STS, 9 de Junio de 1986
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1986:10130 |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 667.-Sentencia de 9 de junio de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
-
Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
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Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
-
La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud
de lo dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981, legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28, 1, a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa. B) No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de
funcionarios de los Cuerpos Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y
las características de éste. Así deriva tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la
propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio.
En la villa de Madrid, a 9 de junio de 1986.
Visto el recurso de apelación, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía y dirigida por Letrado, contra Sentencia dictada por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 1.° de octubre de 1984, en pleito sobre provisión de una plaza de Jefe de Servicio de Asesoramiento Técnico Cooperativo en la Dirección General de Cooperación; siendo parte apelada el Abogado del Estado, en representación de la Administración.
Antecedentes de hecho
En el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, correspondiente al dos de noviembre de 1983, fue publicada la Orden del Conseller del Departamento del Trabajo de la Generalidad de Cataluña, de fecha 22 de septiembre anterior, por la que se convocaba concurso para la provisión de una plaza de Jefe de Servicio de Asesoramiento Técnico Cooperativo en la Dirección General de Cooperación.
Contra la Orden anterior, interpuso el Abogado del Estado recurso contenciosoadministrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase la nulidad de la Orden impugnada.
Conferido traslado a la Generalidad de Cataluña, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso interpuesto y subsidiariamente, para el supuesto de que no se diese lugar a tal petición, se desestimase el mismo, confirmando íntegramente la Resolución recurrida; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala Segunda de lo Contencioso-Ádministrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 1.° de octubre de 1984 , se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado estimamos el Recurso Contencioso-Ádministrativo número 1491/1983 interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de la Consellería del Departamento del Trabajo de la Generalitat de Catalunya de 22 de septiembre de 1983 publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de 2 de noviembre de 1983, y contra la resolución de 16 de noviembre de 1983, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra ella, a las que declaramos nulas por no hallarse ajustadas a derecho; sin expresa condena en costas.»
El anterior Fallo se funda en los Considerandos siguientes: "Considerando: Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la sentencia de 19 de mayo último (Recurso 577/1982 ), presencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalitat de Catalunya, alegando falta de legitimación de la Administración General del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.° de la Ley de 5 de octubre de 1981 , que determina que "la Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas", legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964, por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119-1-18 de la Constitución ; 2.° Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 , la adaptación de la Ley 4/19,81 de la Generalidad a la norma fundamental, en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél: si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de, estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b del punto 1.º de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966 de 28 de abril, sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles , aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7 .° de la misma, alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentaria que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166/1981, de 4 de junio , de Reglamentación Parcial de la misma, establecen concretamente para los concursos, la concurencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la Ley básica estatal de la función pública, por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho artículos 1." y 9.°3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previenen en el art. 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalidad, pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones en tanto una Ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña, en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente. Considerando: Que no existen méritos para unaespecial condena en costas.»
Contra la anterior Sentencia interpuso apelación la Generalidad de Cataluña, que fue admitida en ambos: efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo: y forma, el Procurador don Eduardo Muñóz-Cuéllar Pernía, en representación de la mencionada Generalidad apelante; y no estimando la Sala necesaria la celebración de Vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el 28 de mayo último.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
Vistos: La Constitución Española; el Estatuto de Cataluña de 16 de diciembre de 1979; la Ley de 5 de octubre de 1981 de Normas complementarias sobre legitimación en recursos contencioso- administrativos; la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964; el Real Decreto- Ley de 30 de marzo de 1977 de Retribuciones de los Funcionarios; el Decreto de 28 de abril de 1966, sobre Provisión de vacantes; la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de Medidas urgentes sobre la Función Pública; el Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 de reglamentación parcial de la referida Ley; la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1968, reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973 y demás preceptos de pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada, y
Plantea de nuevo la representación procesal de la Generalidad de Cataluña la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Administración del Estado, que la sentencia recurrida acertadamente rechazó, porque, en casos como el actual, no puede alegarse que dicha Administración carezca del interés que exige el apartado 1, a del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional , cuando existe un precepto específicamente aplicable a aquélla constituido por el artículo 2 de la Ley de 5 de octubre de 1981 que la legitima para recurrir ante los Tribunales de aquella Jurisdicción las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a su tutela si están en contradicción con las dictadas por Órganos del Estado, legitimación, por supuesto, también distinta a independiente de la que éstos tienen para acceder al recurso de inconstitucionalidad si lo que se impugna es una Ley producida por el Parlamento autonómico en el ejercicio de su propia competencia, a lo que hay que añadir que, como de lo que aquí se trata es de indagar si la Orden combatida colisiona con la legislación del Estado -que es la razón por la que dicha legitimación especial se otorga- el problema incide en el fondo del proceso, por lo que, según reiterada doctrina de este Alto Tribunal, no es posible decidir sobre la inadmisiblidad propuesta con el carácter previo generalmente requerido.
A propósito de esta cuestión de fondo, también insiste la apelante en lo que adujo en primera instancia, igualmente examinado y desestimado por la sentencia que combate, siendo de advertir, ante todo, cuando se revisa la misma, qué no se discute la constitucionalidad de la Ley de 4 ;dejúrúoi dé, 19,81, después, de haberla declarado la sentencia del Tribunal Constitucional de ,8 de febrero de 198 í, aunque no se puede prescindir de que, como en ésta se advierte, la competencia que tienen los Entes autonómicos piara legislar y ejecutar debe ejercerse "en el marco de la legislación, básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establece», condicionantes que no pueden dejar de exigirse también a cualquiera otra disposición de menor rango emanada del propio Ente, de modo que el problema planteado en este recurso se concreta a decidir si la convoctoria efectuada para cubrir la Plaza de Jefe de Servicio de Asesoramiento Técnico Cooperativo de la Dirección General de Cooperación del Departamento de Trabajo respetaba o no esa legislación estatal preferente, cuestión que para casos análogos dan resuelta las sentencias de esta Sala de 23 de enero, 14, 21 y 28 de febrero y 28 de abril de 1986 , puesto que la cobertura legal de las convocatorias que entonces se anularon era la misma que la que aparentemente legitima la que ahora se combate, por lo que hay que examinar, en concreto, si, efectivamente, la tiene en el artículo 5 de la Ley citada y, al reglamentarla parcialmente, en el 9 del Decreto de 25 de junio de 1981 , que, en su número 2, dispone que dicho cargo, para cuya provisión se exige convocatoria, es de libre designación y cesación entre el personal técnico comprendido en el artículo 1, 1 ., el que, por su parte, incluye como sujeto afecto a dicha Ley al personal contratado en régimen de Derecho Administrativo.
Es en esta asimilación del personal contratado a los funcionarios tenidos por tales por la legislación básica del Estado donde radica la discordancia de citada convocatoria -por más que la mismasea coherente con dicha Ley autonómica- con dicha legislación, porque vulnera, en particular y entre otros, el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado que define -como, por su parte, hace la Disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977- el concepto y consiguiente "status» del personal contratado, resultante de permitir una contratación rigurosamente excepcional, al ser sólo posible no en atención al puesto que se ha de desempeñar sino en consideración exclusiva a las causas y misión que justifican su recluta, por hallarse únicamente autorizada para la "realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia», o a la "colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa, en consideración del volumen de la gestión encomendada al Ministro, Centro o Dependencia», por cierto -y ello resulta particularmente trascendente en este caso"cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera de que disponga el Organismo», preferencia absoluta la dicha de expresados funcionarios, condicionante de aquella especial contratación que, evidentemente, impide la equiparación indiscriminada de trato entre unos y otros al tiempo de proveer puestos de la Administración, no pudiendo prescindirse de que la citada sentencia del Tribunal Constitucional declara que "el carácter básico que, sin duda, tiene el principio de excepcionalidad de la contratación administrativa consagrado en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado , impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la Función Pública.
Precisamente, en contra de este principio de excepcionalidad se produce el artículo 1 del Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 , al amparo del que se hizo la convocatoria impugnada, disponiendo que el régimen "general» de contratación del personal sometido al Derecho Administrativo "revestirá la forma de contratos administrativos transitorios que se regularán a tenor de lo que se dispone en los artículos siguientes, sin perjuicio de la contratación excepcional, en aquellos casos en que sea necesario, por los procedimientos establecidos en la legislación estatal, de aplicación supletoria», conviniendo así en general lo considerado excepcional por la legislación básica del Estado y por la referida sentencia del Tribunal Constitucional -y hasta por la propia Ley de 4 de junio de 1981, que así no lo disponía ni autorizaba expresamente para que se dispusiera-, legislación aquella que, además, resulta convertida por dicho Reglamento en de aplicación supletoria cuando, según aquéllas, se caracteriza por una aplicación preferente, lo que evidencia la disconformidad jurídica de la convocatoria que declaró la sentencia que se impugna con base en los preceptos legales que en ella se citan, que damos aquí por reproducidos como justificación, junto a cuanto razonado queda, de la procedencia de que aquélla se confirme.
No procede hacer expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 1.° de octubre de 1984 , por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en los autos de que aquél dimana, que anulaba la Orden de la Consejería del Departamento de Trabajo de aquélla de 22 de septiembre de 1983, confirmada en reposición por la de 16 de noviembre del mismo año, por la que se convocaba concurso para la provisión de la plaza a que el proceso se contrae, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricado.
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