STS, 30 de Junio de 1978
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1978:2644 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.
Don Enrique Medina Balmaseda.
Don José Luis Ponce de León y Belloso.
Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
Don José Ignacio Jiménez Hernández.
EN LA VILLA DE MADRID, a treinta de Junio de mil novecientos setenta y ocho;
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; y de otra, cómo apelados, el Ayuntamiento de San Miguel de Abona, que no ha comparecido en esta instancia y "Canarias de Promociones y Explotaciones Turísticas, S.A." (C.A.P.R.E.T.U.S.A.), representada por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona y dirigida par Letrado; contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, con fecha nueve de Febrero de mil novecientos setenta y tres , en pleito sobre suspensión por el Gobernador Civil de Tenerife de acuerdo municipal de concesión de licencia de obras.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de San Miguel de Abona, en sesión celebrada con fecha veintiséis de Octubre de mil novecientos setenta y dos, acordó por unanimidad conceder las licencias de obras que tenía interesadas la Sociedad "Canarias de Promociones y Explotaciones Turísticas, S.A.", (C.A.P.R.E.T.U.S.A.), para llevar a efecto la construcción de un Hotel de cuatro estrellas, a ubicar en la parcela doscientos uno, y un edificio de apartamentos en las parcelas quinientos nueve y quinientos diez, de acuerdo con el Plan especial de Ordenación Urbana del Centro de loteras Turístico Nacional "El Guincho", en base a que las parcelas mencionadas, no se encontraban afectadas por las servidumbres aeronáuticas del futuro Aeropuerto Sur de Tenerife, según se desprendía del plano remitido al Ayuntamiento por la Subsecretaría de Aviación Civil, y, además, a que dichas construcciones habían sido autorizadas por laDirección General de Promoción del Turismo, al amparo del acuerdo del Consejo de Ministros, de veintiuno de Abril de mil novecientos setenta y dos, haciéndose constar al propio tiempo, en el acuerdo municipal de referencia, de conformidad con el artículo cuarto del Decreto mil seiscientos once de mil novecientos setenta y dos de la Presidencia del Gobierno , de fecha veintidós de Junio, que las licencias concedidas a la Sociedad solicitante, estaban incluidas en la zona a que se refería el artículo segundo de dicho Decreto , y, par tanto, se encontraban en zona donde se preveía que el ruido a percibir podía alcanzar los 120 PNB, nivel máximo a que las mismas estaban expuestas, y también que dichas licencias se concedían condicionadas al cumplimiento de las normas que, de conformidad con el artículo quinto del precitado Decreto , pudieran dictarse por los Ministerios del Aire, Información y Turismo y Vivienda.
RESULTANDO: Que comunicado el anterior acuerdo al Gobernador Civil de Santa Cruz de Tenerife en treinta de Octubre de mil novecientos setenta y dos, fue suspendido por resolución de dicha autoridad gubernativa de dos de Noviembre del mismo año, en uso de las atribuciones conferidas a la misma por los artículos trescientos sesenta y dos y trescientos sesenta y cinco de la ley de Régimen Local ; todo ello con fundamento en que, con independencia de la autorización de la Dirección General de Promociones del Turismo, previa a la licencia municipal, el Decreto de la Presidencia del Gobierno mil seiscientos once de mil novecientos setenta y dos , de veintidós de Junio, por el que se definían los puntos de referencia y las zonas de nidos en terrenos colindantes con el nuevo Aeropuerto Sur de Tenerife, establecía en su artículo tercero que, en los terrenos comprendidos dentro de las zonas que se señalaban en la mencionada disposición, los Planes de Ordenación urbana, Normas y Ordenanzas que se aprobase, modificasen o revisasen, debían tener en cuenta el nivel de ruidos señalado en la referida norma, y que esta expresión "tener en cuenta", no podía quedar reducida a hacer constar, en la correspondiente licencia municipal, que en el terreno donde se había de edificar, se preveía un determinado nivel de ruidos, sino que en el proyecto de edificación redactado habían de ser fijadas medidas de seguridad, y de adecuación de los edificios que se levantasen al amparo de la licencia, a los niveles de ruido tolerables, extremo éste que debía quedar acreditado en el expediente, a través de los informes de los servicios técnicos del Municipio, y no lo había sido.
RESULTANDO: Que dada vista al Ayuntamiento de San Miguel de Abona para que formulara el oportuno escrito de alegaciones, suplicó se dictase sentencia levantando la suspensión que pesaba sobre el acuerdo municipal de veintiséis de Octubre de mil novecientos setenta y dos; y el Abogado del Estado, en igual trámite, suplicó se dictase sentencia manteniendo la suspensión acordada par el Gobernador Civil de la Provincia y la consiguiente anulación del acuerdo municipal a que la misma se refería; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, con fecha nueve de Febrero de mil novecientos setenta y tres, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos haber lugar a levantar la suspensión acordada par el Gobernador Civil de Santa Cruz de Tenerife, en resolución de dos de Noviembre de mil novecientos setenta y dos, respecto del acuerdo del Ayuntamiento de San Miguel de Abona, adoptado en sesión del Pleno de veintiséis de octubre del mismo año, en cuanto éste acuerdo municipal concedió licencia a la entidad "Canaria de Promociones y Explotaciones Turísticas, S.A." (C.A.P.R.E.T.U.S.A.) para la construcción de un Hotel y un edificio de apartamentos en las parcelas números doscientos uno y quinientos nueve y quinientos diez del Centro de Interés Turístico Nacional "El Guincho", todo ello sin hacer expresa condena de costas".
RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación el Abogado del Estado, que fue admitida, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración y se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en representación de "Canarias de Promociones y Explotaciones Turísticas, S.A. (C.A.P.R.E.T.U.S.A.), sin que haya comparecido el Ayuntamiento de San Miguel de Abona; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el veintitrés de Junio actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
Vistos los preceptos legales que se citan y demás de general y pertinente aplicación de la Ley de esta Jurisdicción.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que lo primero a tener en cuenta es la naturaleza del proceso en que se haproducido el recurso de apelación que nos ocupa, que, naturalmente, viene determinada por la de la pretensión en él deducida; proceso de carácter especial, uno de los previstos, con regulación singular, en el Capítulo Cuarto del Título IV, de nuestra Ley Jurisdiccional "(Sección 23, artículo 118); circunstancia que se destaca, no en razón a su tramitación, que no ha sido puesta en tela de juicio, sino atendiendo al presupuesto procesal habilitante del mismo (acto de suspensión), a las motivaciones que pueden justificar éste (Sentencias de 26 de Abril de 1963, 4 de Febrero de 1963, 6 de Noviembre de 1964, 17 de Noviembre de 1966, 12 de Noviembre de 1968, 5 de Marzo de 1969, 3 de Marzo de 1976), a su carácter extraordinario, que impone una interpretación restrictiva, (Sentencia de 3 de Marzo de 1976), a los limites de su ámbito contencioso (sentencias de 9 de Abril de 1968, 11 de Febrero y 20 de Junio de 1970), y, como derivación de todo esto, a la única alternativa que cabe, en los posibles pronunciamientos permitidos a los Tribunales en supuestos como el que nos ocupa (sentencias de 24 de Noviembre de 1960, 11 de Febrero y 20 de Junio de 1970), con la secuela de no producir cosa juzgada la sentencia que levante la suspensión controvertida, respecto de la nueva pretensión que pueda plantearse en proceso ordinario; doctrina ya resumida en reciente sentencia de esta Sala, de 24 de Mayo del año en curso.
CONSIDERANDO: Que dentro del conjunto de circunstancias configuradoras de este tipo de proceso, debe destacarse la relativa a la causa habilitante, de la prerrogativa concedida por el Ordenamiento jurídico a los Presidentes de las Corporaciones Locales y a los Gobernadores Civiles, para que, por éstos, se pueda acordar la suspensión de los acuerdos adoptados por dichas Entidades, esto es, la de que los mismos incidan en una infracción manifiesta de las leyes, lo cual ha sido desarrollado por la jurisprudencia en una doble dirección:, por un lado, aclarando que bajo la rúbrica de leyes deben considerarse incluidas no solo las leyes formales propiamente dichas, sino también el conjunto de normas que con, ellas forman lo que se ha dado en llamar "bloque de legalidad por la interconexión que entre todas ellas existe, y su integración global en la construcción conjunta del ordenamiento jurídico (sentencias de 4 de Febrero de 1963, 17 de Noviembre de 1966, 12 de Noviembre de 1968, 5 de Marzo de 1969, 3 de Marzo de 1976, 24 de Mayo de 1978); por otro, exigiendo, para poder considerar que la infracción ha sido "manifiesta", que aparezca exteriorizada de forma notoria y patente, sin necesidad de laboriosas tareas de interpretación (sentencias de 26 de Abril de 1963, 6 de Noviembre de 1964, 5 de Marzo de 1969, 24 de Mayo de 1978).
CONSIDERANDO: Que existe una razón, justificativa del rigor con que debe exigirse, el que el ejercicio de esta facultad de suspensión, que se otorga a Presidentes de Diputaciones y Ayuntamientos, y Gobernadoras Civiles, no deba utilizarse sino en supuestos extremos de infracción "manifiesta" de las normas, ya que, de lo contrario, se pondría en sus manos la posibilidad de paralizar la actuación de las Corporaciones Locales, trasladando por este medio el centro de decisión de los Entes corporativos, a las autoridades que los presiden, y representan al poder central, o a los qué, como los Gobernadores Civiles, actúan periféricamente en nombre de dicho poder, con lo que quedarían resentidas las competencias propias de estas Corporaciones; par esto, el propósito del legislador no es el de que prevalezca en todo caso el criterio de estos Presidentes y Gobernadores sobre el de tan repetidas Entidades, expresado orgánicamente a través de los mecanismos previstos para la formación y expresión de la voluntad corporativa, como esta Sala ya apuntó en su sentencia de 24 de Marzo de 1975, sino el de evitar de forma cautelar el que lleguen a producir efectos, acuerdos evidente y notoriamente opuestos a las Leyes y disposiciones que las desarrollen, que es lo único que se pretende en los distintos preceptos legales dictados en esta materia: artículo 118-1 Ley Jurisdiccional, artículo 362-1-4.º Ley de Régimen Local, artículo 110-2-a) de la Ley de Procedimiento Administrativo.
CONSIDERANDO: Que la sentencia recurrida en esta apelación, no ha hecho otra cosa, al levantar la suspensión acordada par el Gobernador Civil de Santa Cruz de Tenerife, del acuerdo de concesión de licencia de obras, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de San Miguel, que aplicar al supuesto de autos, las normas antes citadas, en la forma en que vienen siendo continuamente interpretadas por la jurisprudencia, y, por lo tanto, considerar que, como no existe infracción manifiesta de las leyes, mal puede ser interferido con una suspensión no justificada, un acto administrativo dictado por el órgano competente, tras de observar las formalidades y trámites de rigor, y con aplicación correcta al fondo del asunto, del ordenamiento pertinente.
CONSIDERANDO: Que no solo la sentencia- del Tribunal "a quo" contiene la necesaria motivación del fallo en ella dictado, sino que hasta podría servir, en principio, para justificar el pronunciamiento que se emitiera en un proceso ordinario, referido a esta misma licencia, ya que ésta viene a dar cumplimiento estricto a la norma específica puesta en cuestión en el supuesto concreto que nos ocupa, esto es, al Decreto mil seiscientos once de mil novecientos setenta y dos, de 22 de Junio, pues si en éste se establece (artículo 4 ) que En las autorizaciones o licencias que se expiden por los Organismos competentes de la Administración Central o Local para nuevas construcciones o instalaciones situadas en la zona señalada en el artículo 1º se hará constar expresamente el nivel máximo de ruidos a que dicha zona está expuesta", nimás ni menos esto es lo que se hizo en el acuerdo municipal objeto de la suspensión gubernativa que nos ocupa, al disponer que dichas "licencias se conceden condicionadas al cumplimiento de las Normas que de conformidad con el artículo 5 del precitado Decreto puedan dictarse por los Ministerios del Aire, Información y Turismo y Vivienda".
CONSIDERANDO: Que si a lo dicho se suma el hecho de que esta tan repetida licencia se refiere a unas construcciones a realizar en una Zona de Interés Turístico ("El Guincho"), declarada así por Decreto 742/67, de 2 de Marzo ; que estas obras fueron objeto de autorización por resolución del Ministerio de Información y Turismo de 26 de Septiembre de 1972, tras de los acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de Marzo y 21 de Abril del mismo año; que, a su vez, estos acuerdos se dictan al amparo de una legislación ( Ley 48/63, de 8 de Julio; Ley 197/63, de 28 de Diciembre y Decreto 4.297/64, de 23 de Diciembre ) que concentra en el mencionado Ministerio la mayor parte de las competencias operantes en esta materia, hasta el extremo de que la declaración de "Interés Turístico Nacional" llevará aparejados, entre otros, efectos, los de la ejecutoriedad inmediata de los Flanes de Promoción Turística y Ordenación Territorial y Urbana aprobados; la obligatoriedad para la Administración y los particulares del cumplimiento de las disposiciones sobre Ordenación Turística contenidas en los Planes y el otorgamiento por parte de los órganos competentes de la Administración Central o Local de las autorizaciones y licencias que se soliciten para obras concretamente previstas o incorporadas a los respectivos Planes; es obvio que, en virtud de todo lo dicho, no es posible estimar que la conducta seguida en este caso par el repetido Ayuntamiento, en el acuerdo concreto de que se trata, deba ser considerada, como ha hecho el Gobernador Civil, constituya una infracción del ordenamiento jurídico, y mucho menos una infracción manifiesta.
CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos ochenta y uno y ciento treinta y uno de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas .
FALLAMOS
Que desestimando el presente recurso ordinario de apelación, interpuesto por la representación del Estado, frente a la sentencia de nueve de Febrero de mil novecientos setenta y tres, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de Santa Cruz de Tenerife , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho. Sin Imposición de costas. A su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, treinta de junio de mil novecientos setenta y ocho.
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