STS, 8 de Julio de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Julio 1986 |
Núm. 881.-Sentencia de 8 de julio de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Sistema de Cooperación. Necesidad de reparcelación previa.
DOCTRINA: El sistema de cooperación exige la reparcelación de los terrenos comprendidos en el
polígono o unidad de actuación, a menos que aquélla resulte innecesaria por aparecer
suficientemente equitativa la distribución de los beneficios y cargas.
La exigencia de cesión gratuita de terrenos sin reparcelación o acuerdo de la Administración que la
declare innecesaria resulta ser, así, prematura, pues la reparcelación es exigencia y garantía previa.
En la villa de Madrid, a ocho de julio de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador don Fernando García Martínez y dirigido por el Letrado don José Valenzuela Gómez, contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Zaragoza, con fecha 19 de julio de 1984, en pleito sobre cesión gratuita de terrenos; siendo parte apelada "Promotora Inmobiliaria Urbana, S.A.", que no ha comparecido en esta instancia.
Antecedentes de hecho
Con fecha 15 de julio de 1982, el Ayuntamiento de Zaragoza adoptó el acuerdo de requerir a la entidad Promotora Inmobiliaria Urbana, S.A., para que procediese a ceder gratuitamente varios terrenos afectados por la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana y Plan Especial del Polígono 22, aprobado por el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 14 de mayo de aquel año; contra cuyo acuerdo interpuso la sociedad interesada recurso de reposición que fue desestimado por silencio administrativo.
Contra los anteriores acuerdos municipales, por la Promotora Inmobiliaria Urbana, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando, en su día, la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que estimando el recurso declarase no ser conformes a derecho los acuerdos recurridos, anulándolos y dejándolos sin efectos, disponiendo en su lugar que por la Corporación Municipal demandada se indemnizase a la sociedad recurrente en el valor de los terrenos que se pretendía fuesen cedidos gratuitamente.
Conferido traslado al Ayuntamiento de Zaragoza, contestó la anterior demanda suplicando se dictase sentencia por la que se desestimase en su totalidad el recurso interpuesto; y seguido el pleito por sus restantes trámites por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, con fecha 19 de julio de 1984 , se dictó sentencia, hoy apelada, cuya parte dispositiva es como sigue: "Fallamos: 1.° Estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación de laPromotora Inmobiliaria Urbana, S.A., contra los acuerdos del Ayuntamiento Pleno de Zaragoza de 15 de julio de 1982, por el que entre otros extremos se requirió a la cesión gratuita de diversos terrenos del Polígono 22 del Plan Especial aprobado en 14 de mayo de 1982, propiedad de la actora, distinguidos como finca número 7, de 1.242 metros cuadrados, de los que 242 metros cuadrados corresponden a zona verde y
1.000 metros cuadrados a viales; finca número 10, de 2.470 metros cuadrados, de los que 1.270 corresponden a viales y 1.200 metros cuadrados a zona de servicios y finca número 11, de 15.499 metros cuadrados, de los que 1.899 metros cuadrados se destinan a viales y 13.600 metros cuadrados a zona de servicios; y la desestimación presunta del recurso de reposición. 2.° Anulamos los acuerdos referenciados en cuanto no resultan adecuados al ordenamiento jurídico. 3.° Declaramos que por el Ayuntamiento de Zaragoza debe procederse a la incoación de expediente de reparcelación del Polígono y en caso de que por la consolidación del mismo sea ésta de imposible realización, a la incoación de expediente de expropiación o permuta con otras parcelas de la Administración municipal o de no estimarse procedente, por el Ayuntamiento se tramite expediente de indemnización del artículo 87.3 de la Ley del Suelo. 4 .° No hacemos especial imposición de costas."
El anterior fallo se funda en los Considerandos siguientes: l.er Considerando: Que la cuestión que el recurso plantea se circunscribe a determinar si están ajustados al ordenamiento jurídico los acuerdos del Ayuntamiento de Zaragoza de 15 de julio de 1982 por el que, entre otros extremos, se requirió a la Sociedad Promotora Inmobiliaria Urbana S.A., para la cesión gratuita, de los siguientes terrenos con el destino que se señala, afectados por la modificación del Plan General de Ordenación Urbana y Plan Especial del Polígono 22 aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 14 de mayo de 1982; finca número 7.Z-01-22-02-001, terreno de 1.242 metros cuadrados, de los cuales 242 metros cuadrados se destinan a zona verde y 1.000 metros cuadrados, a viales; finca número 10, 10.z-01-22-101-003, terreno de
2.470 metros cuadrados, de los cuales 1.270 metros cuadrados se destinan a viales y 1.200 metros cuadrados, a zona de servicios; finca número 11.z-01-22-101-004, terreno de 15.499 metros cuadrados, de los que 1.899 metros cuadrados se destinan a viales y 13.600 metros cuadrados, a zona de servicios; y la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el primero. 2.° Considerando: Que según deriva del expediente actuaciones y de los términos del acuerdo recurrido de 15 de julio de 1982 a) el terreno a cuya cesión gratuita se requiere está ubicado en el Polígono 22 afectado por la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana y el Plan Especial del propio Polígono aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de mayo de 1982; b) el requerimiento a la cesión de los terrenos, a que se ha hecho mención en el anterior considerando, se efectuaba sin perjuicio y a reserva del acuerdo que pueda corresponderles a los propietarios afectados a la reparcelación de los terrenos, conforme a la Ley del Suelo;
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en el expediente figura el informe del Jefe de la Sección de Propiedades de fecha 6 de julio de 1982, según el que "el sistema de actuación previsto es el de Cooperación el cual exige la reparcelación de los terrenos comprendido en el polígono o unidad de actuación"; d) los informes de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 13 y 14 de junio de 1984 venidos a los autos en cumplimiento de la providencia acordada para mejor proveer acreditan que el terreno está ubicado en el Subpolígono C del Polígono 22; e) que el sistema de actuación es el de expropiación para las zonas verdes que no entran en el convenio entre el Ministerio de Sanidad y el Ayuntamiento, promoviéndose para el resto el de la cooperación con ampliación de las contribuciones especiales que fueran pertinentes para la infraestructura viaria y de servicios que afectan al polígono; f) que no se excluyó expresamente la reparación de dicho polígono que es preceptiva en el sistema de cooperación, si bien en el Polígono C y para las zonas no sujetas a expropiación y aquellas otras excluidos por la gestión del convenio entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Sanidad y Seguridad Social dicha reparcelación tendría un carácter puramente económico, la cual -añade- "podría ser sustituida mediante la aplicación de contribuciones especiales a efectos de obtener los recursos necesarios para hacer frente a las cargas urbanísticas mediante el pago de las correspondientes indemnizaciones"; g) que no se ha iniciado hasta la fecha proyecto de reparcelación. 3.er Considerando: Que establecido por el artículo 1.31.1 de la vigente Ley del Suelo, -texto refundido de 9 de abril de 1976 -, que en el sistema de cooperación "los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos", el número 2 del propio artículo determina que "la aplicación del sistema de cooperación exige la reparcelación de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación, salvo que ésta sea innecesaria por resultar suficientemente equitativa la distribución de tos beneficios y cargas". Tal normativa encuentra su ratificación en el artículo 186.1 y 3 del Reglamento de Gestión Urbanística, de 25 de agosto de 1978 , de que resulta la necesidad de que a la aplicación del sistema de cooperación preceda la reparcelación de los terrenos, siendo de señalar que, aun en el supuesto de ser innecesaria la reparcelación, debe existir acuerdo de la Administración que así lo declare, según se deduce del artículo 188.3 del propio Reglamento de Gestión , que establece los efectos de tal declaración. En el caso de autos, acreditado que no se ha iniciado proyecto alguno de reparcelación, ni adoptado acuerdo para su tramitación, es obvio que la exigencia de cesión gratuita del terreno que se impugna fue adoptada prematuramente, sin que pueda convalidarla la reserva establecida a favor del propietario del derecho que pudiera corresponderle a la reparcelación, ya que la misma constituye, cabalmente, exigencia y garantía previa otorgada, por importe de Ley, a los afectados. 4 .° Considerando: Que esto sentado,procede señalar que excluidas de la cesión las zonas verdes en las que conforme a la determinación contenida en la Memoria del Plan Especial del sistema escogido es el de expropiación, para el resto del terreno el sistema promovido es el de cooperación previa la reparcelación que no puede constituirse como parece ser la fórmula sugerida por la Gerencia de Urbanismo, por la aplicación de contribuciones especiales como fuente de obtención de recursos para hacer frente al pago de indemnizaciones que la carga urbanística comporta; por que hasta tanto no se haya hecho la redistribución mediante la reparcelación, no cabe afectar a los propietarios con contribuciones especiales como fuente de obtención de recursos, en cuanto las contribuciones especiales están establecidas y reguladas para la mera ejecución de obras o para el establecimiento ampliación o mejora de servicios municipales, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 y siguientes del Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre , y no para el pago de otros indemnizaciones de terrenos que no sean los ocupados por la obra o servicios a qué se refiere al artículo 28 ; como así se desprende de la propia Memoria del Plan Especial del Polígono, en que después de sancionar que el sistema de expropiación es el aplicable para las zonas verdes, y el de cooperación para el resto, se establece la aplicación de contribuciones especiales para la infraestructura viaria de los servicios que afecten al polígono, es decir, a aquéllas en que son de exigencia obligatoria las contribuciones especiales del artículo 26 del Real Decreto tales como apertura de calles, ensanche, alineaciones, calzadas, aceras, redes de alcantarillado, energía eléctrica, distribución del agua, extinción de incendios, etc., en que son sujetos pasivos las personas especialmente beneficiadas, o sea, en las obras o servicios, los propietarios, para cuya determinación será preciso que previamente se haya procedido a la redistribución de las parcelas - si se parte de la reparcelación exigida por el sistema de cooperación- a fin de determinar los porcentajes de participación y los módulos de hasta la asignación de las cuotas a cada contribuyente. 5.° Considerando: Que lo hasta aquí expuesto propicia la anulación del acuerdo municipal que requirió a la actora a la cesión gratuita de las parcelas referenciadas, sin proceder a la previa reparcelación; mas, si como se desprende de los informes técnicos y constata el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de mayo de 1983, al resolver el recurso promovido por la promotora actora, contra el Plan Especial de Reforma Interior del Polígono 22, se ha producido la imposibilidad de proceder a la distribución equitativa de las cargas, mediante la reparcelación física, a consecuencia del grado de consolidación del polígono, por estar edificado totalmente el Subpolígono A, el 80 por 100 del B y destinado al C a zonas verdes y uso sanitario, esta imposibilidad conferirá el derecho a la indemnización al titular de las parcelas que no pueda por el procedimiento normal de la reparcelación acceder a la justa y solidaria distribución de cargas y beneficios a través de la aplicación del artículo 87.3 de la Ley del Suelo , en cuanto se dan los requisitos que el precepto señala, es decir, la imposición de una limitación que afecta a unos y no a otros terrenos del polígono, una restricción en el aprovechamiento y la dificultad de la distribución equitativa entre los interesados, que genera el derecho a la indemnización para la que según el informe del Arquitecto Jefe de la Sección Técnica de Licencias del Ayuntamiento de 16 de agosto de 1983, "no se ve inconveniente técnico alguno". 6.° Considerando: Que las anteriores argumentaciones conducen a la estimación del recurso en cuanto a la anulación del requerimiento directo de la cesión gratuita de las fincas 7, 10 y 11 afectadas por el Plan Especial del Polígono 22, a fin de que se proceda, en su caso, a la previa reparcelación; mas, dada la dificultad o imposibilidad que ello representa por la consolidación del polígono, el Ayuntamiento a su elección podrá optar por las soluciones que le son brindadas por la promotora recurrente, recurriendo o bien a la permuta de terrenos o bien a la tramitación de procedimientos expropiatorios, y de no ser aceptados, al proceso indemnizatorio a que se contrae el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de mayo de 1983. 7.° Considerando: Que no es de estimar temeridad o mala fe a efectos de una expresa imposición de costas.
Contra la anterior sentencia interpuso apelación el Ayuntamiento de Zaragoza que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó en tiempo y forma la Corporación recurrente, sin que lo hiciera la empresa recurrida, y no considerando la Sala necesaria la celebración de vista, en sustitución de la misma, la parte personada presentó el correspondiente escrito de instrucción y alegaciones, acordándose, en consecuencia, señalar día para el fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el día 27 de junio último.
Siendo Magistrado Ponente al Excmo. Sr don Manuel Gordillo García.
Visto los artículos 1 al 4, 14, 28, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; 87-3, 131 a 133 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 ; 186 a 193 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 .
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada.
En el escrito de alegaciones formulado por el Ayuntamiento de Zaragoza, en el recurso de apelación interpuesto por la referida Corporación Municipal, se aduce que la necesidad de la reparcelación previa en el sistema de cooperación para poder ocupar los terrenos destinados a viales (y también a zonas verdes dedicadas a parques y jardines públicos "al servicio del polígono"), aparte de que aparece carente de base legal, haría inviable en la práctica la actuación por este sistema, atendida la duración en sus trámites de los expedientes de reparcelación, que, además, en el caso actual, al estar consolidada la edificación, tendría sólo carácter económico; alegaciones que no desvirtúan los razonamientos recogidos en los considerandos de la sentencia recurrida - aceptados en su integridad por esta Sala- en los que se efectúa una adecuada apreciación de los hechos objeto del debate y se aplican rectamente los preceptos atinentes al caso del pleito; debiendo significarse, al decidir el presente recurso de apelación, que como ya se declara con acierto en los considerandos tercero y sexto de la sentencia apelada, la aplicación del sistema de cooperación exige, como necesaria garantía para los propietarios afectados, la previa reparcelación de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación, salvo que se adopte, de una manera expresa, acuerdo por la Administración en el que declara innecesaria la reparcelación por resultar suficientemente equitativa la distribución de los beneficios y cargas (artículos 131-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1976, y 183-3 del Reglamento de Gestión Urbanística, de 25 de agosto de 1978 ); lo que, al aparecer manifiestamente incumplido conduce a la justa anulación decretada por el Tribunal "a quo" del requerimiento realizado por el Ayuntamiento de Zaragoza para la cesión gratuita de las fincas números 7, 10 y 11, propiedad de "Promotora Inmobiliaria Urbana, S.A.", afectadas por el Plan Especial del Polígono 22, aprobado en 14 de mayo de 1982.
Por cuanto antes se expone, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza y confirmar en todas sus partes la sentencia apelada; sin que, a tenor de lo prevenido en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, sea de apreciar temeridad o mala fe para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia dictada el diecinueve de julio de mil novecientos ochenta y cuatro por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza , sobre cesión gratuita de terrenos afectados por la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana y Plan Especial del Polígono 22, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en esta segunda instancia. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Paulino Martín Martín. - Francisco González Navarro. - Manuel Gordillo García. - Rubricado.
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El sistema de cooperación como sistema mixto por excelencia
...unida al propio sistema de Cooperación tal y como recogen las Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1986, 8 de julio de 1986 y 15 de marzo de Podemos destacar como sus características generales las siguientes: Supone un mecanismo complejo, integrado por una previa agrupación, ......