STS 886/1989, 26 de Septiembre de 1989
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1989:4847 |
| Número de Resolución | 886/1989 |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 886.-Sentencia de 26 de septiembre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. D. Pedro A. Mateos García.
PROCEDIMIENTO: Personal. Apelación.
MATERIA: Funcionarios de las Comunidades Autónomas. Galicia. Delegados Provinciales. Cargos
de confianza: caracteres. Desviación de poder.
Procedimiento Administrativo. Nulidad radical. Actos de contenido imposible. Causa del acto.
NORMAS APLICADAS: Art. 47.1, b), de la LPA; art. 83 de la LJCA.
DOCTRINA: Entre el nombramiento del actor como Delegado provincial de la Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes, y su cese como Delegado provincial de Agricultura, Pesca y
Alimentación, se produjo la circunstancia transcendente de la reestructuración de las Consellerías de la Junta Gallega, determinante de aquellos cambios de denominación. El actor continuó siendo titular del órgano como consecuencia de que subsistía la organización periférica; por ello en modo alguno puede sostenerse que el acto fuera nulo por ser de contenido imposible.
La inclusión en el Decreto de cese de la expresión a petición propia, de uso corriente en la vida política, que no concurría en el caso de autos, no tiene eficacia invalidante al observarse que subyace en el acto otra verdadera y lícita que se identifica con la disponibilidad de los cargos de confianza, que es la categoría que correspondía al del actor según la legislación de Galicia.
Partiendo de esa calificación del cargo, como de confianza, no incide en arbitrariedad por el hecho del cese, para lo cual basta con que el titular haya perdido la confianza que antes inspiraba; sin que exista constancia de que la destitución haya sido determinada por motivaciones distintas de la pérdida de confianza y ajenas al interés público.
En la villa de Madrid, a ventiséis de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida con los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el número 2.978 de 1987, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Manuel en su propio nombre y representación, contra sentencia dictada por la excelentísima Audiencia Territorial de La Coruña de 22 de 886 noviembre de 1986 , sobre cese. Habiendo sido parte apelada la Xunta de Galicia, representada y defendida por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por don Manuel
, contra la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra el Decreto autonómico de 27 de julio de 1984 , sobre cese del ahora recurrente en el cargo de Delegado en Pontevedra de laConsellería de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Administración Autonómica; y en consecuencia, debemos anular y anulamos el particular de dicho Decreto que dice "a petición propia" por no encontrarlo en ello ajustado al Ordenamiento jurídico; y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento».
Notificada la anterior sentencia por el señor Manuel , se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos por providencia de 28 de noviembre de 1986 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la excelentísima Audiencia Territorial de La Coruña, personado y mantenida la apelación por el señor Manuel , se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El señor Manuel evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte en su día sentencia por la que, con revocación de la apelada, se declare: 1.º La nulidad del acto administrativo impugnado de la Xunta de Galicia, por ser contraria a las Leyes y disconforme con el Ordenamiento jurídico vigente y, en su consecuencia, nulo de pleno derecho. 2.º El reconocimiento de la situación jurídica individualizada de funcionario designado con el nombramiento vigente de Delegado Provincial de la Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes en Pontevedra, con el pleno restablecimiento de esta situación a medio del reconocimiento del derecho a resarcimiento de los daños y perjuicios correspondientes que vienen constituidos por la totalidad de las retribuciones devengadas y sin percibir. 3.º La condena en costas a la Administración demandada, en ambas instancias por todo el trámite del proceso a que ha dado lugar su ilegal ejercicio de la potestad administrativa.
El señor Vázquez Guillen tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia, desestimando el recurso de apelación y confirmando la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo la Audiencia de 20 de septiembre de 1989, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación las formalidades referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el excelentísimo señor don Pedro A. Mateos García, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
La sentencia cuya apelación se tramita en el presente rollo y sustancialmente desestimatoria de las pretensiones actualizadas en el proceso, por cuanto confirma el cese del recurrente como Delegado provincial, en Pontevedra, de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación, aunque anulara el particular incluido en el Decreto de la Xunta de Galicia 118/1984, de 27 de julio , «a petición propia», es impugnada en esta alzada articulando extensa argumentación que podemos sintetizar, a efectos decisorios, concretando que se imputa al acto administrativo puesto en tela de juicio su contenido imposible y la incorporación de una causa falsa, en cuanto se le cesa en su cargo de Delegado de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuando lo era de Agricultura, Ganadería y Montes, y se hace a petición propia, siendo asi tal cláusula no respondía a la realidad, circunstancias que a entender del recurrente dan lugar a la nulidad del pleno derecho establecida en el artículo 47.1, b), de la Ley de Procedimiento Administrativo , para a seguido manifestar que el Decreto incurre en desviación de poder, en razón de que tergiversa el hecho determinante del contenido de la potestad administrativa, incide en arbitrariedad y persigue finalidades erpúreas, recordando que la potestad discrecional está también sometida al imperio del derecho.
El notable esfuerzo dialéctico desplegado por la parte apelante, al formular muy variadas alegaciones enderezadas a obtener la estimación de la pretensión, siquiera haya de reconocerse que más bien se articulan en el orden de los principios y doctrinal que en el de las realidades prácticas, aquel esfuerzo, decimos, no sirve para enervar y desvirtuar los acertados razonamientos incorporados en la sentencia apelada y que sustancialmente aceptamos, pues aun marginado el hecho de la discutible apelabilidad del asunto en orden a la legalidad material del acto, excepción hecha del tema de la desviación de poder, en todo caso susceptible de ser examinado en el recurso de apelación, por tratarse de una mera cuestión de personal que no implica separación de funcionario público inamovible, y que resulta soslayada por cuestionarse el cese de un Delegado Provincial, en razón de alcanzar una distinta trascendencia, es de observar, en primer lugar que, el cese del recurrente como Delegado Provincial de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación en Pontevedra, acordado por Decreto 118/1984, de 27 de julio , y a propuesta del Conselleiro de Agricultura, Pesca y Alimentación, previa deliberación de la Xunta de Galicia, siendo así que había sido nombrado Delegado provincial de la Consellería de Agricultura, Ganadería yMontes, mediante las mismas formalidades, en modo alguno puede acarrear la nulidad del acto, ya que, en el interregno entre uno y otro momento se produjo una circunstancia trascendente, cual es la reestructuración de las Consejerías de la Xunta determinante de aquellos cambios de denominación, que consecuentemente alteró incluso las competencias en razón del nuevo ámbito establecido y dio lugar ciertamente a los correlativos ceses y nombramientos en los nuevos cargos a nivel regional, los cuales, sin embargo, no se produjeron en los órganos periféricos de la Administración gallega; ahora bien, esta última realidad constatada no comporta o conlleva las consecuencias que extrae el recurrente, por cuanto no cabe desconocer que éste era Delegado provincial de la Consellería de Agricultura, cualquiera que fuera el ámbito de las funciones atribuidas y la denominación correspondiente y la mejor prueba es que continuó siendo titular del órgano como consecuencia de la aprobada subsistencia de la organización periférica no obstante las mutaciones operadas, en el que posteriormente fue cesado; por ello, en modo alguno puede sostenerse que el contenido del acto sea imposible y devenga por ello nulo de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento , pues lo cierto es, insistimos, que fue cesado en el desempeño del cargo de Delegado provincial para el que había sido nombrado y en el que desarrollaba las correspondientes funciones, sin que alcance relevancia el cambio de denominación regularmente establecido, por ser un mero defecto formal, intrascendente desde luego.
La inclusión en el Decreto impugnado de la expresión «a petición propia», acertadamente dejada sin efecto en la sentencia apelada, tampoco puede generar la nulidad radical pretendida, pues aunque aquél presupuesto fáctico, de corriente uso en la vida política a pesar de no concurrir la dimisión voluntaria o petición propia, se eleve a la categoría de causa y resulte contrario a la realidad, es de observar como subyace o late en el acto otra verdadera y lícita que se identifica con la libre disponibilidad de los cargos de confianza, respecto de los cuales prevé el ordenamiento gallego que serán nombrados y cesados por Decreto de la Xunta a propuesta del respectivo Conselleiro, y en tales condiciones debe quedar marginada la reputada causa falsa aparente por concurrir, como decíamos, otra verdadera y lícita, al modo que en otro orden de cosas establece el artículo 1.276 del Código Civil .
El control jurisdiccional de los denominados actos discrecionales emanados de la Administración, no puede ni tan siquiera ponerse en duda, cual lo ha venido declarando reiteradamente este Tribunal y resultaba claramente de la exposición de motivos de la Ley Jurisdiccional, en la que se expresa como no quedan excluidos de la fiscalización contencioso- administrativa, en cuanto la discrecionalidad no abarca a un acto en bloque, sino que ha de ser referida a alguno o algunos de los elementos integrantes de aquél, por lo que es evidente que cabe la impugnación jurisdiccional en relación con los demás elementos, estando vinculada, la determinación de su existencia, al examen de la cuestión de fondo, en el cual cabrá apreciar la conformidad a derecho del acto para determinar si satisface el interés público y se ha adoptado con arreglo al Ordenamiento, entendiéndose como una infracción legal, susceptible de ponderación, la desviación de poder, esto es la utilización de potestades administrativas para fines distintos de los previstos, según la define la precitada Ley, o, empleando la normativa constitucional que confirma y ratifica el criterio expuesto, el acomodamiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.
Profundizando en el examen del vicio que dejamos definido, hemos de señalar, ante todo, que para la correcta apreciación de la desviación de poder es necesario conseguir la demostración o al menos convicción moral, resultante de elocuentes datos fácticos, de que las motivaciones del acto fueron ajenas al interés público que a medio de aquél se perseguía y que se dictó con olvido de que la actividad administrativa debe estar inspirada en los fines que la justifican, sin que basten simples conjeturas, suspicaces o especiosas interpretaciones, ni, en fin, meras presunciones por la dificultad que normalmente comporta la articulación del enlace preciso y directo que exigen.
Con las perspectivas resultantes de cuanto dejamos expuesto en las dos motivaciones anteriores y abordando ya la problemática de la desviación de poder invocada, la cual, según anticipábamos, se razona más en la esfera de los principios, que en ponderación del concreto caso que decidimos, hemos de comenzar afirmando que el cargo de Delegado Provincial, en el que fue cesado el recurrente, era de los denominados de confianza y que sus titulares, según está expresamente previsto en la normativa gallega, «serán nombrados y cesados por Decreto de la Xunta y a propuesta del Conselleiro de Agricultura», dentro de la libertad reconocida y que es connatural en tal tipo de nombramientos, habida cuenta la propia naturaleza del puesto. Así las cosas y con tales antecedentes, no parece que pueda afirmarse que ha sido bastardo el fin legal perseguido o que resulte tergiversado el hecho determinante del desarrollo de la potestad administrativa, pues haciendo abstracción del tema referente a la «petición propia», sobre el cual ya nos pronunciamos, a de resaltarse que el acto, en sus propias motivaciones y contenido, se corresponde con los principios informadores del Ordenamiento en la materia, no incide en arbitrariedad por el hecho de que determine un concreto cese, para lo cual basta con que su titular haya perdido la confianza que antes inspiraba, y, por último, no es posible hablar de divorcio entre la causa verdadera y licita a que antes aludíamos, entre el móvil subjetivo del acto y la finalidad que justifica laactuación administrativa, máxime cuando no existe la menor constancia de que aquella haya sido determinada por motivaciones distintas de las que hemos apuntado y ajenas al interés público.
Corolario obligado de nuestros razonamientos anteriores, que no necesitan de mayor desarrollo en cuanto ya hicimos constar que aceptamos sustancialmente los contenidos en la sentencia apelada y evitar ociosas repeticiones, en la desestimación de la apelación promovida, aunque no son de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Manuel , contra la sentencia de la Sala de La Coruña, de fecha 22 de noviembre de 1986, por la que fue parcialmente estimado el recurso 1.050 de 1985 , entablado contra el Decreto autonómico de 27 de julio de 1984 , en cuya virtud fue cesado el recurrente en el cargo de Delegado en Pontevedra, de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación, confirmando el precitado acto, excepto en el particular del mismo que dice «a petición propia», que fue anulado por no ser ajustado al Ordenamiento, sin hacer pronunciamiento respecto a las costas, cuya sentencia confirmamos en su integridad y no hacemos tampoco pronunciamiento especial sobre las costas causadas en esta Segunda Instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Juan Ventura Fuentes Lqjo.-Diego Rosas Hidalgo.-Pedro A. Mateos García.- Rubricados.
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