STS, 24 de Febrero de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Febrero 1986 |
Núm. 195.-Sentencia de 24 de febrero de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
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Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
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Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas: Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
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La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa las disposiciones y los actos de las Comunidades Autónomas, en virtud
de lo dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981, legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28, 1, a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa. B) No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de
funcionarios de los Cuerpos Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y
las características de éste. Así deriva tanto de la legislación básica, del Estado como incluso de la
propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de febrero de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 17 de junio de 1983 por la Sala 2.a de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre convocatoria de provisión de una plaza de Jefe de Negociado de Cuentas Corrientes del Servicio de Tesorería General de la Dirección General de Presupuestos y Tesoro.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Paulino Martín Martín, Presidente de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 9 de junio de 1982 publicó la Orden del 7 de dicho mes y año, de la Consejería de Economía y Finanzas, por la que se convocaba concurso para la provisión de la plaza de Jefe de Negociado de Cuentas Corrientes del Servicio de Tesorería General de la Dirección General de Presupuestos y Tesoro; e interpuesto recurso de reposición por la Dirección Letrada del Estado, fue desestimado presuntamente por silencio administrativo.
El Abogado del Estado interpuso contra los anteriores actos y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala 2.a Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden de la Generalidad de Cataluña de 7 de junio de 1982, dejando sin efecto el acto presunto desestimatorio del recurso de reposición. Dado traslado a la representación de la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente se desestime el mismo. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteada, estimamos el recurso contencioso administrativo número 608 de 1982, interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de 7 de junio de 1982 de la Consellería de Economía y Finanzas de la Generalidad de Cataluña, y la desestimación presunta de recurso de reposición interpuesto contra ella, a que se refiere esta litis, las que declaramos no hallarse ajustadas a derecho y en consecuencia anulamos; sin expresa condena en costas.
El anterior Fallo se basa en el siguiente considerando (y en otro) Primero. Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la sentencia de 19 de mayo último (Recurso 577/1982 ), por lo que procede reproducir los fundamentos en ella contenidos que, en esencia, pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalidad de Catalunya, alegando falta de legitimación a la Administración General del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2° de la Ley de 5 de octubre de 1981, que determina que «la Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas», legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964, por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119-1-18 de la Constitución ; 2.° Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 , la adaptación de la Ley de 4/1981 de la Generalitat a la norma fundamental, en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél: si la Generalitat podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente a los artículos 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles , aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7 .° de la misma, alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sin o autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentaria que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166 de 1981, de 4 de junio, de Reglamentación Parcial de la misma, establecen concretamente para los concursos, la concurrencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la ley básica estatal de la función pública, por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho -artículos 1.° y 9.°3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previene en el artículo 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalitat, pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones, en tanto una ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña, que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación delpresente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 12 de febrero de 1986.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan en lo esencial los razonamientos contenidos en el Considerando 1.° de la sentencia apelada!
En cuanto a los motivos de inadmisibilidad aducidos ante este Tribunal ad quem la Sala reitera la doctrina contenida en una serie de sentencias, sobre la misma materia, iniciada por la de 23 de enero de 1986 , en cuanto se asumen, en toda su extensión, las declaraciones de admisibilidad que la sentencia apelada proclama.
Por lo que se refiere a la problemática jurídica planteada la sentencia citada de 23 de enero de 1986 ofrece un amplio estudio que le permite, en lo esencial, aceptar los razonamientos y conclusiones que ofrece la sentencia apelada y en consecuencia anular, por no ajustada al ordenamiento jurídico, y la orden convocatoria reseñada en el antecedente de hecho primero, al permitir concurrir al «concurso» al personal contratado. A tal efecto debe resaltarse la disconformidad de la orden de convocatoria no sólo respecto a la normativa básica del Estado (art. 149, I, 18 de la Constitución, art. 6 y concordantes de la Ley de Funcionarios y disposición adicional 2 del RD. ley 22-77 , etc.) sino también con la ley autonómica de 4-6-1981, dado que ésta se autocondicionaba al explicitar su respeto a los previsto en la legislación básica del Estado por prescripción constitucional; y es claro que la norma contenida en la convocatoria impugnada se aparta notoriamente del régimen jurídico aplicable al «status» del personal contratado, como modalidad configurada en el sentido de que la contratación se prevé en consideración a las causas y misión que justifiquen su selección, excepcionalmente prevista para la realización de trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia «o» a «la colaboración temporal en las tareas de las respectivas dependencias administrativas, en consideración al volumen de la gestión...» y cuando por exigencias o circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por los funcionarios de carrera de que disponga el organismo.»
Este último requisito presupuesto es tan esencial que impone considerar que, aun en la hipótesis de que los contratados pudieran acceder a una jefatura y que el órgano competente lo autorizase, siempre sería necesario que previamente se acreditase -como consecuencia de resultar plazas desiertas en concurso anterior legalmente convocado- la inexistencia de funcionarios de carrera que pudieran cubrirla y que no se prefiriese hacer uso de la facultad establecida en el art. 61 de la Ley de Funcionarios (comisión de servicios). En todo caso no podía convocarse directamente al personal contratado para acceder, en plano de igualdad, a un concurso de méritos para cubrir plazas de jefatura de plantilla con desnaturalización del carácter legalmente atribuido a los funcionarios contratados e infracción de los criterios legales sobre provisión de puestos de trabajo en la forma entendida por la sentencia apelada y todo ello relacionado con lo dispuesto en el art. 6 en conexión con los números 2 y 3 y disposición Adicional 2.ª del RD. ley 22/1977 y que hoy corroboran los arts, 11, 16, 20, 22, 25 y adicional 4.a y 1 y 2 de la ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 2 de agosto de 1984 (Ley 30/ 1984) con el alcance que le atribuye la norma contenida en el art. 1, 3 en relación con el art. 149, 1, 18 de la Constitución , y sentencia del TC. de 8 de febrero de 1982 «al declarar que la habilitación que la disposición adicional 4 .a hace a favor del Consejo Ejecutivo de la Generalidad es constitucionalmente legitima en la medida en que se entienda que la opción entre la contratación administrativa y otras vías de provisión no es una opción libre, sino realizada de acuerdo con la legislación básica del Estado y que ésta no es, en cuanto básica, legislación de aplicación supletoria.»
En cuanto a costas es procedente la no declaración.
FALLAMOS
Que no dando lugar al recurso de Apelación n.° 85.159 promovido por el Procurador señor Muñoz Cuéllar en nombre y representación de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sala 2.a de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 17 de junio de 1983 (R.° 608/1982) debemos confirmar, en todas sus partes, la referida sentencia por ser conforme aDerecho. Todo ello sin expresa declaración sobre costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertara en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Vicente Marín Ruiz.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr don Paulino Martín Martín, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, 24 de febrero de 1986.- José María López-Mora.- Rubricado.
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STS 1210/1998, 3 de Febrero de 1999
...y de carácter inequívoco, como la reiterada doctrina que esta Sala proclama (vid. STS de 17 de julio de 1995, 18 de octubre de 1982, 24 de febrero de 1986, etc.). Y tales características no pueden reconocerse en la simple disposición de dinero en cuenta en proporción idéntica a la que en su......