos éstos se hubieran producido por el hecho de su aprobación y publicación; todo ello, además, condicionado, a que por la aprobación del Plan General revisado se impidiera total o parcialmente la edificación proyectada, y que de estimar que los efectos de la suspensión, inherentes al acuerdo de 14 de diciembre de 1979, fue solamente de un año, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27.1 de la Ley del Suelo , el proyecto de obra se hubiera encargado en el tiempo comprendido entre la cesación de esos efectos suspensivos y la publicación de la aprobación inicial de la revisión y adaptación del Plan General, teniendo en cuenta para el cómputo de ese término que las medidas provisionales, que no han sido controvertidas en este proceso, fue publicado el 24 de enero de 1980, finalizando el año el 24 de enero de 1981 y presentada la petición de la licencia el 2 de febrero de 1981.

La suspensión de licencias consecuente al acuerdo de 30 de enero de 1981 afectaba a las parcelas objeto del proyecto de edificación como se adujo en el acuerdo de 6 de marzo de 1981, así como a todo el territorio del municipio en tanto sus determinaciones no estuvieron acordes con el ordenamiento anterior; consistiendo un proyecto de revisión y adaptación, en este supuesto a la nueva Ley del Suelo , en una ordenación total del territorio comprendido en la aprobación inicial en base a los nuevos condicionantes de la Ley y a las que dimanan de las circunstancias sociales, económicas, técnicas y demográficas, y de otra naturaleza, que justifiquen una nueva ordenación y no la simple modificación de alguno de sus elementos que contempla el artículo 49 de la Ley del Suelo ; por lo que acreditado que las previsiones contenidas en la aprobación inicial contradicen y hacían inviable el proyecto de obras presentado por la demandante no puede objetarse el que no se indicara concretamente el sector objeto de la suspensión, cuando, a mayor abundamiento, en esa aprobación inicial se autoriza la concesión de licencias en todo el territorio de conformidad con el planeamiento anterior en tanto no contrariaren las previstas en el nuevo ordenamiento, que afecta naturalmente a los Planes Parciales vigentes en cuanto se vean modificados por la revisión; Planes Parciales que en lo que no estén modificados sí se ejecutarán según las normas de la Ley de 12 de mayo de 1956 , y no las establecidas en la de 2 de mayo de 1975, si estuvieren aprobadas con anterioridad a la promulgación de esa Ley y en ejecución según lo dispuesto en disposición transitoria tercera de esa Ley; lo que no impide el ejercicio del «Jus Variandi» de la Administración en este caso impuesto además por un precepto legal: la disposición transitoria primera de la misma Ley.

Por lo expuesto, y por los mismos fundamentos de la sentencia apelada, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto y desestimar todas las pretensiones articuladas en el escrito de alegaciones de la parte apelante; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por «Finsur, S. A.», contra la Sentencia dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 12 de abril de 1984, Recurso 956/1981 , sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; y desestimamos las demás pretensiones formuladas en esta apelación por la apelante; sin hacer expresa imposición de costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Interlineado «la».-Vale.- Paulino Martín.-Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado,)-Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, eh audiencia pública, por el excelentísimo señor don Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.