STS, 21 de Junio de 1978
| Ponente | MANUEL SAINZ ARENAS |
| ECLI | ES:TS:1978:2449 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Presidente.
D. Francisco Pera Verdaguer.
Magistrados:
D. Luis Vacas Medina:
D. Enrique Amat Casado.
D. Manuel Sainz Arenas.
D. José Luis Martín Herrero
En Madrid a veintiuno de junio de mil novecientos setenta y ocho,
En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia pende ante la Sala, seguido entre partes, de una como demandante la razón social "ENTRE CANALES Y TAVORA, SA.", representada por el Procurador don Paulino Monsalve Gurrea, bajo la dirección de Letrado, y, de otra, como demandada, la Administración Pública, a la que representa y defiende el Sr Abogado del Estado, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de julio de 1976, por el que se aprobaron los índices de precios de contratos de obras del Estado correspondientes a los meses de diciembre de 1975 y enero, febrero y marzo de 1976; y contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 1976, por el que se aprobaron los índices de precios del Estado, correspondientes a los meses de abril a septiembre de 1976; ambos inclusive.
RESULTANDO
RESULTANDO: que los acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de julio de 1976 y 30 de diciembre del mismo año, aprobaron de acuerdo con el sistema del Decreto-Ley de 17 de noviembre de 1975 sobre medidas de política económica, los índices de precios de contratos de obras del Estado correspondientes alos meses de diciembre de 1975 y enero, febrero y marzo de 1976, el primero de dichos acuerdos, y los índices correspondientes a los meses de abril a septiembre de 1976, ambos inclusives, el segundo de los acuerdos, y la empresa "ENTRECANALES Y TAVORA, SA." adjudicataria de las obras de construcción del Internado CCAACC. de la Academia General Militar de Zaragoza por orden del Excmo Sr Ministro del Ejercito de 10 de septiembre de 1975 , en cuyo contrato cláusula octava se establecía que la revisión de precios regulada por el Decreto-Ley 2/1964, de 4 de febrero y Decreto número 311/1970 de 19 de diciembre , se realizará por aplicación de la formula polinómica número 18, tuvo noticias de los acuerdos del Consejo de Ministros aprobando los índices de revisión desprecios, por las órdenes del Ministerio de Hacienda, de la misma fecha, publicadas en los Boletines Oficiales del Estado de 9 de julio de 1976 y 7 de enero de 1977, y como quiera que los expresados acuerdos del Consejo de Ministros aprobaban los índices de revisión de precios sin indicación alguna en cuanto a su aplicación, a los contratos que no podrían quedar afectados por el Decreto Ley de 17 de noviembre de 1975 , dada la irretroactividad de éste, la razón social "ENTRECANALES Y TAVORA, SA.", interpuso sendos recursos de reposición mediante escritos de 6 de agosto de 1976 y 1 de febrero de 1977, dirigidos al Consejo de Ministros.
RESULTANDO que contra la desestimación presunta de los recursos de reposición interpuestos por la Empresa "ENTRECANALES Y TAVORA, SA." contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 2 de julio de 1976 y 30 de diciembre del mismo año, por los que se aprobaron los índices de precios de contratos del Estado, correspondientes, el primero a los meses de diciembre de 1975 y enero febrero y marzo de 1976, y el segundo a los meses de abril a septiembre de 1976, ambos inclusive; el Procurador don Paulino Monsalve Gurrea, en nombre y representación de la citada Empresa, promovió recurso económico-administrativo, mediante escrito presentado el día 23 de abril de 1971, en el que formalizó en su día la demanda con la súplica de una sentencia por la que se revoquen y dejen sin efecto los acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de julio y 30 de diciembre de 1976, adoptando en su lugar los que sean pertinentes de manera que se recojan los índices de revisión de precios que corresponda a los meses de diciembre de 1975 y enero a septiembre de 1976, ambos inclusive y que se deberán elaborar ajustándose a los criterios establecidos en el Decreto-Ley 2/1964 de 4 de febrero y Decreto 461/1971 de 15 de marzo , de acuerdo con lo pactado en la cláusula 8 del contrato celebrado entre la recurrente y el Ministerio del Ejercito.
RESULTANDO que dado traslado de la demanda para contestación al Sr Abogado del Estado, por la Administración Pública demandada, se opuso a la misma, presentando escrito con la súplica de que se declare la inadmisibilidad del recurso, o, subsidiariamente, y en todo caso, su desestimación con expresa confirmación de las resoluciones recurridas.
RESULTANDO que acordado por la Sala la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, estas se formularon por las partes personadas, por sendos escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación y señalado para la deliberación y fallo del recurso, el día 15 de junio de 1978, a las 10,30 horas, tuvo lugar el acto en la indicada fecha.
Siendo ponente el Excmo Sr Magistrado don Manuel Sainz Arenas.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: que como primer motivo de oposición a la demanda, el Abogado del astado aduce la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa de la Sociedad recurrente para impugnar las disposiciones generales contenidas en los Acuerdos del Consejo de ministros de 2 de julio y 3& de diciembre de 1976, por entender que su legitimación ha de nacer cuando se le apliquen los índices de precios que dichos Acuerdos establecen en las liquidaciones de revisión que se le practiquen; pero esta pretensión no puede prosperar y ha de tenerse por legitimada a la Sociedad conforme al art. 39-3 de la Ley de la Jurisdicción , porque es doctrina de este Tribunal Supremo que la facultad de accionar contra disposiciones generales, que el citado precepto otorga, ha de comprender no solo los casos en que los administrados tengan que ejecutar personalmente la disposición, sino aquellos otros en que se les aplique subsiguientemente, sin nueva declaración de derecho individualizado, en simples liquidaciones o actos de ejecución material de lo ya declarado o dispuesto (Ss. 27 septiembre y 2 diciembre 1966, 28 octubre 1967, 3 febrero y 11 octubre -1968 y 16 junio 1969); circunstancia que concurre en el supuesto presente, dado que los nuevos índices de precios se aplican de oficio en las certificaciones de obras que la Administración expida con arreglo a lo que disponen los artículos 142 del Reglamento General de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1967 y 37 del Pliego de Condiciones Generales de Contratación de Obran Públicas de 13 de marzo de 1903 a los que expresamente se remite se remite la cláusula undécima de la escritura pública de formalización del contrato celebrado por la Sociedad recurrente con la Junta Principal de Compras del Ministerio del Ejercito para la ejecución del proyecto a realizar para la Academia General Militar "Internado de CC. AA. CC", en Zaragoza, y asimismo ordena hacerlo el art. 9 del Decreto de 11 de marzo de 1971 , regulador de la inclusión de cláusulas de revisión de precios y de la aplicación de losíndices oficiales de precios a los contratos del Estado, sin que la impugnabilidad de las liquidaciones que se practiquen en concepto de revisión de precios, que este precepto asimila a las liquidaciones derivadas del contrato, pueda entenderse excluyente de la opción que los párrafos 3 y 4" del citado artículo 39 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo ofrecen al administrado para impugnar directamente las disposiciones de carácter general que puedan serle aplicadas de modo inmediato o, en su momento, los actos de aplicación individual de aquellas. CONSIDERANDO que el Abogado del Estado plantea un segundo motivo de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional, que establece en base de los arts. 82 c) y 40 f) de la Ley de lo Contencioso-Administrativo , en relación con el último párrafo del art. 9 del Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 , dado que los dos primeros preceptos citados sientan que no se admitirá recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que se dicten en virtud de una Ley que expresamente le excluya de la vía contencioso- administrativa, y el último de aquellos dispone que los acuerdos del Gobierno aprobatorios de los índices oficiales de precios no serán recurribles en dicha vía; cuestión que guarda en Iltma relación con la que constituye la pretensión de fondo suplicada en la demanda, de revocación de los actos administrativos recurridos para que se adopten en su lugar los que sean pertinentes de manera que se recojan los índices de revisión de precios que correspondan a los meses de diciembre de 1975 y enero y septiembre, ambos inclusives, de 1976, que deberán ajustarse a los criterios establecidos en el Decreto-Ley 2/1964 de 4 de febrero y Decreto 461/1971 de 15 de marzo, de acuerdo con lo pactado en la cláusula octava del contrato celebrado entre la Sociedad recurren te y el Ministerio del Ejercito antes referido; pretensión que re sume o compendia el primero de los fundamentos de derecho del mismo escrito de demanda, que comienza diciendo que: "conviene dejar muy bien sentado de ello depende ciertamente la viabilidad del -recurso- que los Acuerdos del Consejo de Ministros, confirmados presuntamente, no se impugnan en esta vía jurisdiccional en su estricta función aprobatoria de unos determinados índices de revisión, la cual goza de inmunidad frente a la fiscalización contencioso-administrativa, por imperativo del Art. 9º, párrafo último del Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 ", agrega que: "lo que en nodo alguno ampara el citado precepto, que por su naturaleza debe ser objeto de una interpretación restrictiva, e& la omisión del Consejo de Ministros puesta de manifiesto en el acto de aprobación, en cuanto a la determinación de los índices que respondan a Lo pactado entre la Administración y el contratista y de conformidad con una regulación plenamente vigente"; y termina afirmando que: "debe abrirse la vía del recurso contencioso-administrativo en cuanto a esa omisión que no puede ampararse en el art. 9º del Decreto Ley de 4 de febrero de 1964 , que solamente excluye de la fiscalización los actos positivos de aprobación"; tesis que la Sala acepta, por entender que interpretado el repetido art.-9º conforme al art. 32 del vigente Código Civil , lo que el legislador quiere excluir de la revisión jurisdiccional fue los acuerdos del Gobierno en cuanto "aprobatorios de los índices" oficiales de precios, según lo expresan las propias palabras del precepto y que, en consecuencia, puesto que la impugnación no afecta a los precios aprobados sino que lo que pretende es que sean completados con otros, para subsanar la omisión que considera existente, es posible conocer de la cuestión así delimitada, no dando tampoco lugar a este segundo motivo de inadmisibilidad opuesto por el representante de la Administración Pública.
CONSIDERANDO que respecto de la cuestión de fondo que la demanda plantea, en base a la cláusula octava del con trato, que establece que la revisión da precios regulada por el Decreto Ley 2/1964, de 4 de febrero , y por el Decreto 311/70, - de 19 de diciembre (se trata del Decreto nº 3650/70 , publicado
e)n Boletín Oficial del Estado número 311, del día 29 de diciembre), se realizará por aplicación de la formula polinómica nº 18, ha de tenerse en cuenta que por razón de la fecha de la escritura pública de formalizacion del contrato, 12 de diciembre de 1975, posterior a la vigencia del Decreto Ley de 17 de noviembre inmediatamente anterior, e incluso de la fecha de la Orden del Ministerio del Ejercito de adjudicación de las obras, 19 de septiembre de 1975 dicha fórmula no podía ya en aquél momento sea aplicable en términos absolutos, porque el propio Decreto 3.650/70 , que la estableció, la declaró de aplicación sólo para el año 1971, acordándose, por Decreto de 23 de diciembre de 1971 , su prórroga hasta que el Gobierno aprobara el nuevo cuadro de formulas tipo a que se había referido el art. 3 del Decreto de 11 de marzo de 1971 , que además, al disponer que las fórmulas tío del nuevo cuadro que se aprobara se revisarían cada dos años como mínimo, reiteró lo dispuesto en el art. 3 del Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 , agregando su art. 5 que los índices de precios deberían reflejar, en todo caso, los cambios realmente producidos en el corte de la mano de obra y de los materiales que sean consecuencia de las disposiciones generales y de las resoluciones adoptadas por la Administración, y que las oscilaciones resultantes de causas distintas de las expresadas solamente se reflejarían en los índices cuando, a juicio del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, se hubieran consolidado y no obedecieran a circunstancias coyunturales, por lo cual, la exclusión de esas otras causas distintas de los cambios de este de la mano de obra y de los materiales debidos a resoluciones administrativas, que es lo que, de modo general, vino a disponer el art. 16.3 del Decreto-Ley de 17 de noviembre de 1-.975 , ya era posible con anterioridad a la adjudicación de las obras en cuestión y a la formalización del consiguiente contrato, sin posible oposición de los contratistas, por libre apreciación del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.
CONSIDERANDO que el Decreto-Ley de 17 de noviembre de 1975 , norma jurídica que por su rangolegal queda excluida de posible revisión por esta Jurisdicción según el art 1º de la Ley de lo Contencioso-Administrativo , no constituye una disposición aislada; que pueda ser interpretada sin más que su propio texto, porque, como lo expresa su preámbulo, continúa y" complementa las medidas de política económica y social previstas en el Decreto-Ley 2/I975, de 7 de abril , encaminadas a corregir los diferentes desniveles internos y externos de la economía española, así como la normativa sobre precios, que venía regulada por los Decretos - Leyes de 30 de noviembre de 1973, 27 de noviembre de 1974 y 7 de abril de 1975 ; materia en la que estimó preciso establecer previsiones especiales para la revisión de precios de los contratos administrativos, al propio tiempo que continúan do en la línea de los anteriores Decretos - Leyes citados, señaló importantes limitaciones en extensos campos de relaciones jurídica - administrativas y jurídico - privadas; consideraciones que bastan para poner de manifiesto la pertinencia de interpretar sus disposiciones en el sentido de su más extensa aplicación, en atención a los importantes fines socioeconómicos perseguidos, con arreglo al Derecho Administrativo, sin acudir como derecho - supletorio, al Código Civil, como pretende la demanda, y que son de correcta aplicación al concreto caso que nos ocupa, puesto que la escritura de su formalización somete expresamente al con trato al ordenamiento jurídico - administrativo y llama para suplirle a la Ley de Contratación del Estado, que, a su vez, en su art. 12 dispone que la inclusión de cláusulas de revisión de precios se regulará por su legislación especial, ya anotada y comentada; marco dentro del que ha de ser contemplada la taxativa disposición derogatoria de cuantas otras se opongan a lo ordenado por el propio Decreto- Ley, en contraste con la normativa transitoria y de parcial derogación que estableció el Decreto-Ley de 4 de febrero de 1964 ; razones, todas, que llevan a le convicción del ajuste de los acuerdos del Consejo de Ministros recurridos a esos trazados básicos Regales, de la procedencia de aplicar en adelante únicamente los índices de precios por ellos detallados y de la improcedencia de adicionarlos o complementarlos del modo que pretende la Sociedad recurrente
CONSIDERANDO que por lo expuesto procede desestimar el recurso contencioso-administrativo; sin que, según el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción , sea necesario un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas.
FALLAMOS
que desestimando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado y desestimando también el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ENTRECANALES Y TAVORA, S.A. contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de julio y 30 de diciembre de 1976, sobre aprobación de índices de precios de contratos del Estado, debemos declarar y declaramos que estos actos administrativos se ajustan al ordenamiento jurídico. Y no hacemos expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia. que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo Sr Don Manuel Sainz Arenas, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando la Sala Tercera celebrando audiencia pública de que como Secretario de la misma Certifico en Madrid a 21 de junio de 1978.
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