STS, 14 de Agosto de 1979

SENTENCIA

EXCMOS. SRES.

Rafael Gimeno Gamarra

Don Alfonso Algara Sainz

Don Isidro Pérez Frade

Don Fernando Cotta Márquez de Prado

Don Federico Sainz de Robles Rodríguez

En la Villa de Madrid a catorce de Agosto de mil novecientos setenta y nueve; en el recurso Contencioso Administrativo "que en única instancia pende ante esta Sala, entre partes de la una,

como demandantes, Don Rodolfo , D. Alberto , D. Luis Andrés , D. Ernesto , D. Valentín , D. Arturo ,

D. Marcelino , D. Juan Alberto , D. Hugo , D. Carlos Francisco , D. Enrique , D. Víctor , D. Benedicto , D. Paulino , D. Adolfo , D. Lucas , en su propio nombre y además como miembros de los Comités de Empresas de los periódicos, La Prensa, Solidaridad de Barcelona, arriba de Madrid, Libertad de Valladolid, amanecer de Zaragoza y Puebla Gallego de Vigo, representados por el Procurador D. Julián Zapata Díaz, bajo la Dirección del Letrado D. Ramón Parada Vázquez, y de la otra, como demandados, el Ministerio Fiscal y el abogado del Estado, el que representa y defiende a la administración Publica, contra el Decreto numero 1434 de 16 de Junio último , así como contra las Ordenes de suspensión definitiva cursadas por el Director Gerente del Organismo Autónomo de Comunicación Social del Estado, dictadas en aplicación de mencionado Decreto Ley y que afectan a los siguientes periódicos: La Prensa y Solidaridad Nacional de Barcelona; arriba de Madrid; Libertad de Valladolid; amanecer de Zaragoza y Pueblo Gallego de Vigo.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Boletín Oficial del Estado de 18 de Junio último publicó el Real Decreto número 1434 de 16 del mismo mes , sobre régimen del personal del Organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado, en los supuestos de reestructuración o suspensión de los periódicos adscritos al mismo, dictándose sendas órdenes por el Director Gerente de aquel Organismo y dictadas en aplicación del citado Decreto y que afectaban a los siguientes periódicos: La Prensa y Solidaridad Nacionalde Barcelona; Arriba de Madrid; Libertad de Valladolid; Amanecer de Zaragoza y Pueblo Gallego de Vigo.

RESULTANDO: Que contra las anteriores resoluciones, la representación de la parte actora interpuso ante la Sala 3ª este Tribunal el presente recurso Contencioso Administrativa al amparo de lo establecido en los artículos 6 y siguientes de la Ley 62 de 26 de Diciembre de 1.978 sobre protección jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de las Personas, y en el citado escrito, por medio de otrosí, solicitó la suspensión de los actos jurisdiccionales impugnados, al amparo de los artículos 2 y 3 de la citada Ley . Y formalizada la oportuna pieza separada se dio vista de la misma al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, los que se opusieron a la pretensión interesada, y la Sala de Vacaciones de este Tribunal Supremo, con fecha 30 de Julio último acordó no haber lugar a decretar la suspensión de la efectividad de los actos objeto de las, pretensiones del presente recurso.

RESULTANDO: Que recibido el expediente administrativo y las alegaciones expuestas por el Ministerio de Cultura, las partes evacuaron los tramites de formalización de la demanda y la contestación a la misma, mediante sendos escritos, en los que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho qué creyeron oportunos, la representación de la parte recurrente solicitó se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto número 1434 de 16 de Junio último, asi como el Acuerdo del Consejo de Dirección del Organismo Autónomo Medios de Comunicación Social del Estado que ordeno la suspensión definitiva de los periódicos: Arriba, La Prensa, Solidaridad Nacional, Amanecer, el Pueblo allego, Libertad y la Agencia Piresa, condenando a la Administración demandada a su inmediata reapertura y edición. El Ministerio Fiscal suplicó se dicte sentencia en la que se desestimen las postulaciones formuladas en la demanda, con imposición al demandante de expresa condena en costas. Y el Abogado del Estado interesó se dictara sentencia por la que se declare inadmisible el presente recurso, confirmando en uno u otro caso, y en todas sus partes el Real Decreto impugnado y sus supuestos actos de aplicación y e n su caso el acuerdo del Consejo de Dirección del Organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado de 15 de Junio de 1.979, con expresa imposición de las costas a, la parte recurrente.

RESULTANDO: Que la Sala dictó providencia mandando traer los autos a la vista con citación de las partes para sentencia.

VISTOS: Los artículos 10, 20, 53 y 81, de la Constitución; el artículo 19 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos de Nueva York, de 19 de Diciembre de 1.966 (en lo sucesivo, "Pacto"), el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de Roma y de 4 de Noviembre de 1.950; artículo 10 (en adelante, "Convenio"); la Ley de Presupuestos 11/1977, de 4 de Enero; el Real Decreto-Ley 23/1977, de 1 de Abril; el Real Decreto- 596/ 1977, también de 1 de Abril; el Real Decreto 708/1977, de 15 de Abril; el Real Decreto 906/1978, de 14 de Abril; la Orden 26 de Junio de 1978, del Ministerio de Cultura; los artículos 1 y 6 al 10 de la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre; y, los artículos: 1, 2, 11, 14, 23, 29, 33, 37, 41, 42, 39, 82, 131 y concordantes de la Ley de la Jurisdicción .

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Federico Sainz de Robles y Rodríguez.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que para el correcto análisis de las cuestiones que ha suscitado la discusión del recurso, tanto las que atañen a su admisibilidad como las que conciernen, a la pretensión de fondo, es preciso dejar en claro le función y consiguientemente los límites- que al proceso seguido asigne la Ley 62/1978 , puesto que una y otros delimitan el alcance de la potestad jurisdiccional que a través de aquél se ejerce y precisan el contenido y eficacia del pronunciamiento decisorio; y así, teniendo en cuenta lo dispuesto, de una parte por los artículos 1 y 6 de aquella Ley y, de otra, por el artículo 53.2, de la Constitución , preceptos que responden a los principios establecidos en el artículo 2.3, del "Pacto" y en el 13 del "Convenio", es indudable que esté proceso excepcional, sumario y urgente, no puede extenderse a otro tema que no sea la comprobación de sí un acto del poder público afecta o no al ejercicio de un derecho fundamental de la persona en este caso, la libertad de expresión- dentro del marco general de la legalidad de la actuación de dicho poder, de suerte que, así como el contenido de su actividad percusión sobre el ejercicio de una libertad pública- determina, con base en el supuesto descrito en la acción, la viabilidad del proceso; la verificación de si, además, la actividad, fiscalizada se ajusta o no a Derecho corresponde al pronunciamiento sobre el fondo, os restantes aspectos de la actividad publica, en relación con os demás intereses legítimos de cualquier recurrente eventual, deben quedar reservados para el proceso ordinario de fiscalización y radicalmente apartados de este, con lo que innecesario puntualizar que los efectos de la sentencia que aquí sé dicte, no se extienden en modo alguno a las pretensiones que, al amparo del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción , puedan ejercitarse. 2.CONSIDERANDO: Que, trazada esta indispensable acotación, procede examinar, con carácter prioritario, las diversas causas de inadmisibilidad opuestas por laAbogacía del Estado aspecto a las pretensiones que los recurrentes ejercitan contra el Real Decreto 1434/1979 y contra "las órdenes de suspensión definitiva" de ciertas publicaciones periódicas, causas que la representación de la Administración articula independientemente, partiendo de la base de que aquel Decreto y estas "ordenes" constituyen dos clases de actos totalmente diferenciados, contra los que no pueden acumularse las acciones al amparo del articulo 44 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956 (problema este ultimo que, por la lógica de la discusión, se analiza a continuación). La primera de las alegaciones de inadmisibilidad se refiere al Decreto y aborda, con carácter general, la inviabilidad del proceso tutelar contra disposiciones generales de la administración, deducida de la confrontación literal de los artículos: 6.1, de la Ley 62/1978 y 1.1, de la anteriormente invocada ; pero, sin desconocer la evidente realidad de esta observación y el carácter restrictivo que, por su misma excepcionalidad, ha de adoptar la interpretación del primero de dichos preceptos y sin desconocer, incluso, la dificultad de que una norma con destinatario general y con vocación de insertarse en el ordenamiento, entrañe una agresión directa al ejercicio de una libertad fundamental, tampoco es posible olvidar que, en definitiva, el acceso a este proceso tutelar y de garantía es, en sí mismo, un derecho fundamental que no puede ser negado sino cuando la misma hipótesis planteada en la acción escape del ámbito que más arriba quedó delimitado; por ello, la dificultad teórica y a "priori" no debe equipararse, a estos efectos, a imposibilidad, quedando entre ambos conceptos la holgura suficiente para fundar la apertura del proceso: no es, pues, la naturaleza normativa de la a actividad lo que determinara la inadmisibilidad, sino su concreta falta de repercusión sobre el derecho fundamental lo que, su caso, fundará una sentencia desestimatoria sobre el fondo. Por ello, debe rechazarse esta alegación procesal de la Abogacía del Estado, trasladando al debate sustancial sus argumentos. Y como quiera que hacia el mismo tema dilucidar si tanto el Decreto como las "ordenes de suspensión" afectan a la libertad de expresión constitucionalmente garantizada- apuntan las causas de inadmisibilidad que en la propia contestación se esgrimen (apartados II A),2 y III A),2, de la fundamentación jurídica), bajo la cobertura general de "incompetencia de jurisdicción" y anticipando una respuesta negativa, deben, asimismo, ser desestimadas. 3. CONSIDERANDO: Que, en cuanto a la designación de los actos recurridos, debe quedar de manifiesto, ante todo, que la Sala no aprecia ninguna clase de desviación procesal, confrontando el escrito de interposición con la súplica de la demanda; ni tampoco advierte imprecisión en cuanto a la identificación de dichos actos: en efecto, en aquel escrito quedo claramente señalado que lo eran, tentó el Decreto como "las ordenes de suspensión definitiva de publicación cursadas por el Director Gerente de aquel Organismo y que afectan a los periódicos siguientes: La Prensa y Solidaridad Nacional de Barcelona; Arriba de Madrid, Libertad de Valladolid, Amanecer de Zaragoza y Pueblo Gallego de Vigo", siendo absolutamente inoperante, a este respecto, su calificación como "actos de aplicación" del Decreto y mucho mas aún, la especulación sobre si, efectivamente, lo eran o podían y debían serlo; fijada pues, correctamente la actividad administrativa objeto de la acción, lo Sale debe remitirse al acto número 5 del Organismo Autónomo, de la que se desprende que tales "órdenes de aplicación" se limitaban a dar cumplimiento literal al acuerdo del Consejo de Dirección de la misma fecha, resolución esta última que solo fue conocida por los recurrentes al examinar el expediente administrativo donde consta. Dilucidado así el problema de identificación, ha de emprenderse el de la conexión de pretensiones, para el cual es de interés comenzar advirtiendo que la referida "Acta" viene encabezada por un informe del Presidente del Consejo-Ministro de Cultura- en el que se da cuenta de la aprobación por el Consejo de Ministros de la misma fecha (15 de Junio del año actual) del Decreto objeto de este recurso y que lleva fecha del día siguiente por causa de su efectiva publicación, con lo que queda suficientemente aclarado que el acuerdo es, de hecho, posterior al Decreto. Pero, por otro lado, basta con la lectura de la Exposición de Motivos de este último (coincidente, sustancialmente, con la propuesta de la representación del Gobierno en el Informe que la Subcomisión de Medios de Comunicación Social del Estado elevó a la Comisión de Cultura del Congreso de los Diputados, el 18 de abril de 1.978), para deducir que es la misma administración la que ha establecido una patente conexión material entre el Decreto y el acuerdo de supresión, bien en el sentido de que el régimen de personal constituía el presupuesto necesario para el cese definitivo de las publicaciones, conforme a la pauta establecida en el artículo 5 del Real Decreto-Ley 23/1977 , bien en la inteligencia de que le supresión era una primera fase de la política según la cual "la conservación de los medios de prensa, por la función informativa y de difusión cultural que cumplen es esencial en los Estados modernos, pero que el pluralismo informativo exige a su vez que el lo no detente la titularidad de ninguno de dichos medios" y que representa la primera expresión que sobre el particular se inserta en un texto normativo; e incluso la innegable circunstancia de que la supresión de los medies informativos suponga, por razón de "precariedad", una de las imprescindibles "medidas de reestructuración y gestión del organismo", a adoptar "en tanto que éste subsista" y "se de un destino definitivo a los referidos medios (de la entidad)" crea un nuevo nexo entre los dos actos impugnados, suficiente para habilitar la acumulación objetiva de las pretensiones ejercitadas contra ambos, puesto que la calificación jurídica de ese vinculo y sus secuelas, como la adecuación del rango normativo del acuerdo de supresión, la habilitación que pueda precisar y, si efectivamente, se la presta el Decreto, tampoco son objeto propio de este proceso. 4. CONSIDERANDO: Que la legitimación activa de los recurrentes es contestada por la representación de la Administración: a) por no haber justificado su condición de personal laboral fijo del Organismo; sobre cuyo punto es de tener en cuenta que por no abrigar duda alguna la Sala respecto a tal condición, y menos a la vista de las trescarpetillas de que consta el expediente administrativo, no procedió conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley de la Jurisdicción ; y siendo de suyo circunstancia subsanable dentro del proceso, en cualquier hipótesis habría que acomodar la posibilidad de convalidación a la sumaria estructura que reviste el que ahora se sigue, sin que, en ningún caso, pueda prescindirse de la garantía que para el recurrente supone el sistema corrector del artículo 129. La acomodación depende, ante todo, del carácter amplio y notoriamente liberal con que la jurisprudencia concibe la "legitimación activa", la cual debe ser dilucidada, en tanto que requisito obstativo al conocimiento del fondo del debate, sobre la base de la hipótesis planteada en la acción; ahora bien, la hipótesis inicial cobra un vigor especial en este proceso de tutela ya que, o bien se admite en él la acción pública ciudadana, con apoyo en el artículo 53.2 de la Constitución (a lo que, paradójicamente, parece inclinarse la abogacía del Estado) y entonces sobra toda argumentación, o bien se admite provisionalmente que quien reclama la protección es, por definición, quien la necesita, abriéndose así el proceso que constituye la primera forma o escalón de la tutela, para decidir en la sentencia si la libertad del recurrente ha sido, efectivamente, menoscabada; pero, tanto en uno como en otro supuesto, y partiendo ahora de los datos que obran en el expediente, la causa de inadmisibilidad debe rechazarse; b) la legitimación específica que para impugnar disposiciones generales, requiere el artículo 29.1.b), no puede ser exigida en este tipo de recurso, porque en él, ya se ha dicho abundantemente, no se trata sino de averiguar en qué medida afecta la disposición a un derecho fundamental de la persona, con lo que queda dicho que ésta es, precisamente, si ya no lo es la colectividad, la legitimada para accionar. 5º. CONSIDERANDO: Según lo expuesto, libre y expedita la discusión sobre el fondo hay que señalar que la demanda plantea su pretensión anulatoria sobre los siguientes fundamentos: a) nulidad radical del Real Decreto 1434/1979 por vulnerar la reserva de Ley Orgánica establecida por los artículos: 20.3 y 81 de la Constitución , inconstitucionalidad que se instrumenta, además, como, incompetencia (o desapoderamiento) absoluto de la Administración y que, evidentemente, vicia el acuerdo de supresión; b) nulidad radical del Real Decreto al vulnerar o dispuesto en el artículo 105, apartados a) y b), de la Constitución , en cuanto se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido por los artículos 129 a 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo para la elaboración de disposiciones generales; y, c) nulidad del cuerdo por haberse dictado antes de la aprobación y publicación de la normativa que presuntamente legitimaba la supresión de periódicos y agencia. Pero, es as tres modalidades de infracción del ordenamiento jurídico solo pueden ser examinadas en este proceso si se da su presupuesto material habilitante, es decir, la repercusión de ambos actos sobre el ejercicio de la libertad de expresión garantizada por la Constitución, tema que exige una dilucidación previa y total y al cual la demanda dedica el siguiente párrafo en el primero de sus fundamentos jurídicos: "cualquier español lo está (legitimado) para defender ante los Tribunales, la cuota de libertad de expresión que le garantiza la existencia de ese patrimonio colectivo de medios de comunicación social"; expresiva frase que adelanta del modo mas compendioso y certero el problema previo arriba aludido, a saber, si la libertad de expresión que corresponde a todo ciudadano comprende, también bajo la garantía constitucional, la disponibilidad de unos determinados medios informativos, a lo que, quizá, cabe agregar el análisis de los matices que puede incorporar a la cuestión el dato de que los medios informativos de que se trata tienen el carácter de públicos y es, además, un acto del poder público lo que los ha suprimido. 6. CONSIDERANDO: Que, conforme al artículo 20 la Constitución y al contenido que al derecho a la libertad de expresión asignan, tanto el artículo 19 del "Pacto" y el 10 del "Convenio " (preceptos éstos con arreglo a los que debe ser interpretado el primeramente citado, por exigirlo, así el artículo 10.2 de la propia Constitución ), el ejercicio de ese derecho comporta la correspondiente garantía de que el poder ha de abstenerse de coartar las manifestaciones de opinión, cátedra, creación o pensamiento, cualquiera que sea el medio escogido por el interesado, así como las actividades de éste tendentes a buscar y recibir información; pero, evidentemente, no garantiza el precepto constitucional la disponibilidad de un medio concreto y específico de difusión, ya que esta disponibilidad por un sujeto determinado queda simplemente bajo la cobertura de la norma que lo establezca y regule o de la relación contractual, por cuya virtud el ciudadano pueda, acceder a una organización informativa específica. De este modo, la supresión por parte de la administración de unos medios informativos, de los que dispone con arreglo al artículo 6 del Real Decreto-Ley 23/1977 (abstracción hecha, repetimos, de si actuó o no legalmente al suprimirlas),si bien disminuye de hecho, el número de medios actualmente existentes para recibir y difundir información, no invade ningún derecho constitucional del ciudadano a hacer ambas cosas, precisamente a través de ellos , ( derecho que tampoco hubiera ostentado aun en el caso de que se siguieran publicando) por cuanto también su titular tiene derecho a expresarse libremente o a dejar de hacerlo mediante esos mismos medios; lo cual puede predicarse también de la administración del Estado en cuanto titular de unos medios informa informativos, toda vez que sobre ella no pesa ningún deber constitucional de mantenerlos como vehículo de una información que corresponda al derecho del ciudadano a recibirla "veraz", porque este derecho le corresponde frente a agresiones del poder, pero no le faculta para obtener prestaciones de ese mismo poder; aspecto este que diferencia el supuesto debatido de aquel en que la administración pública decide suprimir una publicación ajena precisamente para cercenar la libertad de expresión de su titular; y como, por otra parte, el recurso no puede versar sobre la defensa de unos intereses profesionales ni de unos determinados puestos de trabajo, es patente la conclusión de que ni el Real Decreto 1434/1979 ni el acuerdo del Consejo de Dirección afectan a la libertad de expresión constitucionalmente garantizada ni a losrecurrentes ni a ningún ciudadano, máxime cuando está de manifiesto, de la manera más contundente, que la supresión no ha estado movida por propósito alguno que se refiera a la difusión informativa; y faltando ese presupuesto de la tutela solicitada, debe desestimarse el recurso, sin perjuicio, como se dijo, de las cuestiones que puedan suscitarse en el proceso ordinario. 7. CONSIDERANDO: Que, por imperativo del artículo 10.2 de la Ley 62/1978 , deben ser impuestas las costas á los recurrentes, al quedar rechazadas todas sus pretensiones.