STS 57/1980, 30 de Enero de 1980

SENTENCIA Nº 57

TRIBUNAL SUPREMO - SALA QUINTA

Excmos. Sres:

Presidente

DON LUIS VACAS MEDINA

Magistrados:

DON EDUARDO DE NO LOUIS

DON ANTONIO AGÚNDEZ FERNANDEZ

DON ADOLFO CARRETERO PÉREZ

DON PABLO GARCIA MANZANO

En Madrid a treinta de Enero de mil novecientos ochenta

En los recursos contenciosos-administrativos acumulados que en única instancia pende de resolución ante esta Sala Quinta del Tribunal Supremo, promovidos por Jesús María , mayor de edad, casado, industrial y vecino de Madrid; Don Inocencio , mayor de edad, casado, constructor y vecino de Madrid en nombre de sus padres Don Pedro Jesús y Doña Victoria , Doña Regina , mayor de edad, viuda, sus labores y vecina de Madrid, Doña Nuria , mayor de edad casada, sus labores y vecina de Madrid y Don Simón , mayor de edad, casado, agricultor y vecino de Madrid representados ante este Tribunal Suprema por el Procurador Don Fernando Aguilar Galiana, y después por su fallecimiento, por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel, bajo la dirección de Letrado, contra la Administración, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, referente al Decreto 2.026/1976, de 16 de Julio de 1.976 , sobre delimitación, previsiones de planeamiento, precios máximos y mínimos y de declaración de urgencia del Polígono de Valdebernardos, en Madrid.

RESULTANDO:

RESULTANDO: que por el Procurador Don Fernando Aguilar Galiana, se presentaron escritos respectivamente, con fecha veintinueve de Marzo de mil novecientos setenta y siete, en nombre do DonJesús María ; con fecha diez y siete de Septiembre de igual año, en nombre de Doña Regina ; Doña Nuria y Don Simón ; y con fecha veintisiete de repetido mes de Septiembre del mismo año mil, novecientos setenta y siete, a nombre de Don Pedro Jesús , interponiendo recursos contenciosos-administrativos contra el Decreto 2.026/76 , referente al Polígono de Valdebernardos,

RESULTANDO: que por el Procurador Don Fernando Aguilar en nombre de Don Jesús María se presentó escrito ante esta Sala interesando la acumulación de los otros recursos interpuestos a nombre de Don Pedro Jesús y Don Simón y Doña Regina , y Doña Nuria y que se tramitaban ante la Sala Cuarta de este Tribunal.

RESULTANDO: que según aparece de las actuaciones remitidas, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, dictó Auto con fecha veintitrés de Junio de 1.978 , que contiene la siguiente parte diapositiva: "La Sala acuerda: Correspondiendo el conocimiento del presente recurso nº 407.718/1977 a la Sala Quinta de este Alto Tribunal, procedase a remitirle lo actuado, con ruego de acuse de recibo, dejando nota de ello en el libro registro de Secretaría", y por esta Sala Quinta, se dictó Auto con fecha veintidós de Noviembre de mil novecientos setenta y ocho, que contiene la siguiente parte dispositiva: "La Sala acuerda acumular al recurso 508.334 por ser el mas antiguo, los que se tramitan en la misma Sala y Secretaria con los números 508.859 y 508.901, los que continuarán su trámite como si fueran uno solo y en su día se resolverán por la misma sentencia; tómese nota en los libros correspondientes y habiéndose recibido el expediente administrativo general, en Secretaria entregúese al Procurador recurrente para que el término de veinte días presente la demanda a nombre de ,sus representados".

RESULTANDO: que reclamados los expedientes, publicados en el Boletín Oficial del Estado el anuncio prevenido en la Ley, acumulados dichos recursos, se presentó escrito por el Procurador Don Fernando Aguilar en nombre de todos los recurrentes, formulando la demanda, en el que sustancialmente se hace constar los siguientes hechos: Primero: La Comisión del Área Metropolitana de Madrid, en su sesión del 18 de Diciembre de 1.974, tras hacer referencia aanterior Acuerdo de la misma del 19 de Julio del año anterior (1973),y "con la conformidad del Instituto Nacional de Previsión, alude a haber sido redactado el Proyecto de delimitación, previsiones de planeamiento y cuadro de precios maximos y mínimos del Polígono Valdebernardos, con arreglo a lo previsto por la Ley 52/1962, de 21 de Julio , y acuerda por unanimidad aprobar inicialmente dicha delimitación. Segundo: En 28 de Octubre de 1.975 se emite informe por el Director Técnico de Promoción del Suelo de la Coplaco refiriéndose a que el Proyecto fué sometido a los trámites de información publica y audiencia municipal. Hace constar no haberse evacuado ésta y haberle formulado 60 alegaciones de otros tantos afectados, proponiendo la aprobación del Proyecto, sin más, con declaración de urgencia "a los efectos del art. 52 de la Ley de E. Forzosa ; mas ningún documento acredita la debida publicidad del expediente ni la comunicación al Ayuntamiento de Madrid concediéndole la preceptiva audiencia. La Coplaco en su sesión del siguiente día al de mencionado informe, acuerda de' conformidad con el mismo. Tercero: El Delegado del Gobierno en la Coplaco dirige comunicación al Director General de Urbanismo en 3 de Febrero de 1976 haciéndole notar que el Proyecto deberá ser informado, preceptivamente, por lo que la Comisión Interministerial que regula el Art. 22 de la Ley de 21 de Julio de 1.962 .- Cuarto: Sin que exista Memoria justificativa, ni más antecedente, se promulga el Real Decreto, del entonces Ministerio de la Vivienda nº 2026/76 de 16 de Julio.- Quinto: Al tener conocimiento sus mandantes de la proyectada actuación formularon sendas alegaciones, a cuyo contenido se referirán después. Esas alegaciones son "informadas" y desestimadas por el "equipo técnico" contratado al efecto. Porcinan Española SL. investida por creciente corruptela en "Administración institucional colaboradora", que aunque al principio sienta el pudor de entrar a conocer sobre la justificación jurídica de la actuación (aplicabilidad de la Ley de 21 de Julio de 1.962 ) concluye por hacerlo y justificaría con base en ella. Este informe no está hecho suyo por la Coplaco, ni por el Ministerio, ni por nadie.- Sexto Publicado el Real Decreto referido, sus mandantes interpusieron contra el mismo sendos recursos de reposición, alegando en síntesis: A) Que los motivos de la expropiación denotaban la existencia que una desviación de poder, por cuanto se empleaba el sistema de valoraciones urbanísticas para realizar una expropiación común. Ya que el fin de las expropiaciones por razón de urbanismo está precisa y claramente determinada en la Exposición de la Ley del Suelo. "La Administración expropia la totalidad de los terrenos comprendidos en un Polígono para urbanizarlos....Dichos terrenos cumplirán dos objetivos; atender las necesidades inmediatas de solares, previa su urbanización, y procurar una reserva de ellos con vista al futuro". B) La causa de las expropiaciones urbanísticas es clara, habiéndose precisado por el TS. que la inclusión de unos terrenos en los Planes de Ordenación no transforma automáticamente su posible expropiación como de naturaleza urbanística. C) Las expropiaciones por razón de urbanismo tiene por finalidad bien crear patrimonios de suelo o bien sancionar la falta de colaboración de los partícula res. D) La expropiación por razón de urbanismo entraña una participación en la ordenación integral del territorio y no se encuentra legitimada para acciones individuales, aunque sean de interés público. El planeamiento urbanístico no puede ser un mismo pretexto para legitimar la acción pública si ésta no responde y es coherente con la misión asignada por la Ley al planteamiento. E) Cuando no concurren las circunstancias expresadas se producen unadesviación de poder, no en cuanto a la legitimidad del Proyecto, sino en cuanto a la utilización de un sistema de valoraciones privativo del planeamiento urbanístico, ya que la finalidad de la actuación combatida es la de disponer de terreno para instalar un Centro Sanitario del Instituto Nacional de Previsión, utilizando para ello medios propios de la legislación del suelo, aplicando para la valoración criterios urbanísticos. F) Circunstancias que concurren en la Polígono conforme a la zonificación del Plan General. Los terrenos a expropiar están situados en el anillo verde situado entre el casco de Vicálvaro y la Autopista de Valencia. Sentado, como se sienta, que "Las previsiones de planeamiento para la zona señalan pues un cambio de uso, de rústico forestal a sanitario y de zona verde. Se mantiene en cambio el volumen máximo permitido por el vigente Flan General, de 0'2 má/m2". Consecuentemente se ha producido una completa modificación del Plan General, vulnerando la normativa legal al respecto por no haberse seguido la rígida tramitación prevista para el caso.- G). La Delimitación del Polígono de expropiación es desmesurada con el fin de amparar la actuación (construir el volumen requerido para la Ciudad Sanitaria, concentrando en esa edificación el de 1m3 por 5m2 asignado a los terrenos en el Plan General, con olvido del apartado b) de la regla 23 del nº 1 del Art. 69 de la Ley del Suelo de 1956 (vigente a la razón) hoy 85 de la nueva, que explícitamente autoriza la construcción en suelo rústico para fines sanitarios. Al proceder como se ha procedí, do se deteriora el verdadero valor de los bienes expropiados, creando unos espacios libres absolutamente innecesarios y, máxime si se tiene en cuenta que el Polígono tiene, en dos de sus lados, dos parques de considerable extensión superficial ÁL Norte el Parque del Este, cuatro veces mayor que el "Retiro", y al Este el que resultó de construir la ciudad "Parque Santa Eugenia. H) No menos arbitraria ha sido la valoración de los terrenos. Los terrenos que constituyen el Polígono están situados al Sureste del casco urbano de Madrid, siendo un enclave del mismo, con excelentes comunicaciones y fácilmente dotable de servicios, ya que como consta en el Proyecto está atravesado por una importante arteria del Canal de Isabel II, por diversas lineas eléctricas, contando con fáciles accesos, vías pavimentadas, así cono con desagüe. Para el justiprecio de los terrenos se utilizandolas que fueron oportunamente criticados en los diversas alegaciones, señalando la incorrección: a) Del módulo o coste de la edificación, que debería ser -como mínimo el de 4.000 pts

RESULTANDO: que el Sr. Abogado del Estado, presentó por escrito contestando la demanda, alegando como hechos: Primero: Con la finalidad de satisfacer las necesidades expresadas por la Delegación Provincial del Instituto Nacional de Previsión para el establecimiento de un nuevo Centro Hospitalario al Este de Madrid, completando así los servicios que prestan al conjunto metropolitano los grandes complejos de La Paz y 12 de Octubre, por el Ministerio de la Vivienda se instruyó expediente que finalizó con el Decreto 2026/1976 de 16 de Julio , por el que se limita el Polígono de Valdebernardo en Madrid, se fijan las previsiones de planeamiento para el mismo en una edificabilidad de 0,2 m3-m2, se aprueba el cuadro de precios máximos y mínimos y se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación. Segundo: Contra dicho Decreto D. Jesús María , Don Pedro Jesús , Don Simón y Doña Nuria y Doña Regina , que habían comparecido en el expediente de información pública, interpusieron recurso de reposición sin que sobre el mismo recayese la Resolución expresa, por lo que ante su desestimación tácita, formularon sendos recursos Contencioso-administrativos, que, acumulados, nos han sido trasladados en unión de la demanda formulada en los mismos para su contestación, oponiéndose el Sr. Abogado del Estado a dichos recursos, y después de alegar los fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando se dicte sentencia, desestimando dicho recurso y confirmando la disposición impugnada por se conforme a derecho.

RESULTANDO: que por providencia de esta Sala de fecha nueve de Abril de mil novecientos setenta y nueve, se confirió traslado para conclusiones, por término de quince días al Procurador Sr. Aguilar Galiana, que verificó por medio de su escrito fecha diez y seis de Abril de dicho año, y en el que después de exponer las conclusiones sucintas y fundamentos de derecho que estimo de aplicación, suplicó a la Sala se dictara sentencia que acoja íntegramente el suplico de la demanda que formalizó.

RESULTANDO: que el Sr. Abogado del Estado, pésente escrito dando por reproducidas todas las alegaciones de suscrito de contestación a la demanda, sin tener que formular ninguna otra manifestación, toda vez que el litigio se plantea en los mismos términos que en la lecha de ser evacuado aquel trámite, suplicando se tenga por reproducida la suplica de su escrito de contestación.

RESULTANDO: que por fallecimiento del Procurador Don Fernando Aguilar, compareció ante esta Sala su compañero Don Juan Antonio Garcia San Miguel, y por providencia de esta Sala fecha diez de Octubre de mil novecientos setenta y nueve, se le tuvo por parte en nombre de todos los recurrentes.

RESULTANDO: que por providencia de veintiocho de Noviembre del citado año mil novecientos setenta y nueve, se señalo para la votación y fallo del recurso el día veintiuno de Enero del corriente año, en que tuvo lugar,RESULTANDO: que se han observado en la tramitación del recurso las formalidades legales.

VISTO, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don ANTONIO AGÚNDEZ FERNANDEZ.

VISTOS: la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1.954, la Ley 52 de 21 de Julio de 1.962, el Decreto 343 de 21 de Febrero de 1.963, la Ley de lo Contencioso-administrativo de 27 de Diciembre de 1.956 modificada por la de 17 de Marzo de 1.973 y el Decreto-Ley de 4 de Enero de 1.977, la Ley del Suelo aje 2 de Mayo de 1.975, y texto refundido de 9 de Abril de 1.976, y las demás disposiciones de general aplicación.

CONSIDERANDO:

CONSIDERANDO: que el tema objeto de debate se concreta en decidir si a la expropiación de terrenos incluidos en el Polígono Valdebernardo para construcción de un Centro Hospitalario al Este de Madrid, según necesidad expuesta por el Instituto Nacional de Previsión, son aplicables la Ley 52 de 21 Julio 1.962 y el Decreto 343 de 21 de Febrero de 1.963 , como dispone el impugnado Decreto 2026 de 16 de Julio de 1.976 , del Ministerio de la Vivienda, o ha de aplicarse la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1.954 con su sistema general expropiatorio y valorativo, que es la tesis expuesta por los actores en su escrito de demanda.

CONSIDERANDO: que la finalidad de la Ley 52 de 1.962 y del Decreto 343 de 1.963 , según claramente resulta de la exposición de motivos de aquella y de ambos articulados, fué la de hacer posible la rápida expropiación de terrenos, y sus objetivas valoraciones, con destino a ejecutarse los planes de urbanismo y vivienda, primero del Plan Nacional 1961-1976; segundo, de Planes generales y parciales de Ordenación Urbana; y, tercero, de los Proyectos de servicios urbanos de inmediata realización; siendo este último supuesto el seguido, a tenor de los artículos 3 -1 de la Ley y 15-c) del Decreto , para el Polígono Valdebernardo en el impugnado Decreto de delimitación, precisiones de planeamiento, precios máximos y mínimos, y urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación.

CONSIDERANDO: que, contrariamente a las razones de la Administración expuestas en el expediente administrativo y a los fundamentos aducidos por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, ha de afirmarse, a los efectos y planteamiento del litigio, que el establecimiento de Centro Hospitalario, de centro(sanitario, carece del carácter de actuación urbanística en el peculiar sentido previsto por dichas Ley y Decreto, porque estas disposiciones legales son normas expurgatorias de naturaleza especial en cuanto específicamente atañen a las construcción de viviendas y de edificaciones industriales, lo cual ya en principio limita su aplicabilidad; porque se trata de un proyecto de servicios urbanos sin vinculación alguna con Plan Nacional, General o Parcial de Urbanización, y esto reduce el concepto "servicio urbano" al encuadramiento dentro de la finalidad deseada por el legislador, de viviendas núcleos urbanos e industrias, pero nó en concepto amplio para toda clase de servicios de interés público y social que, comprendiendo los sanitarios al igual que los docentes, deportivos y similares, permitiera la Administración utilizar un procedimiento especial valorativo de bienes expropiados, con especiales criterios de tasación, en vez de acudir al procedimiento general que es el oportuno para casos no singulares; porque ni siquiera este proyecto de servicio urbano es incluible en el término "otros" empleado por el articulo 17 del Decreto de 1.963 como análogo a los de polígono residencial, industrial o de reserva urbana de suelo, pues se refieren a edificaciones de viviendas, industrias y suelo urbanizable o edificable, distintos del terreno destinado a servicio sanitario propiamente dicho; y, en fin, porque la Sala, en reiteradas sentencias como las de 19 de Enero de 1.972, 30 de Septiembre de 1.976, 25 de Octubre y 21 de Diciembre de 1.977, 14 de Junio de 1.978 y 26 de Septiembre de 1.979, ha establecido la doctrina de que no son aplicables la Ley 52 de 1.962 y el Decreto 343 de 1.963, sino la ley general de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 a las expropiaciones de bienes- y derechos acordados con motivos de obras de Ampliación de Abastecimiento de Aguas, de construir Centros de Enseñanza, de Zonas Deportivas y de Defensa de Ciudades ante peligros de crecidas de aguas, por tratarse de servicios públicos no urbanísticos, y son supuestos muy parecidos al del presente litigio.

CONSIDERANDO: que en resumen y por los fundamentos acabados de exponer, el impugnado Decreto n2 2026 de 16 de Julio de 1.976 del Ministerio de la Vivienda , contraviene al Ordenamiento Jurídico y, a tenor de los artículos 83-2 y 84-a) de la Ley de 2 de Diciembre de 1.956 , deben estimarse los acumulados recursos y declarar la nulidad de dicho Decreto; ello sin perjuicio de que la Administración, en su caso, acomode su actividad expropiatoria a la Ley general de 16 de Diciembre de 1.954 y demás normas concordantes.

CONSIDERANDO: que no se hace especial condena respecto a costas pues faltan la circunstanciasprevistas en el articulo 131-1 de citada Ley .

FALLAMOS

FALLAMOS

que estimando los acumulados recursos contencioso-administrativos interpuestos por Don Jesús María , Don Pedro Jesús , Don Simón y Doña Nuria , y Doña Regina , contra el Decreto del Ministerio de la Vivienda número 2026 de 16 de Julio de 1.976 , referente a delimitación, previsiones de planeamiento, precios máximos y mínimos y declaración de urgencia del Poligono "Valdebernardo", de Madrid, debemos declarar y declaramos nulo dicho Decreto; y no hacemos especial condena respecto a las costas causadas.

Así por ésta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado é insertará en la Colección Legislatíva, pasándose al efecto las copias necesarias, definitivamente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos,

PUBLICACION Leída y Pecada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don ANTONIO AGÚNDEZ FERNANDEZ, Magistrado celebrando do Ponente que ha sido en estos autos, estando en la Sala Quinta del Tribunal Supremo el día de su fecha, de que certifico