STS, 24 de Noviembre de 1980
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1980:2430 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 1980 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
EXCMOS. SEÑORES:
D. PEDRO MARTIN DE HIJAS Y MUÑOZ -PTE.
D. ENRIQUE MEDINA BALMASEDA
D. PAULINO MARTIN MARTIN
D. ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN
D. EUGENIO DIAZ EIMIL
EN LA VILLA DE MADRID, a 24 de Noviembre de mil novecientos ochenta.
Visto el recurso contencioso-administrativo, promovido en unica instancia por "Asociación Española de Anunciantes", representada por el procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, bajo la
dirección del letrado D. Jorge Jordana de Pozas, siendo demandada la Administracion Publica y en
su nombre el Abogado del Estado, contra el Real decreto de la Presidencia del Gobierno
1.100/1978, de 12 de mayo, sobre regulacion de la Publicidad del tabaco y bebidas alcohólicas en
los medios de difusion del Estado
RESULTANDO
RESULTANDO Que contra la anterior resolucion la representacion de la parte actora interpuso el presente recurso, formalizando en su dia la demanda, en la que despues de exponer los hechos y fundamentos de derecho, termino suplicando se dictase sentencia que, estimando el recurso, declarare la nulidad de actuaciones, y en consecuencia de la resolucion recurrida, en defecto de lo anterior, la nulidad del art. 2º del Decreto impugnado, por contrario al ordenamiento juridico, y en su defecto, la nulidad del Decreto por incidir en desviacion de poder.RESULTANDO.- Que dado traslado de la anterior demanda al Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a ella y suplicando la declaración de inadmisibilidad del recurso, y subsidiariamente la desestimación del mismo.
RESULTANDO.- Que la Sala no estimó necesaria la celebración de vista pública y, en sustitución de la misma, las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno, se señaló para la votación y fallo el día 12 de noviembre de 1980, en cuya fecha tuvo lugar.
VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN.
VISTOS los preceptos legales citados y demás de general aplicación al caso.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO Que impugnado en este proceso el Decreto 1.100/1978, de 12 de mayo , pór el que se regula la publicidad de tabaco y bebidas alcohólicas, en los medios de difusión del Estado, por la "Asociación española de anunciantes" , el representante de la Administración inicia -su oposición, frente a la pretensión de la contraparte, con, dos causas de inadmisibilidad del recurso, refiriéndose la primera de ellas a la existencia de una supuesta falta de legitimación de, la Asociación, recurrente, y, subsidiariamente como segunda causa, la de ausencia de interposición del re curso de reposición, previo al contencioso.
CONSIDERANDO.- Que respecto a la supuesta carencia de legitimación activa de la Asociación recurrente, se ha de tener en cuenta la especial posición que la Ley 61/19,64, de 11 de junio, aprobatoria del Estatuto de la Publicidad , le otorga, mejor dicho, otorga a las Agencias integradas en la misma, ya que en su art. 33 llega a permitir que tales Agencias puedan contratar, en su nombre, aunque por cuenta del cliente, campañas de publicidad, con los me dios de difusión incluso, aunque las Agencias no hagan uso de tal opción, y contraten en nombre y por cuenta del cliente, de todas formas, existe un interés directo' en ellas por defender unos precios los mas asequibles a los anunciantes, por la lógica, repercusión en el incrementó de las campañas publicitarias, y; consiguientemente, en las percepciones de tan repetidas Agencias.
CONSIDERANDO-. Que con esta toma de posición por par e de la Sala, no, se hace otra cosa que flexibilizar el concepto de "interés directo" expresado en los apartados a) y b) del nº 1 del art 28 de nuestra Ley Jurisdiccional , quitándole rigidez, para permitir al máximo la apertura del contencioso y el control judicial de, actos y de disposiciones generales puesto que la jurisprudencia no ha podido sustraerse a la tendencia de guiar el problema de la legitimación activa con criterio amplio y progresivo, viniendo proclamando con reiteración que el concepto de interés directo no consiente una interpretación angosta ( SS. 21 junio 1963, 18 marzo y, 19 diciembre 1968, 13 y 23 octubre y 2 diciembre 1969,-5 julio 1972 ); flexibilidad que naturalmente, tiene que tener sus limites, en cuanto este concepto de "interés directo" no., puede identificarse con un plausible deseo de perfección legislativa re guiadora de un servicio, ni con la mera conveniencia o interés lejano ( S. 22 octubre 1966 ), n con las simples expectativas ( s. 13 marzo 1958 ), ni, mucho menos, con el interés genérico de la acción popular ( S. 22 noviembre 1966 ), siendo preciso que la pretensión que se postule sea capaz de provocar una declaración judicial que favorezca al recurrente, o, como se dice en la sentencia de 29 de abril de 1961 , la no anulación del acto o de la norma ocasione un beneficio o un perjuicio.
CONSIDERANDO.- Que si con lo dicho queda rechazada la primer causa de inadmisibilidad del presente recurso, igualmente se razona a continuación el mismo resultado, respecto a la segunda causa, esgrimida por el representante de la Administración demandada, razonamiento consistente en la innecesidad de la interposición del recurso de reposición, como previo al contencioso, al amparo de lo dispuesto en el art. 53-e) de la repetida Ley de la Jurisdicción , en relación con el art. 39-1 y con el art. 28-1-b) del mismo texto legal, tal y como se desprende, además, a contrario sensu, de la doctrina jurisprudencia sentada en las sentencias de 19 enero 1959, 3 julio 1969, 18 junio 1970, 20 junio 1972 y 21 marzo 1973.
CONSIDERANDO.- Que pasando ahora al análisis de los vicios de procedimiento en la fase de elaboración del decreto que nos ocupa, señalados por la parte accionante, se advierte la gran probabilidad de que todos, o al menos algunos de ellos puesto que tales su puestos vicios consisten en omisiones de determinados trámites obedezcan, mas que a una realidad, a que el expediente administrativo remitido a la Sala por la Administración no sea el completo, lo cual que dicha parte actora, tan celosa ahora en la pureza del procedimiento, debió empezar por utilizar el remedio que la Ley Jurisdiccional ofrece para estos casosen su art. 70 , interesando la reclamación de los antecedentes necesarios para completarlo dentro de los diez primeros días del plazo concedido para formular la demanda.CONSIDERANDO.- Que si bien es cierto que lo que acaba de decirse no pasa de ser una hipótesis; y que la jurisdicción no puede partir de ello para llegar a las soluciones categóricas a que esta obligada, sin embargo la Sala nó considera necesario acudir a las medidas adecuadas para suplir tal omisión, como seria la de reclamar que se completara el expediente, ejercitando sus prerrogativas para mejor proveer, por entender que, aun con el escaso material de antecedentes disponible, se puede llegar a una conclusión correcta, en el caso debatido.
CONSIDERANDO.- Que los defectos apuntados por la recurrente, en síntesis, son los siguientes: qué el Decreto carece de los estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad del mismo ( art. 129-1º Ley de Procedimiento Administrativa que no recoge el expediente los actos y documentos indicados en el nº 2 del mismo art 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; que carece igualmente del informe de las Secretarias Generales Técnicas de los Ministerios implicados: Cultura y Sanidad o Presiedenciá y del de Hacienda ( art. 130 LPA .); que tampoco se ha procurado conocer el parecer en esté caso de la Junta Central de Publicidad, de Televisión Española y de las Empresas afectadas.
CONSIDERANDO.- Que respecto de las dos supuestas primeras omisiones (estudios e informes previos y recapitulación de datos y documentos), en éste caso se puede llegar a afirmar, sin temeridad que el problema que el recargo de la tarifa publicitaria trata de resolverse con el Decreto en cuestión, como se verá detalladamente mas adelante, es tan patente y claro, que basta con las indicaciones recogidas en su Exposición de Motivos para hacerse cargo de lo que los estudios e informes han podido, o hubieran podido decir al respectó; circunstancia que permite poner en juego aquí el principio de proporcionalidad, esto es, poner en relación lo que la falta del trámite representa en este caso, y la perturbación que producirla su toma én consideración; o lo que es lo mismo: que las razones mótivadoras de este Decreto son tan obvias y palmarias que, por eso mismo, puedan darse por supuestas y sobreentendidas, o implícitas, con la sola explicación dada en su Exposición de Motivos antes aludida.
CONSIDERANDO.- Que por lo que se refiere a los informes de las Secretarias Generales Técnicas, de los Ministerios implicados en la promulgación de este Decreto; informes que ciertamente constituyen un trámite esencial en este procedimiento especial (S. 7 febrero 1966), la realidad es que no es cierto que exista una carencia total de ellos, puesto que existe en el expediente que se tiene a la vista una fotocopia del emitido por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Cultura, y otra del confeccionado por Presidencia del Gobierno (solo a falta de expresar el órgano que lo suscribe); datos estos que reducen la omisión al correspondiente a la Secretaria del Ministerio de sanidad y Seguridad; pero, que al existir los otros, no debe esta falta parcial producir un efecto tan drástico como el de producir una nulidad de actuaciones.
CONSIDERANDO.- Que menos importancia aún tiene el que no se haya procurado conocer el parecer de la Junta Central de Publicidad, de Radiotelevisión Española y de las Empresas afectadas por esta disposición, puesto que, conforme a lo reglado en el art. 130-4º de la repetida Ley de Procedimiento , se trata de un trámite potestativo ("Siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje"), lo cual, naturalmente, no ha tenido mas remedie que ser confirmado por la jurisprudencia ( SS. 29 diciembre 1964, 7 noviembre y 6 diciembre 1966, 17 junio 1970, 6 marzo 1972 ).
CONSIDERANDO.- Que toca ahora examinar si el rango de la norma de que se &rata (el tantas, veces aludido. Decreto).es el debido, atendiendo a la naturaleza del objeto por él tratado; pues bien, hay que considerar que si lo es, puesto que lo que viene a establecer es un recargo en la facturación de los anuncios a que se refiere el articulo primero de la misma disposición, acordado en Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Cultura y Sanidad, con el refrendo de la Presidencia de dicho Consejo con el móvil especifico que mas adelante, se dirá; se trata, pues, de un Reglamento de los llamados "independientes", o sea, de los dictados por la Administración en ejercicio de la genérica potestad reglamentaria, que, aunque sujetos como es obligado, a las leyes formales, no se dictan, sin embargo, para ejecutar o desarrollar una concreta Ley, o alguno de sus preceptos, sino mas bien en ejercicio de potestades propias de la Administración, como ha apuntado la sentencia de 17 de noviembre de 1975 ; es más, aunque se tratara de un Reglamento de los calificados de "ejecutivos", ello no quiere decir que tenga que limitarse a reproducir el texto de la ley, pudiendo aportar elementos normativos nuevos (S. 15 diciembre 1972), con la natural limitación de no poder contener preceptos "contra legem" (s. 13 diciembre 1977).
CONSIDERANDO.- Que queda por examinar si el contenido del precepto en controversia (establecimiento de un recargo de cien por cien del importe normal de los anuncios en Radiotelevisión Española, a cargo de los anunciantes de tabaco y bebidas alcohólicas) constituye una medida amparada o nó por el Ordenamiento; respuesta que ha de ser positiva, puesto que con ella se trata de restringír ladifusión del consumo de unos productos tan nocivos a la salud como son los indicados; eligiéndose estos medios de comunicación por su gran poder de difusión, y por ser del Estado, por lo cual, la disponibilidad sobre los mismos se ejerce de forma mas directa y natural; viniendo a representar la medida de que se trata -el citado recargo- nó un réforzamiento de los ingresos de los Entes aludidos, sino, al contrario, una medida de carácter no fiscal, con el propósito de restringir este tipo de anuncios, por lo mismo que, pór razones contrarias, se han dictado otros Decretos, como el de 23 de julio de 1977 estableciendo descuentos en las tarifas correspondientes, del 30 al 50%, cuando se trata de anuncios de libros, fascículos o entregas, esto es, de bienes favorecedores de la difusión de la cultura; bastando con la exposición de la motivación del Decreto en controversia, para, sin mas esfuerzo, dejar patente la improcedencia de acoger la tacha de abuso de poder que la parte actora atribuye a esta disposición.
CONSIDERANDO.- Que, en definitiva, la Administración en este caso ha ejercitado su potestad tarifaria con un propósito que no puede ser mas noble y elevado, como es el de defender la salud de la población, incluso sin coartar del todo la libertad de Las fabricantes de los referidos productos, ya que el recargo no les impide anunciarse en los aludidos medios, sino, solamente, el que ello les resulte mas gravoso pudiendo esgrimirse una razón más, en defensa del precepto en litigio, y que consiste en el hecho de que medidas como la que nos ocupa, y hasta otras mas radicales, suelen ser de utilización corriente, en la mayoría de los países, sobre todo de los países cultos, razones todas que obligan a la desestimación del presente recurso, y a la declaración de que ló dispuesto en el articulo segundó del Decreto 1.100/1978, de 12 de mayo , es conforme a derecho. Sin imposición de costas.
CONSIDERANDO.- Que no es de apreciar temeridad, ni mala fé, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevé nidos en los arts. 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional, sobre imposición de costas .
Que desestimando la pretensión en este proceso deducida por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona en nombre y representación de la "Asociación Española de Anunciantes", frente al precepto contenido en el articulo segundo del Decreto 1.100/78, de 12 de mayo , debemos declarar y declaramos que el mismo es conforme a Derecho. Dejando previamente rechazadas las causas de inadmisibilidad del recurso, planteadas por la Abogacía del Estado y los motivos de nulidad de actuaciones esgrimidos por la parte accionante. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN, atando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario certifico.
Madrid, a 24 de noviembre de mil novecientos ochenta
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