STS, 14 de Febrero de 1986
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1986:15004 |
| Fecha de Resolución | 14 de Febrero de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 142.-Sentencia de 14 de febrero de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
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Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
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Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
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La administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud
de lo dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981, legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28, 1, a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa. B) No puede admitirse la concurrencia á un concurso de méritos de
funcionarios de los Cuerpos Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y
las características de éste. Así deriva tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la
propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio.
En la villa de Madrid a catorce de febrero de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña con la representación del Procurador don Eduardo Muñoz Cuéllar Pernia, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 27 de septiembre de 1983 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre concurso de provisión de plazas de Jefes de Servicio Normativo y Jurídico de la Secretaría General Técnica del Departamento de Enseñanza.
Antecedentes de hecho
La Consejería de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña acordó en 15 de septiembre de 1982 convocar concurso para la provisión de las plazas de Jefe de Servicio Normativo y Jefe de Servicio Jurídico, de la Secretaría General Técnica del citado Departamento de Enseñanza, Interpuesto recurso de apelación por el Abogado del Estado, fue desestimado.
El Abogado del Estado interpuso contra el anterior acto y desestimación presunta de la reposición recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declarase la nulidad de la Orden impugnada. Dado traslado a la representación de la Generalidad deCataluña, contestó la demanda suplicando se dictara sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente, para el supuesto de que no se diere lugar a dicha inadmisibilidad, se desestimase el recurso interpuesto y se confirmase íntegramente la Orden recurrida. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado, estimamos el recurso contencioso-administrativo número 994 de 1982, interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de 15 de septiembre de 1982 de la Conselleria de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya, publicada en el Diario Oficial de ésta de 1 de octubre de 1982, por la que se convocaba concurso para la previsión de la plaza de Jefe de Servicio Normativo y Servicio Jurídico de la Secretaría General Técnica, y contra la desestimación, presunta del recurso de reposición interpuesto contra ella, a las que declaramos no hallarse ajustadas a derecho y, en consecuencia, anulamos; sin expresa condena en costas.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: «Primero: Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional, es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala a partir de la sentencia de 19 de mayo último (Recurso n.° 577/1982 ) por lo que procede reproducir los fundamentos en ella contenidos que, en esencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1) Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalitat de Catalunya, alegando falta de legitimación de la Administración Gral. del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.° de la Ley de 5 de octubre de 1981 , que determina que "La Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas", legitimación que, igualmente, habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964, por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119, 1-18 de la Constitución ; 2) Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982
, la adaptación de la Ley 4/1981 de la Generalitat a la norma fundamental, en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél: si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o Ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación del régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles , aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7 ." de la misma, alegados por la Administración del Estado, disposiciones que salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sino autonómicos, establecen, de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentaria que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3) Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 , de la Generalitat de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166/1981, de 4 de junio , de Reglamentación Parcial de la misma establecen concretamente para los concursos, la concurrencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la ley básica estatal de la función pública, por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho -artículos 1.º y 9.°3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estaturario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse conformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previenen en el artículo 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estaturio y la estabilidad de empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/ 1981 de la Generalitat, pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones, en tanto una Ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña, que, en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente. Segundo: Que no existen méritos para una especialcondena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 4 de febrero de 1986.
Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal.
Vistos: La Constitución Española; el Estatuto de Cataluña de 16 de diciembre de 1979; la Ley de 5 de octubre de 1981 de Normas Complementarias sobre legitimación en recursos contencioso- administrativos; la de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964; el Real Decreto Ley de 30 de marzo de 1977 sobre Retribuciones de los Funcionarios; el Decreto de 28 de abril de 1966 sobre Provisión de vacantes; la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981 de Medidas urgentes sobre la Función Pública; el Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 sobre reglamentación parcial de la referida Ley; la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973, y demás preceptos de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan íntegramente los de la sentencia apelada, y
Plantea de nuevo la representación procesal de la Generalidad de Cataluña la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Administración del Estado, que la sentencia recurrida acertadamente rechazó, porque, en casos como el actual, no se puede alegar, en contra de lo por ella considerado, que dicha Administración careciera del interés exigido por el apartado 1, a) del artículo 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción , ya que existe un precepto específicamente aplicable a aquélla constituido por el artículo 2 de la Ley de 5 de octubre de 1981 que la legitima de un modo expreso para recurrir ante los Tribunales de aquélla las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y Entidades sujetas a la tutela de éstas, si están en contradicción con las dictadas por Órganos del Estado, legitimación, por supuesto, también distinta e independiente de la que éstos tienen para acceder al recurso de inconstitucionalidad cuando lo que se impugna es una Ley producida por el Parlamento autonómico en el ejercicio de su propia competencia, a lo que hay que añadir que, como de lo que aquí se trata es de examinar si la Orden combatida colisiona con la legislación del Estado -que es la razón por la que aquélla especial legitimación se otorga-, tal interrogante incide en el fondo del proceso, por lo que, según reiterada doctrina de este Alto Tribunal, no es posible decidir sobre la inadmisibilidad propuesta con el carácter prioritario generalmente requerido.
A propósito de esa cuestión de fondo, reproduce también la apelante cuanto adujo en primera instancia, adecuadamente desvirtuado y desestimando también por la sentencia que se combate, conviniendo advertir, ante todo, al tiempo de revisarla que aquí no se discute -ni discutirse podía- la constitucionalidad de la Ley de 4 de junio de 1981, después de haberla declarado la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de febrero de 1982 , aunque no puede prescindirse de que, como en ella se advierte, la competencia que tienen los Entes autonómicos para legislar y ejecutar debe ejercerse «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establece», condicionamiento que no puede dejar de exigirse también a cualquiera otra disposición de menos rango emanada del propio Ente, de manera que el problema planteado en este recurso se concreta a decidir si la convocatoria efectuada para cubrir las plazas de Jefes de los Servicios Legislativo y Jurídico de la Secretaría General Técnica del Departamento de Enseñanza respetaba o no esa legislación estatal preferente, cuestión prácticamente resuelta por la sentencia de esta Sala de 23 de enero de 1986 , dictada en un caso análogo puesto que la cobertura legal de la convocatoria que entonces se anuló radicaba en la que aparentemente legitima a la que ahora se combate, siendo necesario examinar, en concreto, si, efectivamente, la tiene en el artículo 5 de citada Ley -y, al reglamentarla parcialmente, en el 9 del Decreto de 25 de junio de 1981 que en su número 2 dispone que dichos cargos, para cuya provisión se exige convocatoria, son de libre designación y cesación entre el personal técnico comprendido en el artículo 1.1 , el cual, por su parte, incluye como sujeto afecto a dicha Ley al personal contratado en régimen de Derecho Administrativo.
Precisamente es en esta asimilación del personal contratado a los funcionarios tenidos por tales por la legislación básica del Estado en donde se advierte la discordancia de la citada convocatoria -por más que ésta sea coherente con la referida Ley autonómica- con dicha legislación, por vulnerar, enparticular y entre otros, el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles, que concreta, como también la Disposición Adicional segunda del Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977, el concepto y consiguiente «status» del personal contratado, resultante de permitir una contratación rigurosamente excepcional, al ser sólo posible no en atención al puesto que se ha de desempeñar sino en consideración exclusiva a las causas y misión que justifican su recluta, por hallarse únicamente autorizada para la «realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia», o a la «colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa, en consideración del volumen de la gestión encomendada al Ministerio, Centro o Dependencia», por cierto -y esto resulta particularmente transcendente en casos como el que se enjuicia- «cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera de que disponga el Organismo», preferencia absoluta ésta de dichos funcionarios, condicionantes de aquella excepcional contratación, que evidentemente impide la equiparación indiscriminada de trato entre unos y otros al tiempo de cubrir puestos en la Administración, siendo de tener muy en cuenta que, como declara la citada sentencia del Tribunal Constitucional, «el carácter básico que, sin duda, tiene el principio de excepcionalidad de la contratación administrativa consagrado en él artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado , impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la Función Pública.»
En contra de este proclamado principio de excepcionalidad se produce el artículo 1 del Decreto de la Generalidad de 25 de junio de 1981 , al amparo del cual se ordenó la publicación de la convocatoria impugnada, al disponer que el régimen «general» de contratación del personal sometido al Derecho Administrativo «revestirá la forma de contratos administrativos transitorios, que se regularán a tenor de lo que se dispone en los artículos siguientes, sin perjuicio de la contratación excepcional, en aquellos casos en que sea necesario, por los procedimientos establecidos en la legislación estatal, de aplicación supletoria», convirtiendo de este modo en general lo considerado como rigurosamente excepcional por la legislación básica del Estado y por la referida sentencia del Tribunal Constitucional -y hasta por la propia Ley de 4 de junio de 1981, que así no lo disponía ni autorizaba expresamente a que se dispusiera- legislación aquélla que, además, resulta - convertida por aquel artículo del Reglamento en de aplicación supletoria cuando, según aquéllas, se caracteriza por una aplicación preferente, lo que evidencia la disconformidad jurídica de la convocatoria que declaró la sentencia apelada con base en los preceptos legales que la misma cita, que aquí damos por reproducidos como justificación, junto a cuanto razonado queda de la procedencia de que dicha resolución jurisdiccional se confirme.
No procede hacer expresa imposición de costas.
FALLAMOS
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha veintisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y tres , por la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en los autos de que aquél dimana, que anulaba, por no ser conforme a Derecho, la Orden de 15 de septiembre de 1982 de la Consejería de Enseñanza de referida Generalidad, tácitamente confirmada en reposición, por la que -se convocaba concurso para la provisión de las plazas a que expresada sentencia hace referencia, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella.- José María Reyes Monterreal.- Julián García.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo de lo que como Secretario certifico.- Madrid, 14 de febrero de 1986
.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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SAP Madrid 380/2010, 9 de Julio de 2010
...por ser otra su finalidad (SSTS de 13 de junio de 1959, 10 de octubre de 1962, 14 de diciembre de 1972, 14 de mayo de 1985, 14 de febrero de 1986, 16 de marzo de 1987, 19 de octubre de 1987, 20 de mayo de 1988, 30 de marzo de 1988, 11 de octubre de 1991, 16 de octubre de 1991, 3 de noviembr......