STS, 13 de Octubre de 1981
| Ponente | JOSE MARIA RUIZ JARABO FERRAN |
| ECLI | ES:TS:1981:1390 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 1981 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos Señores:
Don Pedro Martin de Hijas y Muñoz
Don Paulino Martín Martín
Don Ángel Martín del Burgo y Marchán
Don Eugenio Díaz Eimil
Don José Mª Ruíz Jarabo Ferrán
EN LA VILLA DE MADRID, a trece de Octubre de mil novecientos ochenta y uno;
en el recurso contencioso-administrativo que en única instancia, pende ante la Sala, entre partes,
de una, como demandante, "Ródenas y Rivera", S.A., representada por el Procurador Don Juan
Antonio García San Miguel y Orueta y dirigida por letrado; y de otra, como demandada, la
Administración General del Estado, representados por el Abogado del Estado; contra Real Decreto 420/79 de 20 de Febrero de 1.979 del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social , en pleito sobre
cuota complementaria de la Seguridad Social.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que por Decreto de 12 de Abril de 1.973 , se aprobó el Plan de Reestructuración del Sector Textil Yutero; por Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de mayo de 1.973 , se fijó la cuantía de recargo sobre la cuota de la Seguridad Social correspondiente a la contingencia de desempleo en un 3% de las bases de cotización, fijadas por Decreto, o de las que puedan fijarse en lo sucesivo; posteriormente la Orden Ministerial de 22 de junio de 1.974 , elevo la cuantía a un 5% por la suma de las bases tarifadas y complementarias de cotización; contra la citada Orden del Ministerio de Trabajo de 22 de junio de 1.974 , la Compañía Mercantil "Ródenas y Rivera S.A.", interpuso recurso de reposición, que fué desestimadoexpresamente por Resolución de 11 de septiembre de 1.974, en base a una presunta falta de legitimación.
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, la Compañía Mercantil "Ródenas y Rivera S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se acuerde: 1º).- Declarar nulo por contrario a Derecho el Real Decreto impugnada, declarando en todo caso, no ser aplicable a esta parte la Disposición Transitoria del citado Real Decreto 2º).- Ordenar la devolución a la misma de la cantidad de 3.304.108 pesetas, mas los intereses (en la cuantía del interés básico del Banco de España), que correspondan en Concepto de indemnización de conformidad con lo dispuesto en el cuerpo de este escritor
RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado contesto la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se desestime el recurso y confirmando íntegramente la Disposición impugnada; y no habiéndose solicitado por las partas la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma, se formularon por aquellas los oportunos escritos, de conclusiones sucintas, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el día treinta de Septiembre del año en curso.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don José María Ruíz-Jarabo Ferrán.
Vistos, los artículos 1, 14, 28, 29, 37, 39, 82, 131 y concordantes de la ley reguladora de esta Jurisdicción , así como los preceptos y disposiciones que a continuación se citan y demás de pertinente y general aplicación.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que para un adecuado enjuiciamiento del presente supuesto, concretado en la impugnación del Real Decreto 420/1.979, de 20 de febrero , y como exégesis de disposiciones directamente relacionadas con aquél, resulta conveniente precisar con carácter previo, que en virtud del Decreto número 729/73, de 12 de abril, se aprobó el Plan de Reestructuración de las Industrias del Sector Textil Yutero, que respondía a la política de pleno empleo, dentro de las medidas coordinadas de acción que se recogen en el Decreto 3090/72, de 2 de Noviembre, Plan de reestructuración en virtud del cual , se produciría el cierre total o parcial de aquellas empresas que voluntariamente se acogieren al mismo, y para financiar el coste que la ejecución de dicho Plan acarreare, se establecía que las empresas subsistentes, en quienes recaerían los beneficios inherentes a la mencionada reestructuración industrial en cuanto a una mejora de las estructuras y una mayor eficacia en los procesos productivos, reintegrarían los anticipos que por parte del Sector Público se hubieren hecho, fijándose en los artículos 19 y 20 del Decreto 729/73 , dos tipos de cuotas para llevar a cabo el aludido reintegro, una, regulada en el número 2 del precitado articulo 19, que establecía una cuota obligatoria, amparada en lo dispuesto en el artículo 63-4 de la Ley Sindical de 1.971 , y que tenía por finalidad la devolución de los préstamos a largo plazo, que los Bancos privados, el Banco Exterior de España y el Banco de Crédito Industrial otorgaren a las empresas del Sector Yutero, como prestaciones por el cierre de dichas empresas, para el abono; denlas indemnizaciones que por dicho motivo fueren necesarias excluidas las de carácter laboral, por cuanto éstas, y entramos ya en el estudio del segundo: tipa de las cuotas reguladas en los citados artículos 19 y 20, que es el que interesa a los efectos de la resolución del presente recurso, serian reintegradas mediante una cuota complementaria constituida por un recarga sobre la fracción o cuota de la Seguridad Social correspondiente a la contingencia de desempleo, y que se liquidaría conjuntamente con las demás cotizaciones de dicha Seguridad Social, recarga mediante el cual, se devolverían al Instituto Nacional de Previsión las cantidades adelantadas por éste para el pago a los trabajadores de las empresas que cierren sus industrias, de la indemnización por despido, así como el cincuenta por ciento del coste de la ayuda equivalente a la pensión de jubilación anticipada, cuota complementaria que, como se establecía en el número 3 del artículo 20, comenzaría a devengarse a partir del mes siguiente de la publicación del Decreto 729/73 , estando en vigor la obligación de pago, el tiempo necesario hasta que los anticipos realizados por el Instituto Nacional de Previsión fueren amortizados en su totalidad, financiación de las medidas laborales derivadas de la reestructuración industrial mencionada, que tiene su fundamento también en lo establecido en el artículo 25 del antes citado Decreto 3090/72 , que, a su vez, trae consecuencia de lo determinado al respecta en el párrafo 2º del apartado 4º del artículo 30 de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social texto refundido de 10 de mayo de 1.972 .
CONSIDERANDO: Que la obligación pecuniaria concretada en la cuota complementaria últimamente aludida en el precedente considerando, no aparecía, sin embargo, exactamente fijada en cuanto al obligado porcentaje que la misma debía comportar, ni en el Decreto 729/73 ni tampoco en el anterior de 2 de noviembre de 1.972, es decir, que como se manifiesta en la sentencia de esta Sala de 3 de octubre de
1.980, fundamental en sus precisiones y conceptos para la resolución del presente recurso, en aquellospreceptos ¿&.e determinó la base de la obligación pero no el tipo, que tenía que ser fijado por el Gobierno, tanto en virtud de; la delegación establecida al respecto en el artículo 71 de la ley de Seguridad Social texto refundido de 30 de mayo de 1.974 y como por ser la aludida cuota complementaria "una obligación del todo y por todo, asimilable a la cotización empresarial a la Seguridad Social, y por tanto, encuadrable dentro del concepto genérico de "carga pública" o "prestación pública", cuyo régimen es asimilable constitucionalmente al de los tributos y, por consiguiente, sujeta al principio de legalidad, tal como expresamente se manifiesta en la citada sentencia de 3 de octubre de 1.980, lo que determinó, que si en un principio, el tipo de la mencionada cuota se estableció en un tres por ciento en la Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de mayo de 1.973 , aumentado dicho porcentaje hasta el cinco por ciento en la posterior Orden del mismo Departamento de 22 de junio de 1.974y al infringir tales Ordenes, por exceso de atribuciones, las normas de rango superior que determinaban quo la fijación del tipo de la cuota complementaria venía atribuida exclusivamente al Gobierno, tal como ya hemos adelantado, las mencionadas disposiciones, y según se declara así mismo en la sentencia de 3 de octubre de 1.980, devienen nulas de pleno derecho, declaración en virtud de la cual, y para subsanar el defecto en que se había incurrido en aquellas disposiciones, se dictó al efecto por la Administración el Real Decreto número 420/79* de 20 de febrero , que fijó como tipo de la citada cuota complementaria, el del cinco por ciento ya establecido en la anulada Orden de 22 de junio de 1.974, debiendo destacarse, por último, para así delimitar más exactamente la temática del presente recurso, que la tantas veces aludida sentencia de 3 de octubre de 1.980, expresamente declararen su penúltimo Considerando, la conformidad jurídica, tanto del Plan de Reestructuración del Sector Textil Yutero, por no vulnerar la Ley de 20 de Julio de 1.963 , sobre represión de prácticas restrictivas de la competencia, como de la imposición de pagar el recargo consistente en la cuota complementaria, para satisfacer indemnizaciones de carácter laboral por la ejecución del indicado Plan.
CONSIDERANDO: Que la entidad mercantil recurrente, al impugnar en está proceso el Real Decreto 420/79 , lo hace con fundamenta en que la Disposición Transitoria del mismo, en cuanto declara la plena validez de las cotizaciones efectuadas por las Empresas del Sector Yutero con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto impugnado; por el concepto de la cuota complementaria creada por el Decreto 729/1.973 , es nula, al otorgar efectos retroactivos al referido Real Decreto 420/79y siendo así que los efectos de este son netamente desfavorables para los interesados empresas del Sector Textil Yutero, efectos retroactivos que, por consiguiente, y a juicio de la recurrente, no pueden ser jurídicamente admitidos, tanto por lo dispuesto en el artículo 45-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo , dados los aludidos efectos desfavorables de la norma en cuestión, al fijar unas cargas para los afectados por el Real Decreto impugnado, como porque las disposiciones de carácter reglamentario, como es la ahora recurrida, no pueden nunca establecer normas retroactivas, al ser la retroactividad exclusiva de la ley artículo 2º-3 del Código Civil , irretroactividad que, por último, ha encontrado igualmente consagración en el artículo 9-2 de la vigente Constitución Española .
CONSIDERANDO: Que la tesis expuesta de la parte recurrente, no puede ser acogida, porque como principia de carácter general, es incierto que solamente las leyes pueden tener efectos retroactivos, cuando así se disponga en las mismas, ya que, según una doctrina reiteradamente declarada por este Tribunal sentencias de 20 de marzo de 1.978 y 16 de febrero y 3 de mayo de 1.979, el principio de irretroactividad proclamado en el Título Preliminar del Código Civil párrafo 3º del artículo 2º en la nueva redacción de 31 de mayo de 1.974 , debe aplicarse en la forma allí expuesta, nº solo a las leyes formales, sino a toda Ley o disposición general y consagrarse, por tanto, al ámbito de las disposiciones administrativas, toda vez que, y al decir de la doctrina jurisprudencial mencionada, existen diversos supuestos en que la aplicación de la Ley nueva, y en este concepto de ley, insistimos, cabe perfectamente la disposición general administrativa, puede hacerse con efectos retroactivos, supuestos en los que, además de aquellos en que exista declaración, expresa o tácita de la ley que así lo establezca o se desprenda ello del propio contenido de la nueva norma, también resulta factible la aplicación retroactiva de la norma jurídica, en aquéllas otras que, siendo interpretativas, complementarias o ejecutivas de una ley principal, desarrollen esta última,
CONSIDERANDO: Que sentada la posibilidad de la eficacia retroactiva de las disposiciones generales administrativas, en los supuestos aludidos al final del considerando precedente, ello se ha hecho a los puros efectos doctrinales, por cuanto en el supuesto contemplado en el presente recurso, no nos encontramos ante una disposición administrativa que establezca, ni unos efectos desfavorables para los interesados en aquella norma, ni que tales efectos sean aplicados con carácter retroactiva, y ello, por lo que se refiere al primer punto, porque la inexistencia de los mencionados efectos desfavorables en la aplicación del Real Decreto 420/79 , resulta patente, si se tiene en cuenta que, en definitiva, los interesados en esta norma jurídica empresas beneficiarias del Plan de Reestructuración del Sector Textil Yutero, tendrán que pagar como consecuencia de lo dispuesto en dicho Real Decreto aquello que ya estaban obligados a satisfacer en virtud de lo ordenado en el numero 3º del artículo 19 y número 2º del artículo 20, ambos del Decreto 729/73 y es decir, la cantidad que cada empresa del Sector Textil mencionado, deba reintegrar alInstituto Nacional de Previsión por los adelantos hechos por dicho Organismo, para el cumplimientos de las indemnizaciones laborales derivadas del cierre de aquellas otras industrias del mismo Sector Textil, acogidas al Plan de Reestructuración de aquél, cantidad que fija en su montante, atendida la entidad económica de las referidas indemnizaciones labórales, también genera en las empresas beneficiarías de la reestructuración industrial, unas obligaciones debidamente concretadas, cuales son, la parte correspondiente a cada empresa que quede en' activo, del total adelantado; por el Instituto Nacional de Previsión, que es, por consiguiente, una cantidad cuyo importe no resulta alterado porqué se empiece a pagar antes o después, de lo que se infiere, como conclusión, que no existen, en absoluto, efectos desfavorable: para las empresas subsistentes del Sector Textil Yutero por aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria del Real Decreto 420/79 , por cuanta, insistimos,; en virtud de lo dispuesto en dicha Disposición Transitoria, las citadas empresas no tendrán que pagar más de lo que ya venían obligadas a hacerlo de conformidad con lo ordenado en el Decreto 729/73 , y por lo que se refiere al segundo punto de controversia precedentemente aludido, la convalidación de los pagos efectuados con anterioridad a la publicación del mencionado Real Decreta 420/79, no supone en modo alguno otorgar efectos retroactivos a la norma impugnada, sino, exclusivamente, imputar unas cantidades ya pagadas a la finalidad con que fué creado el recargo en cuestión, y para las que se abonaron aquéllas siendo fundamental a estos efectos destacar nuevamente, que la cuota complementaria de las cotizaciones a la Seguridad Social por la contingencia del desempleo, creada para satisfacer dicho recargo, debía comenzar a devengarse en el mes siguiente a la publicación del Decreto 729/73 lo que se hizo en el Boletín Oficial del Estada de 16 de abril de
1.973, tal como disponía el número 3 del artículo 20 de dicho Decreto, y , par ello, el Real Decreto ahora impugnado, no hizo* nada más que desarrollar adecuadamente lo dispuesto en dicho precepto, fijando- de forma jurídicamente correcta el porcentaje de la aludida cuota complementaria, lo que no se había hecho en las dos Ordenes Ministeriales de, 28 de mayo de 1.973 y 22 de junio de 1.974, pero sin que, repetimos, ello afectara a la fecha de la iniciación del correspondiente devengo de la cuota, toda vez que, aquélla ya fué fijada en el Decreto que estableció la mencionada cuota complementaria, desarrollo adecuado de lo dispuesto en el Decreto 729/73 , como hemos dicho, que se hizo dando validez a unas cotizaciones empresariales que eran jurídicamente irreprochables, atendido el erigen de su creación, tal como al efecto ya se declara en la sentencia de esta Sala de 3 de octubre de 1.980 y cuyo devengo a partir de mayo de
1.973, era acorde con lo dispuesto en la disposición administrativa últimamente citada.
CONSIDERANDO: Que en razón a cuanto ha quedado expuesto, debe desestimarse la pretensión impugnatoria esgrimida en este proceso por la entidad mercantil recurrente, declaración que no supone para dicha entidad, merma alguna de los derechos que en cuanto a la devolución de determinadas cantidades, le fueron reconocidos en la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 1.977 , confirmada en apelación por la de esta Sala de 3 de octubre de 1.480, al anularse allí la Orden del Ministerio; de Trabajo de 22 de junio de 1.974 .
CONSIDERANDO Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de las partes intervinientes en este procesa, a los efectos prevenidos en el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representador, procesal de la entidad mercantil "Ródenas y Rivera, S.A.", contra el Real Decreto número 420/1.979; de 20 de febrero , por el que se determina el recargo o cuota complementaria de la Seguridad Social, a efectos de la financiación del Plan de Reestructuración de la Industria Textil Yutero, por ser la indicada disposición general administrativa, conforme a Derecho. Todo ello sin hacer imposición de costas Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mancamos y firmamos.- Entre líneas.-la.-Vale.
PUBLICACION: Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el Sr. Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don José Mª Ruíz Jarabo Ferrán en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, trece de Octubre de mil novecientos ochenta y uno.
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¿Es posible la aplicación retroactiva de las ordenanzas fiscales?
...argumentos que apoyen dicha afirmación (82). No obstante, en 1989, este autor sostenía esta misma tesis, fundamentada en la S.T.S. de 13 de octubre de 1981 (R.J. 1445). En ella, el Tribunal Supremo, después de considerar la posibilidad de que los reglamentos tengan eficacia retroactiva, da ......