STS, 23 de Mayo de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Mayo 1986 |
Núm. 322.-Sentencia de 23 de mayo de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Carreteras. Demolición de obras realizadas en terrenos contiguos a una carretera.
DOCTRINA: La actividad administrativa en materia de autorización o licencia de construcción no
crea el derecho a edificar, que es preexistente, sino que lo regula acomodándolo a las exigencias
de las normas vigentes, siendo por ello tal actividad esencialmente reglada, y para declarar la
caducidad de la autorización o licencia, se exige una formal declaración expresa de que la misma
se ha producido, al no operar de forma automática dicha caducidad.
En la villa de Madrid, a veintitrés de mayo de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, interpuesto por el Letrado del Estado, en representación de la Administración Pública, contra la sentencia dictada por la Sala Tercera de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 4 de febrero de 1983 , referente a demolición de determinadas obras.
Antecedentes de hecho
Que don Francisco y don Juan Miguel son propietarios de una tierra, solar urbano, sito en el término municipal de Alcorcen; que dichos señores encargaron a «Útiles y Maquinaria, Sociedad Anónima», en adelante Utimacon, que, en su calidad de Empresa de Servicios, solicitara, gestionara y tramitara cuantas licencias y permisos administrativos fueran necesarios para construir sobre la parcela indicada, incluida dentro de la zona de industrias especiales del Plan General de Urbanización de Alcorcón, una nave industrial, dotada de los correspondientes servicios, zona verde, aparcamiento, casa de guarda y restantes complementarios para su explotación industrial; la que, de acuerdo con el encargo recibido, solicitó del Ayuntamiento de Alcorcón la correspondiente licencia de obras y de la Jefatura Provincial de Carreteras de Madrid la autorización que fuere oportuna, dada su proximidad a la carretera C-501, de Alcorcón a Plasencia; todo ello entre otras autorizaciones administrativas. La Jefatura Provincial de Carreteras otorga, con fecha 1 de agosto de 1972, autorización para construir tres edificios, cerramientos, pozo, fosa aséptica, muro de contención y movimiento de tierras en la margen izquierda de la carretera C-501, de Alcorcón a Plasencia, P. K. 0,6000, término municipal de Alcorcón. En 5 de julio de 1976, previo cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la Comisión del Área Metropolitana de Madrid y Ayuntamiento de Alcorcón, se otorga la reglamentaria licencia municipal de obras; en 9 de diciembre de 1976 se aprueba definitivamente el denominado «Proyecto de variante de Alcorcón-Móstoles», afectando el citado proyecto a la parcela propiedad de los señores Juan Miguel Francisco y al conjunto de edificaciones construidas sobre el mismo; con fechas 21 de abril, 3 de junio, 20 de septiembre y 17 de noviembre de 1977, la Primera Jefatura Regional de Carreteras de Madrid levanta actas previas a la ocupación de la parcela número NUM000 , polígono NUM001 , reseñada precedentemente y propiedad de los indicados señores, donde ya fue construido parcialmente el edificio cuya demolición se impugna; el Gobierno Civil de la provincia de Madridacordó, con fecha 14 de marzo de 1979, a propuesta de las Jefaturas Provincial y Regional de Carreteras, la demolición de la primera fila de cuatro pilares y la segunda de cinco pilares del edificio construido por los señores Juan Miguel Francisco en terrenos de su propiedad; interpuesto recurso ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo contra la anterior resolución, siendo confirmado por dicho Departamento en 29 de noviembre de 1979; interponiéndose recurso de alzada contra esta última resolución, recae nuevo acuerdo en 18 de abril de 1980, confirmándola.
Que contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala Tercera de la Audiencia Territorial de Madrid por la representación procesal de «Utimacon, Sociedad Anónima», en el que, seguido por sus trámites legales, recayó sentencia con fecha 4 de febrero de 1983, cuya parte dispositiva dice así: «Fallamos: Que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Ultimacon, Sociedad Anónima", contra la Orden de 18 de abril de 1980 , dictada por el Subsecretario de Obras Públicas y Urbanismo, en ejercicio de competencias delegadas, que desestimó el recurso de reposición promovido con carácter potestativo por dicha sociedad contra resolución del mismo Departamento de 29 de septiembre de 1979, que confirmó en alzada la adoptada por el Gobierno Civil de Madrid, con fecha 14 de marzo de 1979, por la que se decretaba la demolición de determinadas obras realizadas en terrenos contiguos a la carretera C-501, de Alcorcen a Plasencia, P. K. 0,700, margen izquierda, término municipal de Alcorcón, declaramos que dichos actos no son conformes a derecho y los anulamos; desestimamos lo demás pretendido y no hacemos expresa condena en costas.»
Que contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que la parte se instruyó de todo lo actuado y presentó su correspondiente escrito de alegaciones; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 19 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado excelentísimo señor don Julio Fernández Santamaría.
Fundamentos de Derecho
La sentencia de primera instancia ha estimado en parte el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por «Ultimacon, Sociedad Anónima», contra la Orden de 18 de abril de 1980, dictada por el Subsecretario de Obras Públicas y Urbanismo, en ejercicio de competencia delegada, que desestimó el recurso de reposición promovido con carácter potestativo por dicha sociedad contra resolución del mismo Departamento de 29 de septiembre de 1979, confirmatoria en alzada de la adoptada por el Gobernador Civil de Madrid el día 14 de marzo de 1979, por la que se decretaba la demolición de determinadas obras realizadas en terrenos contiguos a la carretera C- 501, de Alcorcón a Plasencia, P. K. 0,700, margen izquierda, término municipal de Alcorcón, y declara que dichos actos no son conformes a derecho y los anula, en base a que la caducidad de la autorización en su día otorgada por la Administración no opera automáticamente.
Frente a ese razonamiento de la sentencia recurrida, el Abogado del Estado, parte apelante, alega los siguientes argumentos jurídicos: a) En las condiciones de la autorización se dice que «las obras quedarán terminadas en el plazo de un año, a partir de su notificación», y como es hecho cierto que las obras no quedaron terminadas en el plazo de un año, el articulado o contenido de la autorización entre en vigor y, por tanto, se produce por incumplimiento de una condición sustancial la «inmediata caducidad» de la autorización, sin necesidad de expediente alguno, porque así lo impone la resolución administrativa por la que se otorga la autorización solicitada y porque así se aceptó por el libre juego de la voluntad de las partes; b) El expediente sancionador a que se refiere la cláusula o condición 12 lo es para el supuesto de que se hubiere producido otras extralimitaciones o actuaciones no ajustadas a derecho, que deberían ser objeto de sanción por el Gobernador Civil o por la autoridad municipal competente, sin que sea necesaria la incoación del expediente de caducidad.
Las alegaciones de la parte apelante carecen de fuerza jurídica 322 para desvirtuar los fundamentos de la sentencia de primera instancia, que asumimos, y que, por acertados, minuciosos y detallados, bastarían por sí sólo para motivar su ratificación, aunque, a mayor abundamiento, hagamos las siguientes precisiones: a) Que el derecho de edificar corresponde en principio a todo propietario, como facultad de disfrute inherente al dominio, aunque sometido a las limitaciones establecidas por las Leyes ( artículo 348 del Código Civil ), por lo que es claro que la autorización o licencia de construcción no crea el derecho de edificar, que es siempre preexistente, sino que simplemente regula su ejercicio acomodándolo a las exigencias de las normas vigentes; de donde se deduce que la actividad administrativa en tal materia es esencialmente reglada; b) La Jurisprudencia -sentencias 21 de febrero de 1984, 5 de octubre de 1982, 27 de mayo y 26 de diciembre de 1983, 12 de noviembre y 21 de diciembre de 1984, entre otras- tiene declarado que nunca basta con el transcurso del tiempo para que la caducidad de la licencia o autorización se produzca, siempre se exige una formal declaración expresa de que la misma se ha producido, recaída enel oportuno expediente, fundado en que ese instrumento extintivo ha de ser acogido con cautela, porque constituye una manifestación del intervencionismo administrativo sobre el lícito ejercicio de facultades preexistentes del beneficiario de las autorizaciones, y, dado que la sujeción del ejercicio de las obras a un plazo no es cuestión preceptuada por las normas generales ni responde a un principio dogmático del que se puede inferir la legitimidad de su decadencia o la de las prórrogas, siendo la caducidad, en cuanto figura extintiva de una situación favorable al administrado, de interpretación restrictiva; c) Coherente con lo anterior, se impone afirmar que la caducidad no opera automáticamente, pues una cosa es que la licencia o autorización puede entenderse caducada por el transcurso del plazo fijado en la misma y otra distinta que la caducidad se produzca, efecto que requiere un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites precisos, previa audiencia del titular y con derecho de éste a su impugnación.
Al no haberse declarado la caducidad por resolución expresa y previa audiencia del titular, la autorización seguía suministrando cobertura jurídica a las obras cuya demolición se acordó, y cuando en 1971 se autorizaron las obras la normativa en vigor estaba representada por el Reglamento de 29 de diciembre de 1920, modificado por Ley 7 de abril de 1952, disposición que articulaba la competencia concurrente de la Administración estatal en esta materia de modo distinto a como con posterioridad ha venido a establecer la Ley 51/1974, de 19 de diciembre , por lo que no cabe la reposición de las actuaciones al momento de iniciación del expediente administrativo para la declaración de caducidad de la autorización, cual subsidiariamente solicita la parte apelante.
En consecuencia, procede desestimar el presente recurso de apelación; sin que, de acuerdo con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional , hagamos expresa condena de costas en segunda instancia.
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada el día 4 de febrero de 1983 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid ; sin hacer expresa condena de costas en segunda instancia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos mandamos y firmamos.-Francisco Pera.-José Pérez Fernández.-José Garralda.-Fernando Roldan.-Julio Fernández Santamaría.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente excelentísimo señor don Julio Fernández Santamaría, celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Tercera del Tribunal Supremo; de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Madrid, a veintitrés de mayo de mil novecientos ochenta y seis.-José Recio.-Rubricado.
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