STS, 9 de Junio de 1986

Con fecha 30 de julio de 1979, don Luis María y don Eduardo dirigieron escrito al Ayuntamiento de Oímbra (Orense), en el que denunciaban las obras ilegales efectuadas por la familia de doña Carla , y que consistían en la construcción de alcantarilla, terraza sobre la casa próxima a la de los denunciantes sobre comunal y ocupación de comunal en la casa norte, al sitio «Campo dos Negrillos», interesando la demolición de dichas obras, cuya petición no fue resuelta por el Ayuntamiento, por lo que mediante otro escrito de 10 de diciembre de 1979 se denunció la mora, a la que tampoco recayó contestación alguna por parte de la Corporación Municipal.

Contra la denegación presunta de la petición de don Luis María y don Eduardo , interpusieron éstos recurso contencioso-administrativo, formalizando, en su día, demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarasen ilegales las obras a que el recurso se referia, con imposición de costas a la Corporación Municipal demandada.

Conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda, suplicando que se dictase sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso interpuesto, o en otro caso se desestimase el mismo, y seguido el pleito por sus trámites, por la sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, con fecha 3 de mayo de 1984, se dictó sentencia , hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada literalmente es como sigue: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Luis María y don Eduardo contra acto presunto del Ayuntamiento de Oimbra, producido por silencio administrativo al no haber sido objeto de resolución laspeticiones formuladas por los recurrentes en escritos de 30 de julio y 10 de diciembre de 1979, sobre ocupación de terrenos comunales y realización de obras en los mismos, por los denunciados, acuerdo el recurrido que en consecuencia confirmamos; no hacemos declaración sobre el pago de costas.»

El anterior Fallo se funda en los Considerandos siguientes: «1.° Considerando: Que en el escrito inicial del procedimiento administrativo los recurrentes peticionaron al Ayuntamiento de Oimbra que ordenase el derribo de unas obras-alcantarillado, entrada, terraza y casa nueva, realizadas por doña Carla en el "Campo dos Negrillos", del pueblo de El Rosal, con fundamento único en que dichas obras habían sido realizadas sobre terreno comunal, dejando asi dichos terrenos libres de cargas, como manda el artículo 188 de la Ley de Régimen Local , lo que evidencia que la pretensión inicial estaba encaminada a que por el Ayuntamiento se ejercitasen las facultades de recuperación posesoria que autorizan los artículos 404 de la Ley de Régimen Local, 344 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales y 55 del Reglamento de bienes , restableciendo el terreno a su situación primitiva, con la consiguiente demolición de las obras realizadas, sin que en dicho escrito se aludiese para nada a la posible existencia de infracciones urbanísticas, escrito en que por consiguiente quedó delimitado el contenido del acto presunto denegatorio objeto de impugnación en el recurso y lo que puede ser objeto de revisión por la Sala, siendo inadmisible cualquier otra pretensión de contenido distinto a la formulada inicialmente, bien que, por su carácter parcial y en razón de la concepción del recurso jurisdiccional como un bloque unitario, la inadmisibilidad parcial se convierte en causa de desestimación. 2° Considerando: Que si la jurisprudencia ha venido exigiendo a los Ayuntamientos la prueba sobre la efectiva posesión pública de los terrenos objeto de recuperación posesoria y los preceptos legales señalados en los vistos emplean el término facultativo "podrán", es lógico que los particulares no pueden imponer a los Ayuntamientos el ejercicio de esas facultades recuperatorias, con todas las consecuencias gravosas que de ello pueden derivarse, cuando el Ayuntamiento tiene la convicción razonable de su improcedencia, en cuyo caso, como señaló la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1969 , el particular podrá impetrar del Gobernador Civil la autorización prevenida en el artículo 371 de la Ley de Régimen Local para ejercitar en nombre e interés de la entidad local las acciones correspondientes, con derecho al reembolso de las costas procesales si prosperase la acción negativa presunta de la Corporación de Oimbra al ejercicio de esas facultades que en este caso está justificada si tenemos en cuenta: 1.° Afirma el Ayuntamiento, sin que presupuesto de tal importancia sea desvirtuado por el recurrente, que el terreno controvertido tiene la calificación de monte vecinal en mano común, por lo que la defensa de los mismos corresponderá a los órganos establecidos de conformidad con la Ley y Reglamento de Montes Vecinales en Mano Común y no a la Corporación Municipal. 2.º El propio recurrente reconoce en el hecho tercero de la demanda que el terreno de doña Carla fue vendido como sobrante de vía pública al marido de dicha señora, en cumplimiento de acuerdo municipal adoptado el 20 de diciembre de 1947, cuya nulidad pretende ahora con base en que el Secretario de la Corporación fue condenado en el año 1955 por un delito de falsedad que, según la sentencia de la Audiencia Provincial de Orense, se refiere a hechos que no guardan relación con aquella sesión o la venta efectuada en cumplimiento de lo acordado en la misma. 3.° Además de la construcción realizada con anterioridad, la llamada "casa nueva", según reconocen los actores en el hecho cuarto del escrito que inició el procedimiento administrativo, se edificó hace unos cuatro años. 4.° Las demás construcciones: terraza, alcantarillado y una entrada, que según parece son de fecha posterior, no están en absoluto justificado que se hayan realizado fuera de la superficie vendida en el año 1947, ni tampoco, aunque es cuestión no planteada en vía administrativa, que lo hayan sido cometiendo una infracción urbanística que impida su legalización y obligue a la demolición interesada por los recurrentes, pese a que, es necesario repetirlo, lo postulado en vía administrativa tenía como fundamento único que se trataba de bienes comunales, cuya posesión puesto que esta Jurisdicción es incompetente para hacer declaraciones sobre propiedad, había sido usurpada por los denunciantes. 3.° Considerando: Que por las razones expuestas es procedente desestimar el recurso y confirmar los acuerdos recurridos, sin hacer declaración sobre el pago de costas por no apreciarse en ninguna de las partes la concurrencia de motivos de temeridad o mala fe procesal a que se refiere el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional .

Contra la anterior sentencia interpusieron apelación don Luis María y don Eduardo , que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, en representación del primero de los apelantes, declarándose desierta la apelación interpuesta por el segundo, por no haber comparecido ante esta Sala dentro del término del emplazamiento; y no estimando la Sala necesaria la celebración de vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes personadas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose, en consecuencia, señalar día y hora para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el día 28 de mayo último.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús.

Vistos: Los artículos 183, 187, 188, 192.2 y 404 de la Ley de Régimen Local , Texto refundido de24-6-1955; artículos 5 y 55 de su Reglamento de Bienes de 27-5-1955 , Ley del 12-12-1980, artículos 184 y 185 del texto refundido de la Ley del Suelo de 9-4-1976 , y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Aceptando sustancialmente los Considerandos de la Sentencia apelada.

Fundamentos de Derecho

Por la representación del apelante don Luis María contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña de 3-5-1984 , recurso 818-1980 se han reiterado en esta instancia los mismos fundamentos aducidos ante el Tribunal «a quo» que no desvirtúan los de dicha resolución judicial, que rechazó la impugnación formulada contra la desestimación por silencio administrativo de la petición hecha al Ayuntamiento de Oimbra, provincia de Orense, por el citado señor Eduardo , y don Eduardo no comparecido en este recurso, para que procediera al derribo de unas obras realizadas, según los recurrentes, por doña Carla y sus familiares en terrenos pertenecientes al comunal en el lugar conocido por «Campo de los Negrillos del Rosal» consistente en una terraza, alcantarilla y entrada desde la carretera a la parcela sustraída al común de los vecinos, y una casa construida también sobre el suelo con la misma calificación jurídica; procediendo, en consecuencia, no dar lugar a la apelación, y declarar que, conforme con lo expuesto por los recurrentes en su escrito presentado el 30-7-1979, y del de denuncia de la mora de fecha 2-12-1979, de las alegaciones de las partes, e informe que obra en autos de la Corporación Municipal demandada representada por el Abogado del Estado, no existen elementos de juicio concluyentes de los que se deduzca que el suelo sobre el que se construyó la casa y demás obras meritadas tengan la condición jurídico-administrativa y civil de bienes patrimoniales de comunales; siendo necesario para que las Corporaciones Locales ejerzan de oficio, o a instancia de los vecinos a los que corresponde exclusivamente su disfrute y aprovechamiento, en el supuesto de bienes en común, la acción interdictal administrativa de recuperación posesoria según lo dispuesto en los artículos 404 de la ley de Régimen Local y 55 de su Reglamento de Bienes en relación con los artículos 183, 187 y 188 de dicha Ley Texto refundido de 24-6-1955 , vigente en el tiempo en que se realizaron las obras indicadas y se pidió al Ayuntamiento demandado su demolición, el que se acredite documentalmente la posesión municipal de los bienes y pertenecer al dominio público o tener la condición de patrimoniales, salvo que se trate de una usurpación reciente, artículo 55-2 ya meritado, en cuyo supuesto es preciso la patente y manifiesta condición de los bienes objeto de dicha acción, dada la naturaleza del derecho excepcional y privilegiado de que goza la Administración en aras del interés público o del general y común de los vecinos; así como el que la posesión de los particulares resulta indebida de forma patente e indubitada; calificación jurídica y posesión indebida que no concurren en los que son objeto de este proceso, en el que por el Ayuntamiento demandado se informó que los bienes sobre los que construyó la familia de doña Carla , pertenece, a los vecinos en mano común y se hallan regulados por la Ley de 2-12-1980 de Montes Vecinales en mano común en la que se dispone que su uso, disfrute, administración y disposición, con plena capacidad jurídica corresponde a la Junta Vecinal, artículo 5.° de esa Ley y representada la Comunidad en la forma determinada en su artículo 6.°, con competencia de los Jurados de Montes Vecinales en mano común para su clasificación artículos 9 y 10 de la Jurisdicción Ordinaria para las cuestiones relativas al dominio y derechos reales, y por otra parte, los actores admitieron que en 1947 le fue cedida a la familia de doña Carla bienes del común con el pretexto de tratarse de bienes no utilizables resultantes de la construcción de una vía pública alegando la nulidad de esa cesión gratuita u onerosa en base a que el Secretario que la certificó fue condenado por falsedad en documento público, por hechos ajenos a ese certificado, de lo que se infiere una posesión superior a los treinta años de los terrenos sobre los que se construyó la «casa nueva», que no se ha probado, ante la Administración Municipal, no sean los mismos sobre los que ha sido construida una terraza, alcantarilla y entrada a la parcela desde una carretera; quedando, en consecuencia, sin acreditar la naturaleza jurídica de los bienes ni el hecho de que la posesión por unos particulares no esté legitimada; teniendo en cuenta además que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley de Régimen Local , de no ser practicable el disfrute general y simultáneo de los bienes comunales a falta de costumbre o reglamento local se adjudicará su aprovechamiento por lotes o suertes a los vecinos cabeza de familia en proporción directa al número de familiares que tengan a su cargo e inversa a su situación económica, por lo que la cesión producida en 1947, y no impugnada en este proceso, pudo estar amparada en este precepto; y por ello, y por transcurso de más de un año a partir de la fecha de la cesión, dentro de cuyo plazo, artículo 404 de la Ley meritada y 55 de su Reglamento de Bienes , cabe ejercer la acción de recuperación posesoria de los bienes patrimoniales, débese afirmar la pertinencia de la desestimación por el Ayuntamiento de la petición al mismo formulada por los recurrentes, sin perjuicio de haber omitido su deber de resolver expresamente la cuestión que le fue sometida a su conocimiento, según el artículo 94-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo .

En el escrito de 30-7-1979 no se alegó ninguna infracción del ordenamiento urbanístico por parte de los demandantes, y sí la construcción en terrenos pertenecientes al común de los vecinos, motivo ycausa de su pretensión que ha sido dilucidada correctamente en la Sentencia apelada; no pudiéndose estimar ninguna infracción del mentado ordenamiento por no haber sido invocado, y de haberlo sido, y partiendo del supuesto de no tener licencia los constructores de la casa y demás obras relacionadas en su escrito por los demandantes de 30-7-1979, hubiera podido dar lugar al procedimiento establecido en el artículo 184 respecto a la terraza, alcantarilla y entrada desde la vía pública a la parcela ocupada, pero no al derribo de esas obras sin conceder audiencia a los interesados y el plazo para que solicitaren la licencia en el término de dos meses, o, en el caso de obras terminadas antes del transcurso de más de un año, al procedimiento establecido en el artículo 185, que no fueron tampoco invocados para corregir la posible construcción, contraria a la normativa urbanística, que se afirma lo fue sin poseer permiso alguno; quedando al margen del ordenamiento urbanístico la cuestión suscitada por la que se pidió a la Administración la demolición de unas obras, que se estimó fueran realizadas en terrenos de propiedad patrimonial y del común, que de haberse acreditado, y no estar legitimada la posesión de aquéllos por los dueños de las obras, y estando obligado el Ayuntamiento a ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, previo Acuerdo de la Corporación precedido del dictamen de Letrado, artículo 370 de la Ley de Régimen Local de 24-6-1955 , que confiere a los vecinos la facultad de requerir el cumplimiento de esa obligación de la Administración, artículo 371, hubiera motivado debidamente el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del requerimiento efectuado por los demandantes; que, dada la naturaleza de la acción interdictal administrativa del articulo 55-2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , no es ejercitable directamente por los vecinos al carecer de la potestad a que se contrae esa acción de recuperación posesoria de los bienes de dominio público y patrimoniales, pero sí tienen la de impugnar el acto expreso, o presunto, desestimatorio de la Administración no dando lugar al ejercicio de esa acción que le sea pedida por unos vecinos del Municipio; sin que en este Proceso, por el contrario, se pueda revisar la posible inadecuación al ordenamiento urbanístico de las obras ejecutadas por no haberse pronunciado el Ayuntamiento demandado sobre su legalidad o ilegalidad, y respecto a las cuales, y en base a una infracción de esa naturaleza, no se pretendió en vía administrativa su demolición; no habiéndose determinado tampoco en este proceso ninguna causa por la que deba inferirse la conculcación del ordenamiento urbanístico, careciendo por ello este Tribunal de facultad para dilucidar lo que no fue planteado ante el Ayuntamiento dada la función revisora de esta Jurisdicción, artículo 1.° de su Ley reguladora .

Por lo expuesto procede rechazar el recurso interpuesto de apelación y confirmar la Sentencia apelada, que no hizo declaración sobre el derecho de propiedad de los terrenos ocupados y objeto de edificación, conforme con la naturaleza y límites de esta Jurisdicción, sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de cosas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación interpuesto por la representación de don Luis María contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña de tres de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro, recurso 818-1980, Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos, sin hacer especial imposición de costas. Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella y Taza.- José María Reyes Monterreal .- Julián García Estartús .- Rubricado.