STS, 22 de Octubre de 1981
| Ponente | MANUEL DELGADO IRIBARREN NEGRAO |
| ECLI | ES:TS:1981:3764 |
| Fecha de Resolución | 22 de Octubre de 1981 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores;
Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz
Don Manuel Gordillo García
Don Manuel Delgado Iribarren Negrao
EN LA VILLA DE MADRID, a veintidós de Octubre de mil novecientos ochenta y uno;
En el recurso contencioso- administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una , como apelante, el Ayuntamiento de Bilbao, representado por el Procurador Don
Francisco Martínez Arenas y dirigido por Letrado; y de otra como apelado, la entidad "L. Anasagasti, S.A.I.", que no ha comparecido en esta instancia; contra sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de Vizcaya, Audiencia Territorial de Burgos, con fecha veintiuno de Febrero de mil novecientos setenta y ocho , en pleito sobre condicionamiento de licencia de construcción de viviendas, en el Ensanche de Begoña (Bilbao).
RESULTANDO
RESULTANDO; Que la sociedad L. Anasagasti S.A.I. solicitó y obtuvo del Ayuntamiento de Bilbao licencia de obras para la construcción da 167 viviendas y locales en la Manzana número 365 de Begoña, según proyecto de Arquitecto; y en el Condicionado de la expresada licencia fue incluida una cláusula, señalada con el número 50, en que se decía que "Deberé disponer de "locales con capacidad suficiente para la instalación de contenedores normalizados de 1.100 litros de opacidad, en número suficiente y estratégicamente situados a efectos de facilitar el que los vecinos viertan las basuras en dichos contenedores. Los citados locales deberán tener accesos que permitan el desplazar los contenedores directamente a la vía pública para descargarlos posteriormente en camión colector"; y contra el repetido acto administrativo, y exclusivamente en cuanto se refiere a la inclusión en la referida licencia de la transcrita cláusula, se promovió recurso de reposición que fue desestimado.
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, la entidad "L. Anasagasti, S.A.I." interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que sedicte sentencia por la que se anulen, por no ser conformes a derecho, los actos administrativos recurridos, exclusivamente en cuanto se refiere o atañe a la inclusión de la cláusula 50 en el condicionado de la licencia de obras concedida.
RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Bilbao, contestó la anterior demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo, confirman do en todas sus partes el acto impugnado; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya de la Audiencia Territorial de Burgos, con fecha veintiuno de febrero de mil novecientos setenta y ocho, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: 'TALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo número 378 de 1976 interpuesto por el Procurador D. Fernando Allende Ordorioa en nombre y representación de la Cía Mercantil Anónima L. Anasagasti S.A.B contra el Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del. Excmo. Ayuntamiento de Bilbao de 6 de octubre de 1976 por el que se concedió a aquella licencia para construir 167 viviendas y locales comerciales en Begoña, exclusivamente en cuanto se refiere a la inclusión de la cláusula 50 en el condicionado de dicha licencia y por la que se exige a la repetida sociedad la habilitación de, locales en e l edificio a construir para la instalación de contenedores, y contra el acuerdo de la misma Comisión de 1.º de diciembre de 1976, que desestimó el recurso de reposición promovido contra él primero de los citados acuerdos; cuyas resoluciones, por no resultar conformes a derecho en cuanto al condicionamiento expuesto, debemos anular y anulamos en dicho concreto particular, que dejamos sin valor ni efecto, debiéndose tener por no puesta la limitación de la licencia a que el mismo se contrae y todo ello sin una expresa condena de las costas causadas"; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que se impugna a medio de presente recurso contencioso- administrativo el condicionamiento impuesto a la recurrente por el Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, al otorgarle licencia o autorización para la construcción de 167 viviendas y locales en Begoña consistente en la obligación de disponer en la nueva edificación de locales suficientes para la instalación de contenedores normalizados de 1.100 litros de capacidad, locales que deberán además, tener accesos que permitan el desplazamiento directo de los contenedores a la vía pública; condicionamiento que se reputa ilegal al no venir amparado por ninguna norma vigente al memento de otorgarse la licencia; alegándose también que la actuación municipal desconoce el principio de igualdad de los administrados ante la Ley, de haberse otorgado con anterioridad licencias sin exigir el cumplimiento del requisito que ahora se impone a la recurrente.- CONSIDERANDO.- Que el tema litigioso latente en este proceso, de contenido netamente jurídico, resulta extremadamente simple en su planteamiento, puesto que en definitiva se trata de resolver si los Ayuntamientos al intervenir la actividad de los administrados en materia de construcción, por medio de la preceptiva licencia, pueden introducir limitaciones al "ius edificandi". sin el respaldo de ninguna norma in seta en lo que ha venido a llamarse el bloque de la legalidad, ni aún invocan do para ello el mejor servicio al interés general de la colectividad.-CONSIDERANDO.- Que los Ayuntamientos, como integrantes de Administración Pública, ostentan evidentemente la potestad de someter el ejercicio de determinados derechos individuales, como es el de propiedad, a la exigencia de la previa licencia, con la finalidad de armonizar el disfrute del derecho, con las exigen días que impone el interés general y a la cual se refieren tanto la Ley del Suelo, como el artículo 8.º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones -Locales .- CONSIDERANDO.- Que sin embargo en estos casos la licencia que se - otorga no concede al administrado ningún derecho que este no tuviere con anterioridad, pues lo único que hace la Administración Municipal al ejercer esta potestad es autorizar la realización de un derecho ya existente en el patrimonio del administrado, una vez que ha quedado asegurado que la forma de disfrutarlo es acorde con las disposiciones de carácter general que de alguna manera limitan, condicionan o pautan su ejercicio, pues como declara el artículo 348 del Código Civil el derecho de propiedad supone el de gozar y disfrutar de la cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes, declaración por otra parte, coincidente con la contenida en el articulo 61 de la Ley del Suelo , al disponer que las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites establecidos en esta Ley, o en virtud de la misma por los Planes de ordenación, si bien acaso sea de ponderar la significativa versión que se observa en este segundo texto al configurar el derecho de propiedad, referido al suelo, como normalmente limitado por las disposiciones urbanísticas, en diferencia de la definición del Código Civil que inspirada todavía en el sentido quritario de la propiedad romana configura las limitaciones del dominio como excepcionales, cambio de orientación debido a la finalidad social que actualmente se atribuye a la propiedad.- CONSIDERANDO.- Que de todas formas y aún reconociendo que el derecho de propiedad debe ser conceptuado como limitado por su propia esencia, y ejercitable por lo tanto solo dentro del marco establecido por las Leyes y demás disposiciones que conjunta mente forman el bloque de la legalidad, lo que resulta patente es que cualquier condicionamiento del dominio y en consecuencia del ius edificandi tiene que estar recogido en disposiciones legales o reglamentarias de carácter general, previamente establecidas por los órganos competentes y mediante el procedimiento previsto en cada caso, de tal mañera que el condicionamiento o la limitación afecte, no a un supuesto singular dependiente de la discrecionalidad administrativa, sino a la generalidad de supuestos análogos, para qué sea la propiaAdministración la primera obligada a exigir y a cumplir el condicionamiento por ella establecido.-CONSIDERANDO.- Que sólo así cobra sentido y significación la actividad administrativa de autorizaciones o licencias , por cuanto mediante el ejercicio de esta potestad lo que se realiza en aras del interés público es examinar si el disfrute de los derechos se - acomoda, o no, a la normativa que los condiciona, por lo que el Tribunal Supremo ha podido reiterar una y otra vez el carácter reglado y no discrecional de las licencias de construcción, doctrina que resultaría vulnerada si los Ayuntamientos pudieran imponer limitaciones que no estuvieran previamente establecidas por vía general, aunque se invoca para ello el interés público CONSIDERANDO.- Que lo anteriormente expuesto no pone en duda la facultad dé los Ayuntamientos de reglamentar, de acuerdo con las normas generales de superior rango, la forma y condiciones de las edificaciones con el fin de alcanzar niveles aceptables de seguridad y salubridad, ni tampoco el acierto que pueda suponer el exigir estos locales para contenedores a fin de aliviar el problema que la recogida de las basuras plantea en las grandes urbes, tan acongojadas por problemas de todo tipo y particularmente sentidos en esta Villa de Bilbao; ni tan siquiera puede la Sala discutir la necesidad de que los intereses particulares se sacrifiquen en la medida necesaria en aras del interés colectivo, pero lo que si debe exigirse, precisamente en aras de ese interés general al que se pretende servir, es que cualquier limitación del derecho a la edificación que introduzca por vía normativa, debiéndose rechazar por respeto al principio de legalidad administrativa, informante de todo estado de derecho, que necesidades generales sé resuelvan por la vía de actos particulares entronizándose con ella la más absoluta inseguridad jurídica, al compás de la fácil arbitrariedad deducible de una situación semejante. CONSIDERANDO.- Que ninguna de las disposiciones generales citadas por la defensa municipal amparan la exigencia concreta de reserva de locales para la instalación de contenedores, precisamente de 1.100 litros de capacidad cada uno de ellos, pues tanto la Instrucción General de 1904, b la orden de 3 de Enero de 1923 o la misma Ley de Bases de la Sanidad Nacional , al igual que la Ley de Régimen Local , o bien hacen referencia a una competencia genérica de las Corporaciones en orden a la recogida de basuras o salubridad ambiental o se remiten precisamente a lo que dispongan sobre el particular las Ordenanzas Municipales, por lo que tales disposiciones pudieran muy bien servir como norma habilitante de la correspondiente disposición reglamentaria de ámbito local, pero nunca podrá encontrarse en ella respaldo jurídico al concreto acto particular.- CONSIDERANDO.- Que en el criterio apuntado viene hoy a abundar la Ley de 19 de noviembre de 1975 , al establecer en el apartado 2 de su art. 3 que "los productores o poseedores de residuos sólidos urbanos deberán, salvo lo dispuesto en esta Ley, ponerlos en las condiciones que determinen las Ordenanzas Municipales, a disposición del Ayuntamiento respectivo, que adquirirá la propiedad de los mismos desde la entrega y recogida".- CONSIDERANDO.- Que por mor de lo expuesto procede la integra estimación del recurso sin perjuicio, naturalmente, de que por la Corporación demandada se pueda reglamentar con carácter general este u otro sistema de recogida de basuras que se considere conveniente en orden al mejor servicio de la colectividad, sin que sean de apreciar circunstancias determinantes de una condena en costas."
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia interpuso apelación el Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, que fue admitida en ambos efectos, con emplaza miento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Francisco Martínez Arenas, en representación del mencionado apelante; y no habiéndose solicitado la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por dicho apelante y por el Abogado del Estado los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue señalado el nueve de octubre actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Sr. Don Manuel Delgado Iribarren Negrao.
Vistos los preceptos que se citan y los demás de pertinente y general aplicación.
Aceptando los Considerandos de la Sentencia apelada; y
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que la cuestión planteada en el recurso de instancia centraba en la determinación de la legalidad de una condición impuesta a una licencia de construcción de 167 viviendas, consistente en la obligación de instalar contenedores de basura normalizados de 1.100 litros de capacidad, en número suficiente y en las condiciones que en la propia expedición de licencia se detallan.
CONSIDERANDO.- Que la Sala de instancia se ha pronunciado en el sentido de declarar nula la expresada condición, que habrá de tenerse por no puesta, por carecer de cobertura normativa, estimando, en consecuencia, el recurso interpuesto por la parte interesada.
CONSIDERANDO: Que la parte apelante invoca razones de interés publico, que estima bastantespara justificar la imposición de la citada condición, pero que a juicio de esta Sala no son suficientes para desvirtuar los fundados razonamientos legales en que se basa la Audiencia Territorial para estimar el recurso planteado, pues, sin perjuicio de apreciar la importancia del problema subyacente, como así lo hace la Sala de instancia en su Sentencia, no puede dejar de reconocerse lo inadecuado del procedimiento intentado para solucionarlo, a través del condicionamiento de las singulares licencias de edificación, en manifiesta contradicción con el ordenamiento vigente en la materia, siendo así que una prestación obligatoria de tal naturaleza sólo puede imponerse legalmente por la vía de una normativa general, mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza
CONSIDERANDO: Que no son de apreciar circunstancias que justifiquen una condena en costas.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso- de apelación interpuesto por la representación del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya, de la Audiencia Territorial de Burgos, distada el 21 de febrero de 1978, en el recurso nº 378 de 1976 , la cual confirmamos en todas sus partes, sin hacer especial imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicara en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el Sr. Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Manuel Delgado Iribarren Negrao, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, a veintidós de Octubre de mil novecientos ochenta y uno.
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SAP Jaén 72/2009, 16 de Marzo de 2009
...en la justicia intrínseca, ha de ser objeto de una aplicación cautelosa y restrictiva (SSTS 17 de diciembre de 1979, 14 octubre 1980, 22 octubre 1981, 9 marzo 1983, 22 septiembre 1984, 17 marzo 1986, 17 junio 1989, 19 octubre 1990, 12 julio 1991 y 24 mayo 1993 , entre otras). Y, en lógica c......