STS, 14 de Julio de 1981
| Ponente | JOSE MARIA RUIZ JARABO FERRAN |
| ECLI | ES:TS:1981:647 |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 1981 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Sres.
D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz.- Pte
D. Manuel Gordillo García.
D. José María Ruiz Jarabo y Ferrán.
En la Villa de Madrid, a catorce de julio de mil novecientos ochenta y uno.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta; siendo parte apelada la Asociación de Cazadores de Teruel, representada por el Procurador D. José Granados Weil, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 21 de marzo de 1978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza , en recurso sobre arrendamiento de coto de caza.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que en la subasta celebrada en el Ayuntamiento de Torre los Negros (Teruel) para adjudicar el aprovechamiento cinegético del coto privado de aquel termino municipal TE-10.135, se adjudicó provisionalmente el remate a favor de la Asociación de Cazadores de Teruel; y con fecha 21 de agosto de 1976 se adjudico definitivamente el referido aprovechamiento cinegético a la Asociación de Cazadores de Torre los Negros. Solicitada la anulación de subasta por la Asociación de Cazadores de Teruel y subsiguiente adjudicación a favor de esta Sociedad, no fue resuelta dicha impugnación.
RESULTANDO: Que la Asociación de Cazadores de Teruel interpuso contra los anteriores actos administrativos recuso Contencioso-Administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Zaragoza, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se anularan los actos recurridos declarándose nula o anulable la adjudicación definitiva de la subasta y reconociendo que la misma debía otorgarse a la Asociación recurrente. Dado tras lado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando la inadmisibilidad del recurso y en su caso, su desestimación. Celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dicto sentencia con la siguiente parte dispositiva:. "FALLAMOS:.- PRIMERO: Rechazamosla causa de inadmisibilidad propuesta por el Abogado del Estado.- SEGUNDO: Estimamos el presente recurso nº 308 de 1877. instado por la "Asociación de Cazadores de Teruel, Sociedad de Aficionados al Deporte de la Caza. TERCERO: Declaramos la legal dad de la subasta de 29 de julio de 1976, pero anulamos el acuerdo de adjudicación definitiva, de 21 de agosto de igual año, así como su confirmación presunta, por ser ambos actos expreso y presunto contrarios al Ordenamiento Jurídico. CUARTO: Declaramos que la adjudicación definitiva de la subasta, cuyo objeto era la contratación del aprovechamiento de caza de Coto TE-10.135 constituido en la localidad de Torre los Negros, denominado "Padre Selleras", debe realizarse en favor de la Asociación de Cazadores de Teruel, por la cantidad que dicha asociación ofertó en la subasta de 29 de julio de 1976, por ser la que representó mayor ventaja económica.- QUINTO: No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a Costas".
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos.- PRIMERO: Que la "Asociación de Cazadores de Teruel" impugna sustancialmente en este proceso, el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Torre los Negros (Teruel), de 21 de agosto de 1976, que tras declarar la validez de la subasta celebrada el 29 de julio de 1976, celebrada para la contratación del aprovechamiento de caza en el Coto privado nº TE-10.135, denominado "Padre Selleras", que compran de 2.728 Hec. de su término municipal, adjudicó definitivamente el remate a la Sociedad de Cazadores de Torre los Negros, que había ofrecido la cantidad de 75.100 Ptas. por el aprovechamiento cinegético anual mas 99.900 Ptas. para atender a los gastos generales de la Corporación Municipal. Tal adjudicación definitiva, apoyada en la cláusula 12 del pliego de condiciones aprobado el 25 de abril de 1976, según la cual "Las Asociaciones de Cazadores legalmente establecidas por los vecinos de esta localidad tendrán preferencia para que les sea concedido, en todo caso, la adjudicación de esta subasta, siempre que ofrezcan una cantidad mayor a la fijada como tipo de licitación", venía a sustituir la adjudicación provisional llevada a efecto en el acto de la subasta 29 de julio de 1976 a favor de la Asociación de Cazadores de Teruel" que ahora demanda que no sólo había ofrecido en la licitación la proposición de mayor ventaja económica, cifrada en 199.999 Ptas. anuales, sino que dicha suma continua siendo la de mayor montante económico tras la intervención posterior a la subasta de la precitada Sociedad de Cazadores de Torre los Negros. SEGUNDO: Que previamente a entrar a conocer de la cuestión de fondo y debe rechazarse la causa de Inadmisibilidad articulada por la Abogacía del Estado, en base en los artículos 82. c), en relación con el 40. a) ambos de la LEY Jurisdiccional , puesto que el afirmar como hace el defensor de la Administración que el acto de adjudicación definitiva de la subasta es consecuencia necesaria de la aplicación del pliego de condiciones que no fué objeto de impugnación por la Sociedad actora es precisamente el fondo de la cuestión debatida, sin que sea admisible convertir esa cuestión de fondo en causa de inadmisibilidad, so pena de incurrir en una evidente desviación procedimental. TERCERO: Que, en el fundamento de derecho III de la demanda, la parte actora solicita la aplicabilidad del artículo 6. 1. del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , que exige personalidad y capacidad jurídica suficientes para contratar con la Administración. Entiende dicha parte que la Sociedad de Cazadores de Torre los Negros carecía en al momento de la subasta de personalidad jurídica suficiente, puesto que no se hallaba reconocida legal ni administrativamente: afirmación que no es ajustada a la realidad, según lo prueba la certificación que la Sala solicitó para mejor proveer del Gobierno Civil de Teruel, donde se expresa que tal sociedad de cazadores figuraba inscrita en el Registro Provincial de Asociaciones y con el nº 17.143 en el Registro Nacional de acuerdo con la comunicación remitida el 21 de junio de 1976 por la Dirección General de Política Interior. Como tal fecha es anterior a la celebración de la subasta, habremos de convenir en que cuando el 29 de julio de 1976 tuvo lugar tal acto de licitación la Sociedad de Cazadores de forre los Negros estaba dotada de personalidad y capacidad jurídica para participar, como así lo hizo, y por tanto su intervención en dicho acto es ajustada a derecho.- CUARTO: Que entrando en la cuestión base del recurso, hemos de recordar como la Administración Municipal siguió la forma de subasta, para contratar el aprovechamiento de caza en el Coto privado nº TE-10.135, denominado Padre Selleras. Tal afirmación deriva del pliego de Condiciones, la primera de las cuales objeto de contrato empieza declarando que "Es objeto de esta subasta la contratación del aprovechamiento de la caza...", y de la propia celebración del acto que se inicia bajo la rubrica "Acta de Subasta". QUINTO: Que, a diferencia de lo que ocurre con otras formas de licitación, como el concurso subasta en la subasta "... el remate se adjudicará de modo automático a la oferta que, ajustándose al pliego de condiciones, represente mayor, ventaja económica" ( artículo 14 del Reglamento de Contratación de las entidades Locales, en adecuación y concordancia con los Artículos 303 y 314. 1. de la Ley de Régimen Local ), razón por la cual"... las cláusulas que se establezcan habrán de sor congruentes con la causa y él objeto de contrato, y no fijarán circunstancias subjetivas en pugna con la naturaleza funcional de la competencia atribuida a las Corporaciones locales..." ( Artículo 21.3 del precitado Reglamento de Contratación). Las consecuencias de cuanto antecede son muy claras: el principie de igualdad de todos los administrados exige que cuando la administración contrata bajo subasta, la adjudicación tenga que hacerse necesariamente y por exigencias del propio sistema al mejor postor. SEXTO: Que cuanto se ha expuesto, queda corrobora do al estudiar la adjudicación provisional y definitiva de cualquier subasta En efecto, la adjudicación del contrato, en el caso de subasta, tiene lugar en una doble instancia: adjudicación provisional y adjudicación definitiva. La primeratiene dentro de proceso rituario, la naturaleza de un dictamen sobre la proposición más ventajosa; es decir, es la declaración de cual es, entre las admitidas, la que reúne mejores condiciones económicas para la administración. No tienen carácter vinculante para la Administración, pues la obligación que esta tiene de elegir la oferta económicamente más beneficiosa nace de la Ley, y no de la adjudicación provisional. Tan absoluto es este principio que se llega a declarar nula"... toda fórmula de tanteo, retracto o mejora de proposición que permita a cualquier licitador alterar las circunstancias de su oferta una vez conocidas las de los demás concurrentes..." ( Artículo 21. 5. del Reglamento de Contratación de Entidades Locales ).-SÉPTIMO: Que la aplicación de la doctrina jurídica que se acaba de exponer conduce a una conclusión evidente, cual es la de declarar que el Ayuntamiento de Torre los Negros estaba obligado a adjudicar definitivamente ja subasta al igual que se había hecho la adjudicación provisional- a favor de la asociación de Cazadores de Teruel, por ser quien había hecho la propuesta más ventajosa en el acto de la subasta. OCTAVO: Que no puede alegarse de contrario, que la anterior afirmación equivalente a desconocer la cláusula 12 del pliego de condiciones, que se ha transcrito en la primera de las motivaciones jurídicas de esta resolución, puesto que: A) Dicha cláusula es nula de pleno derecho por ser de contenido jurídicamente imposible ( Artículo 47.1 a de la Ley de Procedimiento administrativo ), ya que su aplicabilidad no es posible a la vista de la naturaleza jurídica de la subasta que como ya hemos dicho obliga a la automática adjudicación a favor del mejor postor. B) Por la nulidad que el Artículo 21.-5. del Reglamento de Contratación de las Entidades Locales previene, pura cualquier formula de tanteo, retracto o mejora de proposición que permita a un licitadas alterar las circunstancias de su propia oferta, una vez conocida la de los demás concurrentes; lo que ni siquiera ha llegado a ocurrir en el caso de autos en donde aun después de la mejora que hizo la Sociedad de Cazadores de Torre los Negros, esta sigue siendo de montante inferior al de la asociación de Cazadores de Teruel que es -por tanto- a quien debe ser adjudicada, definitivamente la subasta celebrada. NOVENO: Que cuanto se ha expuesto conduce a la estimación del recurso, debiendo añadirse que ni siquiera cabe hablar de un perjuicio para los vecinos del municipio en que está enclavado el coto de caza, al " prever la cláusula especial 13, lo que sigue: "El adjudicatario se obliga a permitir el ejercicio de la caza en el mentado coto privado, previo pago al mismo de la cantidad que anualmente les fije el Ayuntamiento a las personas que reúnan las condiciones siguientes: a) Ser vecinos de esta localidad. b) Nacidos en este pueblo, cónyuges e hijos de los mismos... etc. c) Propietarios de fincas incluidas en el coto.
d) Funcionarios, que presten o hayan prestado servicios en este: pueblo, cónyuge y los hijos de los mismos, más de tres años. e) A todas las personas que hayan tenido su residencia en esta localidad durante más de tres años....etc.". DECIMO: Que no procede hacer pronunciamiento especial en cuanto a costas.
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de julio de 1981.
VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. José María Ruiz Jarabo y Ferrán.
VISTOS: Los preceptos que se citan y demás de general aplicación.
CONSIDERANDO
Aceptando los considerandos de la sentencia apelada.
CONSIDERANDO: Que la sentencia apelada, de forma plenamente acertada, anula ese acuerdo del Ayuntamiento ahora apelante, que adjudico definitivamente el aprovechamiento del coto privado de caza numero TE-10.135, cuya contratación se hizo previa la celebración de la correspondiente subasta, que según resulta de los artículos 307 y 311 de la Ley de Régimen Local y 13 y 41 del Reglamento de Contratación, en relación con el 75 del Bienes , es la regla general de contratación para la explotación de bienes municipales a través de la concesión mediante precio, aunque en el presente caso, sin embargo, tal forma de contratación resultó totalmente inoperante, a los efectos de la normal adjudicación del referido coto vez que, el mencionado Ayuntamiento, y conculcando lo establecido de forma categórica en los artículos 314 de la antes citada Ley de Régimen Local y 14 del también mencionado Reglamento de Contratación , no adjudicó el aprovechamiento del aludido coto de caza a quien había hecho la mayor oferta económica, es decir, la proposición más ventajosa para el Ayuntamiento y para los intereses que éste viene obligado a administrar y defender, si ello fuera preciso, sino que, con base en una cláusula del Pliego de Condiciones, evidentemente nula, como con acierto se establece en el 8º considerando de la sentencia de primera instancia, determinó que tal aprovechamiento se adjudicara a una Sociedad de cazadores formada por vecinos de la localidad, aun a pesar de que éstos habían hecho una oferta muy inferior a la de la Asociación hoy apelada, oferta que en los mismos términos de inferioridad, aunque minorando la primitiva diferencia económica, se mantuvo por la Sociedad adjudicataria, incluso una vez conocida la adjudicación provisional,elevación esta ultima, en los momentos en que fué hecha, que, indudablemente, también es contraria a Derecho, por contradecir lo dispuesto en el párrafo 5º del artículo 21 del Reglamento de Contratación , y frente a tan claras y evidentes infracciones jurídicas del precitado acuerdo municipal, correctamente anulado, repetimos, en la sentencia apelada, el Aboga do del Estado en esta alzada, y en representación del Ayuntamiento apelante, insiste en una supuesta compatibilidad de los derechos de preferencia estipulados en la cláusula 12ª, con los principios de la contratación de las entidades locales mediante subastas publica, citando como fundamento de su alegación lo establecí do al respecto en el artículo 81-1 del Reglamento de Bienes de di chas Entidades Locales , alegación que ha de rechazarse, por cuanto nunca es admisible conceder una preferencia en clara desigualdad económica con los demás licitadores, al ir ello contra tan claros y terminantes preceptos, como los anteriormente aludidos artículos 314 de la Ley de Régimen Local y 14 del Reglamento de Contratación , y porque, a mayor abundamiento, el único supuesto de preferencia que podría admitirse, que es el del citado artículo 81-1 del Reglamento de Bienes ha de venir referido a la adjudicación mediante subasta publica del aprovechamiento y disfrute de bienes comunales, y entonces, la preferencia de los postores vecinos o cabezas de familia residentes en el término municipal de que se trate, sobre los forasteros, sólo operará en supuestos de igualdad de condiciones, lo que, a sensu contrario, nos conduce a negar la posibilidad de aplicar tal preferencia en casos de desigualdad económica, que es, precisamente, lo que de forma evidentemente nula pretendía el Ayuntamiento apelante con la cláusula 12ª del Pliego de Condiciones, artículo 81-1 que, además, no sería aplicable al presente caso, en el que no se trata de la adjudicación del aprovechamiento y disfrute de bienes comunales, sino que, como se hace constar en el acuerdo del Ayuntamiento Torre Los Negros de 21 de agosto de 1876, en el coto privado de caza TE-10.135, se hallan comprendidas e incluidas todas las fincas rústicas propiedad de los socios de la Sociedad de cazadores de la indicada localidad, y no está comprendido ningún Monte de Utilidad Publica.
CONSIDERANDO: Que los expresados razonamientos, unidos a los aceptados de la sentencia que ahora es objeto de esta apelación, bastan para desvirtuar las alegaciones que en esta alzada combaten aquélla, lo que determina la desestimación de esta apelación, con confirmación de la sentencia aludida, sin que se haga especial pronunciamiento sobre costas, al no apreciarse motivos de temeridad o mala fe en los contendientes.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada el 21 de marzo de 1978 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Zaragoza , sentencia que procede confirmar. Todo ello sin hacer imposición de costas.
ASI por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION. Leída y publicada fué la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. D. José María Ruiz Jarabo y Ferrán, Magistrado Ponente en estos autos, celebrado Audiencia Pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo, de lo que como Secretario, certifico.
Madrid a catorce de julio de mil novecientos ochenta y uno. Evaristo Cabrera. Rubricado.
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