STS, 6 de Marzo de 1986
| Ponente | FEDERICO CARLOS SAINZ DE ROBLES RODRIGUEZ |
| ECLI | ES:TS:1986:10295 |
| Fecha de Resolución | 6 de Marzo de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 136.-Sentencia de 6 de marzo de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Colegios Profesionales. Intrusismo.
DOCTRINA: Los Colegios Profesionales tienen atribuida por la Ley la potestad disciplinaria en el
orden profesional y colegial, pero para evitar el intrusismo, no disponen sino de las acciones
ordinarias, para las que tienen capacidad procesal y legitimación plena, pues cualesquiera que
sean las técnicas, instrumentos o delegaciones que la Administración Pública pueda utilizar para
regular las cuestiones relativas a evitar y perseguir el intrusismo, el artículo 32 de la Ley de esta
Jurisdicción, otorga una legitimación específica a los Colegios Oficiales. No se estima, sin
embargo, que existe intrusismo en los servicios prestados por una Cooperativa de la Industria del
Taxi a sus cooperativistas, cuando las actividades propias de la gestión administrativa se llevaban a
cabo, tanto frente a los socios como frente a terceros, por un gestor colegiado.
En la villa de Madrid, a seis de marzo de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativa que en grado de apelación pende ante la Sala interpuesto por el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña representados 136 por el Procurador don Francisco Sánchez Sanz, y bajo dirección Letrada, y de la otra, como apelada, la Administración Pública, a la que representa y defiende el Letrado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional Sección Segunda, con fecha 28 de enero de 1983, sobre Sanción por intrusismo.
Antecedentes de hecho
El Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña interpuso recurso contenciosoadministrativo contra dos resoluciones de la Presidencia del Gobierno: la primera, de 15 de marzo de 1979, estimó el recurso de alzada que la Cooperativa de la Industria del Taxi, de Barcelona, había promovido contra otra de la Secretaría de Estado (del Ministerio de la Presidencia) que imponía a esta última entidad una sanción por infracción del Estatuto de la profesión de gestor administrativo; la segunda, de 21 de julio de 1980, declaró inadmisible el recurso de reposición que el Colegio interpuso contra la primera, por entender que carecía de legitimación.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección segunda) de la Audiencia Nacional, por sentencia de 28 de enero de 1983 , rechazando la causa de inadmisibilidad que había alegado la representación de la Administración del Estado, desestimó el recurso, por entender que la resolución de 21de julio de 1980 estaba ajustada a Derecho, al carecer de legitimación activa la Corporación recurrente.
El recurso de apelación del Colegio se fundó sustancialmente: a) en que la sentencia recurrida no se pronunció sobre el acto administrativo de 15 de marzo de 1979 , cuya ilegalidad se postuló en la primera instancia; b) la cuestión de fondo se contraía a argumentar sobre la adecuación a derecho de la resolución de 27 de julio de 1977 y, por tanto, la ilegalidad de la ya citada -del Ministerio de la Presidencia del Gobierno de 15 de marzo de 1979- se apreciaba así, la contradicción última con otras anteriores del mismo departamento que, en cuestiones idénticas, se habían pronunciado en sentido contrario; igualmente, se establecía una incorrecta apreciación de los hechos debatidos y se denunciaba incumplimiento del dictamen del Consejo de Estado - transcrito en las tantas veces citada resolución- en cuanto se incitaba a la Administración a ejercitar sus potestades para evitar las confusiones a qué se presta la situación que desarrolla la Cooperativa en punto a los trabajos de gestoría administrativa; c) en cuanto al problema de legitimación, se argumentó sobre la personalidad jurídica del Colegio, rechazando, tanto la alegación de su carácter territorialmente limitado, como la dependencia jerárquica de la Administración y la delegación de funciones por parte de ésta, en cuanto que éstas vienen asignadas por la Ley, como medio para conseguir sus fines colegiales. Se suplicó la revocación de la sentencia apelada y la estimación del recurso, anulando las dos resoluciones recurridas y declarando ajustada a derecho la de la Secretaría de Estado de 27 de julio de 1977.
La Administración del Estado, en concepto de apelada, dio por reproducidos los hechos y fundamentos de derecho que constan en la sentencia apelada y solicitó su confirmación.
La votación y fallo ha tenido lugar el veinticuatro de los corrientes.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Federico Carlos Sainz de Robles Rodríguez.
Fundamentos de Derecho
El problema prioritario, aun cuando no único, de este curso de apelación radica en la legitimación del Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña, para impugnar una resolución administrativa sobre intereses colegiales que atañen al intrusimo profesional. Esa legitimación ha sido negada por resolución del Ministerio de la Presidencia del Gobierno, de 21 de julio de 1980, porque el "cuadro normativo de la tutela" a que está sometida la Corporación entraña, en definitiva, una jerarquía que prohibe la impugnación de las decisiones de la administración pública -en este caso, la del Estado-a la que corresponde la supremacía; ha vuelto a ser rehusada, en la primera instancia, por la representación de la Administración, agregando como fundamento nuevo el artículo 9.1.a), en relación con el 5, de la Ley 2/ 1974 , de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, en tanto que, en las cuestiones de ámbito o repercusión nacional, la legitimación para impugnar actos como el que nos ocupa, se traslada a los Consejos Generales; finalmente, la sentencia recurrida, prescindiendo expresamente de ambos fundamentos, mantiene la falta de legitimación porque, según los artículos 83 y 84 "del Estatuto de la Profesión de Gestor ", los colegios profesionales sólo tienen facultades delegadas para instruir expedientes y éstas no le habilitan para recurrir las decisiones definitivas que adopte la administración delegante. Con lo cual, aun sin citar expresamente el precepto, la Sala "a quo" se apoya en el artículo 28.4.b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y este nuevo fundamento le lleva a rechazar la inadmisibilidad del recurso, Opuesta por el Letrado del Estado sobre la traslación de la "legitimario ad cau-sam" a los Consejos Generales, pero también a desestimarlo, puesto que, a fin de cuentas, quedaba correctamente inadmitido el recurso de reposición que resolvió el acto administrativo arriba citado.
La cuestión enunciada parte de un error de enfoque del problema planteado; es evidente que la Cooperativa de Industria del Taxi en Barcelona (en lo sucesivo, Cooperativa) prestaba a sus cooperativistas o socios servicios incluidos en la profesión de gestor administrativo, por lo menos, desde 1970 y, con toda probabilidad, desde fechas anteriores; lo es también que tales servicios se dispensaban mediante persona que ostentaba la condición de gestor y se hallaba colegiado y, por tanto, habilitado para actuar ante organismos oficiales en asuntos que no requiriesen conocimientos jurídicos; en un plano más accesorio, ha quedado acreditado que el gestor era un empleado de la Cooperativa, que no percibía directamente de los socios de ésta los estipendios tarifados colegialmente para el desempeño de su profesión y que, en suma, no contaba con organización propia para su 136 ejercicio. La documentación que obra en el inconexo, desordenado e incompleto expediente administrativo que obra en autor, no deja lugar a duda sobre éstos extremos. Ahora bien, estos datos indubitables permiten adelantar conclusiones bien claras: a) las relaciones de los cooperativistas o socios con los organismos oficiales, en las materias concernientes a la esfera de la gestoría, se desenvolvían correctamente, supuesto que era un gestor colegiado el que las dirigía; b) el ejercicio de su profesión, por parte del señor Luis Carlos , podía infringir el artículo 20 de los Estatutos, por no hacerlo personalmente, interponiendo a la Cooperativa, lo cual es temaque afecta, exclusivamente, al gestor y a su colegio profesional; c) la Cooperativa, al ofrecer a sus socios servicios propios de la profesión de gestor, como uno más de los previstos en el artículo 2 de sus Estatutos, podía invadir el ámbito de una profesión, incidiendo, bien en el intrusismo, bien en la simple extralimitación de lo que es propio de un ente de su condición; pero, en ambos casos, al margen de la potestad disciplinaria de un colegio profesional, que sólo tiene campo de acción "ad intra" y en tanto en cuanto una norma de rango adecuado se la otorga.
Evidentemente, los colegios profesionales tienen atribuida por la Ley, la potestad disciplinaria "en el orden profesional y colegial" (artículo 5 .i) de la Ley 2/74 ), pero, para evitar el intrusismo, no disponen sino de las acciones ordinarias (artículo 5.1 .) del mismo texto. De ahí que, con independencia de la repercusión que el artículo 8.1. también de la ley sobre colegios profesionales, haya podido tener sobre el Estatuto, en orden a la intervención de la Administración, es patente que ello concierne únicamente a la potestad disciplinaria; pero, a la vez, resulta igualmente claro que respecto a las acciones ejercitadas para evitar y perseguir el intrusismo, los colegios tienen capacidad procesal y legitimación plena, con el plus qué les atribuye el artículo 32 de la ley de esta jurisdicción, para las pretensiones ejercitadas en el orden correspondiente, cualesquiera que sean las técnicas, instrumentos o delegaciones que la administración pública pueda utilizar para regular aquellas cuestiones, toda vez que, como "ultima ratio", la ley formal debe primar sobre las disposiciones administrativas; que, bajo ningún aspecto, pueden cercenar el pleno amparo a que los Colegios, como personas jurídicas, tienen derecho. Lo que ocurriría si, mediante delegación de funciones instructoras respecto a hechos atribuidos a terceros, se los reputara, a efectos de postular tutela judicial, como meros órganos de la Administración delegante.
Hay, pues, también un "error de interpretación, en cuanto a la lectura de los textos legales que juegan en el caso. Corregido éste, como antes quedara el de hecho, resulta: a) que la Cooperativa no incurrió en intrusismo, puesto que las actividades propias de la gestión administrativa se llevaron a cabo, tanto frente a los socios como frente a terceros, por un gestor colegiado. Lo cual conduce a reputar ajustada a derecho la resolución del Ministerio de Presidencia del Gobierno, de 15 de marzo de 1979, aun cuando, por distintos fundamentos, ya que es manifiesto que el Consejo de Estado no tuvo en su mano todos los datos, y acreditados hoy; se deja aparte, por no estar ahora discutida, la sanción impuesta al señor Luis Carlos , aunque es lo cierto que en su conducta se centra el verdadero nudo de la infracción estatutaria; b) que el Colegio tenía, en cambio, plena legitimación para impugnar aquella resolución.
Estas conclusiones conducen a estimar el recurso interpuesto por el Colegio contra el acto administrativo de 21 de julio de 1980, declarando, sobre el fondo, que aquél tenía legitimación para recurrir contra el anterior, pero que éste estaba ajustado a derecho, en lo que no hay óbice procesal alguno, puesto que ambos fueron objeto de las pretensiones del recurrente, con arreglo a la posibilidad que establece el artículo 55.1 de la Ley jurisdiccional.
En virtud de ello y en nombre de S. M. el Rey, emitimos el siguiente
Revocamos la sentencia dictada por la Sala de lo. Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección segunda) el 28 de enero de 1983.-Segundo: Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña contra las resoluciones del Ministerio de la Presidencia del Gobierno de 21 de julio de 1980 y de 15 de marzo de 1979 y anulamos, por no hallarse ajustada a Derecho; la primera de ellas y declaramos válida la segunda por ser conforme al ordenamiento jurídico; sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Antonio Agúndez Fernández. José Luis Ruiz Sánchez. Federico Carlos Sainz de Robles Rodríguez. José Pérez Fernández. José Garralda Valcárcel. Todos con rúbrica.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Federico Carlos Sainz de Robles Rodríguez, estando constituida la Sala de lo que como Secretario de la misma Certifico. En Madrid, a seis de marzo de mil novecientos ochenta y seis. Recio Fernández. Rubricado.
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