STS, 22 de Enero de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 22 Enero 1986 |
Núm. 29.-Sentencia de 22 de enero de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planes de ordenación urbana. Procedimiento de elaboración:
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Naturaleza
de las «reclamaciones». B) Aprobación inicial. Acto de trámite. C) Suspensión automática del
otorgamiento de licencias.
DOCTRINA:
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Las reclamaciones a formular en el trámite de información pública, que no son
recursos, constituyen actos de finalidad instructora y no impugnatoria. Se trata de un acto de
naturaleza idéntica al previsto en el art. 87 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
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La aprobación inicial del plan no pone término al procedimiento, ni resuelve sobre el fondo: es
simplemente preparación del pronunciamiento final.
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La suspensión automática del otorgamiento de licencias no es un acto añadido al de aprobación
inicial, sino un efecto o consecuencia de aquélla, lo que trae como consecuencia su
inimpugnabilidad.
En la villa de Madrid, a veintidós de enero de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por doña Ángela e Inmobiliaria Hijonabosch, representados por el Procurador don Leopoldo Puig y Pérez de Inestrosa, bajo la dirección de Letrado siendo parte apelada el Ayuntamiento de Aldaya (Valencia) con la representación del Procurador don Jesús Guerrero Laverat, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 24 de mayo de 1983, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, en recurso sobre aprobación inicial de modificación de Plan Parcial y suspensión de licencia de obras.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro. Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento Pleno de Aldaya (Valencia) acordó en 25 de junio de 1981 aprobar inicialmente el proyecto de modificación del Plan Parcial y suspensión automática de licencia de obras en plaza en proyecto entre calles: Menéndez y Pelayo al Norte, Pintor Sorolla al Sur. Velázquez al Oeste y prolongación de Cayetano Andrés al Este, de aquella localidad. Interpuesto recurso de reposición por doña Ángela y otro, fue desestimado por silencio administrativo.
Doña Ángela y otro interpusieron contra el anterior acuerdo y denegación presunta recursocontencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Valencia, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que se declare la nulidad radical de los actos administrativos impugnados y en todo caso la nulidad de los mismos, incluso por desviación de poder, condenando a la Corporación demandada a estar y pasar por estos pronunciamientos y cumplir cuanto en ellos se declare». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Aldaya, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando como estimamos la causa de inadmisibilidad c) del artículo 82 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede entrar a conocer del fondo del recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Ángela y la Inmobiliaria Hijonabosch, SA. contra desestimación tácita, por silencio administrativo del recurso de reposición formulado ante el Ayuntamiento de Aldaya (Valencia), contra acuerdo del Plenario de dicho Ayuntamiento, de fecha 25 de junio de 1981, por el que se aprobaba inicialmente la modificación del Plan Parcial de Aldaya y se suspendían las licencias de obras consignadas en el anuncio publicado en el BO. de la Provincia, de fecha 28 de agosto de 1981. Sin hacer expresa imposición de costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de enero de 1986.
Fundamentos de Derecho
Importa en este caso empezar destacando que el recurso de reposición previo al contencioso-administrativo ante la Territorial de Valencia cuya sentencia se impugna, se interpuso dentro del período de exposición al público «a efectos de examen y reclamaciones» del «Proyecto de modificación del plan parcial de Aldaya y suspensión automática de licencias de obras en plaza en Proyecto (zona Sur) y calles adyacentes (Menendez y Pelayo, Cayetano Andrés, calle de las Encrucijadas, Velázquez, Pintor Sorolla y San Cristóbal)», el cual había sido aprobado inicialmente por el Ayuntamiento en 25 de junio de 1981. En dicho recurso, que los hoy apelantes calificaron de reposición se solicitó que se acordara a) Respecto al recurso de reposición contra el acuerdo suspendiendo la concesión de licencia, a contrario imperio, dejar sin efecto, por ser nula y sin valor la suspensión; y b) En cualquier caso, por opuesto á los comparecientes a la aprobación provisional de la modificación del Plan Parcial de Aldaya, debiéndose mantener las alineaciones y zonificación, volumen de obras y demás elementos urbanísticos que resultan del Plan Parcial vigente.
Hay, por lo pronto, una errónea apreciación en los hoy apelantes de la naturaleza de las reclamaciones que pueden presentarse en el plazo de un mes previsto en el artículo 41 de la Ley del Suelo . Pues estas reclamaciones no tienen naturaleza de recurso, sino de meras alegaciones dentro de un trámite especialmente apto para ello que es el de información pública. Es decir que estamos ante un acto de instrucción del procedimiento de elaboración (modificación en este caso) del Plan que es idéntico al previsto en el artículo 87 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que, como dice este mismo precepto, está pensado para que «cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde y aduzcan lo que estimaren procedente en un plazo no inferior a veinte días». Y es que, lo mismo en los textos legales que en la práctica administrativa, el vocablo «reclamación» se emplea con evidente imprecisión, pues mientras hay veces en que designa un verdadero y propio recurso -tal, el económico-administrativo- otras veces, como es el caso que nos ocupa, designa un acto de finalidad instructora y no impugnatoria. Y tan cierto es esto que la doctrina ha llegado a detectar hasta «doce clases de reclamaciones», que posiblemente son más. Estas consideraciones teóricas -de enorme trascendencia práctica como suele ocurrir con la teoría- habrían bastado para inadmitir el contencioso-administrativo en la primera instancia.
Si atendemos al acto de «aprobación inicial», hay que llegar a la misma conclusión de inadmisibilidad. Porque ese sintagma no designa un acto decisorio o pronunciamiento sobre la cuestión de fondo, como esta Sala ha afirmado con reiteración. Lo que ocurre es que el procedimiento de elaboración de planes es un procedimiento de los que la doctrina administrativa califica de procedimiento complejo, esto es un procedimiento integrado por otros procedimientos, cada uno de los cuales aisladamente considerado carecería de sentido, el cual les viene dado precisamente por su conexión con vistas a la producción del acto que culmina el último de ellos. De manera que el acto que pone fin a cada uno de los procedimientos simples es requisito sitie qua non para abrir el siguiente. Quizá no sería incorrecto considerar que los llamados en la Ley del Suelo «actos preparatorios» son procedimientos administrativos de facilitación. En tal caso el acto de aprobación inicial podría ser considerado como acto de iniciación del primero de los procedimientos simples que integran el de elaboración de Planes. Lo que en todo caso es claro es que noes un acto que ponga fin al procedimiento, no es pronunciamiento sobre el fondo sino preparación de ese pronunciamiento, y no es tampoco impugnable, aunque contra él se admitan «reclamaciones», según se ha dicho en el fundamento anterior.
Si nos fijamos ahora en la suspensión de licencias resultante de la aprobación inicial, suspensión que los recurrentes pretenden combatir aisladamente, tendremos que llegar nuevamente a la misma conclusión de improcedencia de recurso, y esta vez por falta de acto administrativo, si, como parece intentarse por los apelantes, se quiere separar el acto de aprobación inicial del acto de suspensión de licencias. Porque la suspensión en este caso no es un acto añadido al de aprobación inicial, sino un efecto o consecuencia de aquélla. Así con toda claridad, en el artículo 27.3 de la Ley del Suelo : «La aprobación inicial de un Plan o Programa determinará p»r sí sola la suspensión del otorgamiento, de licencias para aquellas zonas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente.» Que es precisamente lo que ocurre en el caso que aquí se debate. Consecuentemente, no cabe impugnar la suspensión, que es un efecto, sin impugnar su causa que es la aprobación inicial. Pero si ésta -como se ha dicho- no es impugnable, menos aún podrá serlo aquélla. Y no está de más añadir que esta suspensión que, sin necesidad de declaración expresa, lleva consigo la aprobación inicial acordada con los requisitos del artículo 27.3 de la Ley del Suelo tiene naturaleza de verdadera medida cautelar, figura jurídica prácticamente huérfana de regulación en nuestro Derecho administrativo procesal -la insuficiencia del artículo 72 de la Ley de Procedimiento Administrativo es patente-, y que puede y debe ser encuadrada entre los mecanismos de facilitación del procedimiento administrativo, debiéndose distinguir en ellas dos clases fundamentales las que exigen la tramitación de un verdadero procedimiento, siquiera sea abreviado, para su adopción, y aquellas otras cuya puesta en funcionamiento se produce automáticamente, como ocurre con la suspensión de licencias en este caso y en el previsto en el artículo 92.2 de la Ley del Suelo , donde muy expresivamente se afirma que «la iniciación del expediente de reparcelación, llevará consigo, sin necesidad de declaración expresa» esa consecuencia suspensiva.
Es evidente que, a la vista de la argumentación que precede, debe ser confirmada la sentencia de instancia sin que sea necesario -ni posible: artículo 82 letra e de la Ley reguladora de esta Jurisdicción- analizar los problemas de fondo que extemporáneamente plantean los hoy apelantes, como, por ejemplo, la corrección jurídica de la aprobación provisional que intentan combatir, como resulta del petitum transcrito en el fundamento primero, cuando aún no se ha producido, o la corrección jurídica de la misma suspensión del otorgamiento de licencia antes de haber transcurrido el plazo de cinco años, aunque no esté de más decir aquí que ese plazo se prevé para un supuesto -suspensión para estudiar una nueva ordenación- que es distinto del que ríos ocupa, aparte de que queda aprobado en autos (Cfr plano obrante al folio 92 ) que la zona donde se suspendieron las licencias en 1977 es distinta de la afectada por el Plan cuya aprobación inicial determina la suspensión que tratan de combatir los recurrentes.
No se advierten razones que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, aconsejen la condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos la apelación interpuesta por doña Ángela e Inmobiliaria Hijona-bosch, SA. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, de 24 de mayo de 1983 (recurso 1232/1981), la cual debemos confirmar y confirmamos por esta nuestra sentencia. Sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Eugenio Díaz.- Francisco González Navarro.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que cómo Secretario, certifico. Madrid a veintidós de enero de mil novecientos ochenta y seis.- Evaristo Cabrera. - Rubricado.
Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
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