STS, 26 de Enero de 1979
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1979:906 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 1979 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Sres.
D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz.- Pte
D. Félix Fernández Tejedor.
D. Aurelio Botella Taza.
D. Paulino Martín Martin
D. Ángel Martín del Burgo y Marchan
En la villa de Madrid a veintiseis de enero de mil novecientos setenta y nueve.
VISTO el recurso contencioso-administrativo, promovido en única instancia por D. Constantino y otros cuatro, representados por el Procurador D. Carlos Zulueta Cebrian, bajo la dirección de Letrado, siendo demandada la Administración. Pública y en su nombre el Abogado del Estado, contra Resolución de la Subdirección General de Administración y Conservación (Enajenación de Edificios), del Ministerio de la Vivienda, de 18 de octubre de 1.972, sobre compraventa de un grupo de viviendas.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que los hoy recurrentes interpusieron ante la Dirección General del Instituto Nacional de la Vivienda, por escrito de fecha 7 de febrero de 1.973, recurso de alzada contra la resolución expresada, que había acordado la venta de las viviendas para los profesores del Instituto Técnico de Enseñanza Media "Gabriel María Ibarra", de Amurrio (Álava), al Ayuntamiento de dicha localidad.
RESULTANDO: Que contra la desestimación tácita por silencio administratrivo, la representación de la parte actora interpuso el presente recurso, formalizando en su día la demanda, en la que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho, terminó suplicando se dictase Sentencia que declare 1º .- a) La nulidad radical del expediente n º 6.217 V. P. del Instituto Nacional de la Vivienda, y anule la Resolución de 18 de octubre de 1.972.- o) Asimismo, que declare la nulidad de la escritura publica de compraventa de 10 de enero de 1.973.- c) Que se ordene la cancelación de la inscripción registral de dicha escritura pública, si es que se produjo, y d) Que se adopten las medidas necesarias para que tales resoluciones puedancumplirse: removiendo cuantos obstáculos se opongan o lo impidan. 2º ) a) Que por no haber existido, en el caso controvertido, auténtica donación;, el Ayuntamiento de Amurrio (Álava) no tiene preferente derecho, en la adquisicion del Grupo de 12 viviendas, en relación con sus actuales ocupantes y. b) Que al Ayuntamiento de Amurrio, en el momento presente, no el asiste al derecho de reversión del terreno con sus pertenencias y accesiones en el que en su día, el Instituto Nacional de la Vivienda construyo viviendas para Profesores del Instituto de Enseñanza Media. 3º) Que para el supuesto improbable de que no prospere el presente recurso, El Instituto Nacional de la Vivienda ha de reintegrar a los actuales ocupantes de las Viviendas la cantidad de 266.321,74 pesetas, que invirtieron en reparaciones el interés legal del 4%, desde la fecha de formulación del Recurso de Alzada. (8.2.73). 4º se acuerde la venta del citado Grupo de 12 viviendas a favor de sus actuales ocupantes, por el precio y condiciones que les fue comunicado por la Delegación Provincial del Ministerio de la Vivienda de 14-6-73 (doc. 6).- Subsidiariamente, admitirían los ocupantes actuales de las viviendas los condicionados, garantías y limitaciones a su disponibilidad y de arrendamiento a favor solamente del personal docente del Ministerio de Educación y Ciencia, durante el tiempo que falte por transcurrir hasta 30 años, a contar desde la fecha de la transferencia de los terrenos por el Ayuntamiento de amurrio (Álava); aceptando la calificación de Viviendas de Protección Oficial, régimen de comunidad, y los gastos que se imponen a la Corporación Municipal, y cualquiera otros que fueran legítimos.
RESULTANDO: Que dado traslado a la anterior demanda al Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a ella y suplicando la desestimación del recurso.
RESULTANDO: Que la Sala denegó el recibimiento a prueba; y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno, se señaló para la votación y fallo el día 9 de enero de 1.979; y habiéndose suspendido, se señaló de nuevo para el día 16 de enero de 1.979
VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Exorno. Sr. D. Ángel Martín del Burgo y Marchan.
VISTOS: Los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que ningún derecho se puede esgrimir por los recurrentes, frente al Ministerio de la Vivienda, por el simple hecho de que, en determinado momento, se formulara una oferta de venta de los pisos de que se trata a los ocupantes de los mismos, a pesar de que ellos reúnan esta condición, porque, por un lado, antes de que tal oferta fuera aceptada, ya el Instituto Nacional de la Vivienda había concertado la operación de su enajenación con el Ayuntamiento de Amurrio, y, por otro, el titulo en virtud del cual los actores ocupantes de estos pisos no era el propio del régimen arrendaticio, ni el derivado de la adjudicación en régimen de acceso a la propiedad, sino el de cesión temporal los accionantes, por su condición de profesores del Instituto de dicha localidad, y porque el bloque de viviendas a que loa mismos pertenecen fué construido precisamente con esta finalidad
CONSIDERANDO: Que el que el Instituto Nacional de la Vivienda ofreciera en venta estos pisos, nada de particular tiene, ni responde por tanto a ningún motivo singular, sino al general de posibilitar su adquisición por los administrados, de acuerdo con la política asignada a dicho Departamento ministerial, de promocional* la construcción de viviendas y de facilitar el acceso a la propiedad de éstas del mayor número de personas" necesitadas de ello puesto que, además, la acumulación de la propiedad de estos bienes, en manos del Estado, estaría en contradicción con los principios informantes del mismo, y hasta inconveniente, tanto en el aspecto social, como en el económico ; siendo por esto por lo que el legislador tanto ha insistido en esta política de enajenación, recogida, tanto en el Reglamento de Viviendas de "Protección Oficial (Decreto 2.114-68, arts. 127 y siguientes), como en una serie de disposiciones generales relacionadas con la materia (Decreto 18 de marzo de 1.955 Decreto 11 abril 1.958, Decreto 12 diciembre de 1.958, Decreto 23 enero de l. 971, Decreto 4 de marzo de 1.972, Orden 29 de julio de 1.972, Decreto 30 noviembre de
1.972) y hasta repetidamente plasmada en las sucesivas Leyes de los Presupuestos Generales del Estado (ad exemplum, Ley 26 diciembre 1.957, arts. 30; Ley 26 febrero 1.972, art. 29; Ley 22 diciembre 1.972, artº. 26 ).
CONSIDERANDO: Que la anterior precisión, hecha a efecto de explicar la primera gestión del Instituto Nacional de la Vivienda, sirva para descubrir la imposibilidad de que la misma prejuzgue lo mas mínimo la cuestión en litigio, en cuanto aquella postura arranca, como queda expuesto, de una política general de este Ministerio, imposible de sobreponerse a los imperativos derivados de las circunstancias concretas del supuesto de autos; pues bien, respecto a éstas, se ha de destacar el papel jurídico de la oferta de venta, ya aludida en el primer considerando, la cual como acto unilateral, y como simplepropuesta, no puede ser esgrimida como si se tratara de una fuente de obligaciones, al no contar con el reconocimiento de nuestro Ordenamiento Jurídico (Código Civil); que es lo que ha permitido a la jurisprudencia declarar '(Sentencia 1° junio 1.950) que la simple oferta no genera vínculo contractual mientras no sea aceptada, para lo que se ha invocado a dicho Cuerpo legal, y al hecho de estar éste inspirado en la doctrina tradicional, recogida en la sentencia de. 20 de abril de 1.904, en virtud de la cual se proclama que no hay contrato sin el concurso de voluntades , inexistente cuándo solo media la manifestación de un propósito, retirado por su autor antes de ser aceptado por la "otra parte ( Sentencia 22 de diciembre de- 1.956, de la Sala 19 del Tribunal Supremo , como las otras, antes citadas).
CONSIDERANDO: Que si en términos generales, como queda apuntado, una oferta, en cuanto manifestación unilateral de voluntad, no es vinculante para quien- la hace, pudiendo retirarla, entes de que pon la aceptación y conformidad de la otra parte, nazca un auténtico negocio jurídico en? el caso de autos, no solo concurre esta circunstancia, sino otra más, ya expuesta ad comienzo de esta motivación, esto es, la de que los que ocupaban estas viviendas, gozaban de las mismas en su condición de profesores: del Instituto Técnico de Segunda Enseñanza de Amurrio, y como consecuencia de una política de asistencia social prevista genéricamente en el art. 67-1 de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de I.964 , que en relación con el profesorado de este Instituto había sido concebida como asistencia aneja al desempeño del cargo en el mismo, lo que implica el otorgamiento del disfrute de estos pisos en función de dicha situación, como titularidad "ob officium";' habiendo coadyuvado muy decisivamente el Ayuntamiento de esta localidad a que esto pudiera tener lugar, al ceder gratuitamente los terrenos necesarios para la construcción de este bloque de viviendas, pensando sin duda en el estímulo que ello representaría para la captación, de posibles aspirantes al desempeño d e puestos docentes en este Centro.
CONSIDERANDO: Que dicho lo anterior, el pretender en este proceso la anulación de la escritura de compraventa, del bloque de pisos de que se trata, sin basar la pretensión, en un derecho de carácter administrativo, es tanto como poder en cuestión un tema propio del Derecho Civil, reservado, por lo tanto, a los Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con Lo previsto en el art.. 2-a) de nuestra Ley de 27 de diciembre de 1.956 ; máxime cuando se interesa, no solo esto, sino también la nulidad de la inscripción correspondiente en el Registro de la propiedad, con olvido de que estos asientos están bajo la salvaguardia de los Tribunales, como dispone el arte. 1 de la Ley Hipotecaria, pero, naturalmente, de los de la Jurisdicción acababa de citar, como de forma concluyente se proclama por la Jurisprudencia y por La doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado (resoluciones de 16 abril y 21 octubre de
1.9P9, 14 septiembre 1.914, 23 noviembre 1.915, 4 junio 1.924, 13 mayo 1.930, 8 mayo 1.94 , 2 noviembre
1.948) .
CONSIDERANDO: Que aunque lo expuesto no debe ser óbice para pensar en La posible existencia de "actos separables" del contrato en cuestión, esto es, de trámites y actuaciones preliminares del mismo, susceptibles de constituir causa habilitante de un proceso contencioso administrativo, de acuerdo que una moderna jurisprudencia (Auto 17 octubre I.96I, sentencias 27 diciembre I.963, 16 marzo I.964, 4 febrero
1.96ª), recogida tanto en la Ley de Contratos del Estado (art. 4-3, en su nueva redacción por Ley 5-73 de 17 marzo), como en su Reglamento de 28 de diciembre de I.967 (arte. 7), sin embargo, como estos actos separables tienen que referirse a cuestiones de competencia y de procedimiento, y respecto a la primera nada se ha combatido, indiscutiblemente que aquí solo debe entrarse en el examen de los problemas que puedan tener relación con el segundo; problemas que los accionantes han magnificado, totalizándolos bajo la fórmula de la nulidad radical o de pleno derecho, que es el vicio atribuido a las actuaciones de que se trata. CONSIDERANDO: Que, si en general, el problema de las nulidades ha de ser siempre tratado con parsimonia y moderación, como se proclamaba en una muy citada sentencia, de 21 enero de 1.936, que encarece la necesidad de tener en cuenta a este respecto, entre otros factores y la importancia que el defecto revista, el derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación o posición de los interesados en el expediente, y, en fin, cuantas -circunstancias concurran; doctrina que la jurisprudencia no deja de recordar (Sentencias 21 diciembre 1.951) 22 noviembre 1.954, 12 octubre 1.960, 4 enero 1.963, y otras mas modernas); evidente es que, en el caso de autos, ningún sentido práctico tendría decretar una nulidad de este tipo de tan drásticas consecuencias, cuando la causa principal alegada para invocar e) vicio en estudio, consistente, en no- haber sido oídos los accionantes en el expediente para la enajenación de estas viviendas, no merece convertirla en justificación de la nulidad pretendida, puesto que a nada conduciría abrir un nuevo expediente, si ya aquí queda clarificado la inexistencia de un derecho de preferencia de los actores B capaz de desplazar el invocado por el mencionado Ayuntamiento.
CONSIDERANDO: Que la Sala llega a estas últimas conclusiones, teniendo en cuenta, por una parte, que las viviendas en cuestión, como ya se dijo, fueron construidas en terrenos cedidos gratuitamente poreste Ayuntamiento, en una actuación administrativa de cooperación con la Administración del Estado, con la que ésta incluso contó, no solo en este caso concreto, sino en muchos otros, permitiéndole así extender este campo de La enseñanza mas allá de lo que hubiera consentido el contar con sus exclusivos medios; operación que llegó hasta a institucionalizarse, a través de los Patronatos Provinciales de Enseñanza Media y Profesional, a los que se refiere la Base VII de la Ley de 16 de julio de 1.949; el Reglamento dictado en su desarrollo, de -30 de diciembre del mismo año, y la Orden de 7 diciembre de 1.953; y, por otra parte, que el interés demostrado por esta Corporación Local, no era otro que el de defender el mantenimiento del destino de estas viviendas, para el mismo fin que motivó su construcción: que todo profesor en activo, adscrito al referido Centro docente, pudiera contar con un hogar donde instalarse.
CONSIDERANDO: Que ante este conjunto de circunstancias, es obvio que el Interés particular del grupo de profesores accionantes, para acceder a la propiedad de los pisos por ellos ocupados, tiene forzosamente que ceder ente el" interés público superior, respecto del cual, el Ayuntamiento de Amurrio no actúa en calidad de beneficiario, sino como instrumento para defenderlo y servirlo; defensa que cuenta a su favor con lo dispuesto en el arto. 97 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 27 de mayo de -1.955; precepto que viene a ser una acomodación de lo que ya en el Derecho romano, en el "proceso "per condujonem", extendido a veces a todas las acciones"" civiles "in personam", se articuló como "condictio causa data, causa non secuta", o "condictio ob causam datorum", legitimada en aquellos supuestos en los que existe una disminución del patrimonio propio, a favor de otro, en vista de una prestación o un hecho futuro (causa futura honesta) que luego no se realiza; condictio que, naturalmente, lo que trata de evitar es un enriquecimiento sin causa, como factor de corrección, para que el mismo no se produzca; técnica ésta que, aun procedente del Derecho civil, en el administrativo encuentra acomodo sin necesidad de acudir a distorsiones (Sentencias 2 de mayo de I.960, 16 de octubre de I.965).
CONSIDERANDO: Que la contundencia de las razones que se vienen exponiendo, frente a la tesis de los recurrentes, no se ve afectada por el alegato de éstos, basado en su oferta de aceptar las condiciones, garantías y limitaciones en el goce y disponibilidad de estas viviendas, durante el tiempo que falte por transcurrir hasta treinta años, a contar desde la fecha de transferencia en los terrenos por el Ayuntamiento de Amurrio, y ello -. por los siguientes motivos: lo) porque un compromiso de esta naturaleza no se puede equiparar a la existencia de un derecho subjetivo previo de carácter preferente, para la adquisición de estas viviendas, que es el que hubiera posibilitado el triunfo de su pretensión; 2") porque esta oferta por su limitación temporal, no tiene la amplitud que proporciona, de cara al futuro, la titularidad del bloque en manos del Ayuntamiento; 3o) porque el compromiso lo formulan solo los recurrentes, que son cinco, mientras que las viviendas existentes son doce.
CONSIDERANDO: Que, por último, por lo que se refiere a la pretensión subsidiaria de que se abone a los actores las cantidades relacionadas en la demanda, importe de las obras de reparación efectuadas por ellos en sus respectivas viviendas, basta examinar la fundamentación jurídica que hacen en dicho escrito, como base de su reclamación ( arts. 1.088, 1.089, 1.101 y 1.108 del Código Civil ), para comprobar que, como ocurre con otras de sus pretensiones ya analizadas, se trata de una cuestión de naturaleza civil, ajena por lo tanto al campo propio de conocimiento de nuestra jurisdicción.
CONSIDERANDO: Que, en resumen, aunque existen varios pedimentos, susceptibles de determinar, aisladamente considerados, sendas declaraciones de inadmisibilidad de los mismos, no obstante, como no ocurre lo mismo con otros de los que integran el conjunto de la pretensión en este proceso deducida, ello conduce a que tenga que prevalecer la solución global de desestimación del recurso, y la declaración de que los acuerdos que nos ocupan, se encuentran ajustados a derecho.
CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los art . 8l-y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.
FALLAMOS
Que desestimando la pretensión en este proceso deducida por el Procurador D. Carlos de Zulueta Cebrian, en nombre y representación de D. Constantino , D. Serafin , D. Gustavo , D* Alvaro D. Carlos Francisco frente al acto de denegación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto ante el Ministerio de la Vivienda, contra la resolución de 18 de Octubre de 1.972, de la Subdirección General de Administración y Conservación (Enajenación de Edificios), debemos declarar y declaramos que lo resuelto por la Administración en el presente caso es conforme a Derecho. Sin imposición de costas.ASI por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. D. Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo contencioso-administrativo, de lo que como Secretario, Certifico.- Madrid, ventiseis de enero de mil novecientos setenta y nueve.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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STSJ Galicia 620/2008, 18 de Septiembre de 2008
...derecho administrativo, de los que conoce la Jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la doctrina de los actos separables (SSTS de 26-1-79, 22-5-80 y 20-3-2000 ), como son los que se refieren a la adjudicación de las viviendas, subrogación de los adjudicatarios, uso, conservació......