STS 852/1989, 12 de Septiembre de 1989
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| ECLI | ES:TS:1989:4628 |
| Número de Resolución | 852/1989 |
| Fecha de Resolución | 12 de Septiembre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 852.-Sentencia de 12 de septiembre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Huelga. Servicios mínimos. Proporcionalidad. Motivación.
NORMAS APLICADAS: Art. 28 de la Constitución-, art. 10 del Decreto-ley de 8 de marzo de 1977 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional, 17 de julio de 1981; 27 de julio de 1985; 24 de
abril y 5 de mayo de 1986.
DOCTRINA: No ofrece la Administración una justificación de un programa de necesidades, ni de las
bases de cálculo en orden al ajuste del principio de proporcionalidad, y si bien la naturaleza del
servicio puede hacer excusable la necesidad de prueba (vuelos interinsulares, posicionamiento,
correos, servicios oficiales) queda por explicar y, en su caso-, justificar la proporcionalidad del 40
por 100 de la plantilla.
En la villa de Madrid, a doce de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación, interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , relativa a los Derechos Fundamentales de Persona, por el señor Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, en fecha 9 de noviembre de 1988, en su pleito número 18.430, contra la Orden de 20 de julio de 1988 sobre servicios esenciales a mantener con motivo de la huelga de los Tripulantes de Cabina de Pasajeros, anunciada para los días 22, 29 y 31 de julio de 1988, habiendo sido parte el Ministerio Fiscal en la representación que le es propia y el Procurador señor Zulueta Cebrián, en representación del Comité Ejecutivo de Empresa de Vuelo de Tripulantes de Cabinas de Pasajeros.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 18.430, interpuesto por el Procurador don Carlos Zulueta y Cebrián en nombre y representación de Comité de Empresa de Vuelo de Tripulantes de Cabina de Pasajeros, contra el acto administrativo de 21 de julio de 1988 del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y, en consecuencia debemos declarar y declaramos que no es conforme con el Ordenamiento jurídico y por ello nulo e ineficaz. Haciendo expresa declaración de costas que se imponen a la parte demandada».
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación, por el señor Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , por escrito en el que tras hacer las alegaciones que estimó convenientes a derecho, terminó suplicando a la Sala, tenga por formalizado razonadamente recurso de apelación contra la sentencia de mérito y tras su tramitación acepte la .presentación del mismo, dándole curso para ante la Sala competente del Tribunal Supremo, en orden a que, en su día, éste lo estime, por ser de justicia.
Dicho recurso fue admitido en un solo efecto con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el señor Abogado del Estado en la representación mencionada, y como parte apelada el Procurador señor Zulueta y Cebrián en representación del Comité Ejecutivo de Empresa de Vuelo de Tripulantes de Cabinas de Pasajeros, quien tras exponer las alegaciones que estimó pertinentes en apoyo de sus pretensiones, terminó suplicando a la Sala dicte en su día sentencia confirmando la sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 9 de noviembre de 1988 , que declaró no ajustada a derecho y anuló la Orden del Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicaciones, de 21 de julio de 1988 , sobre servicios mínimos.
Asimismo compareció el Ministerio Fiscal en la representación que le es propia, estimando procedente que la Sala acuerde la desestimación del recurso.
Se señaló el día 7 de septiembre de 1989 para la votación y fallo del presente recurso de apelación, previa notificación a las partes, acordándose dictar la presente.
Visto, siendo Magistrado Ponente el excelentísimo señor don Francisco J. Hernando Santiago.
Fundamentos de Derecho
El señor Abogado del Estado al impugnar la sentencia dictada por la Audiencia Nacional, Sección Primera, estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Comité de Empresa de Vuelo de Tripulantes de Cabina de Pasajeros de Iberia, «Líneas Aéreas de España, S. A.», contra la Orden de 20 de julio de 1988, por la que se fijan los servicios mínimos o esenciales a mantener durante la huelga anunciada por los Tripulantes de Cabina de Pasajeros para los días 22, 29 y 31 de julio y 2 de agosto de 1988, residencia en dos causas o motivos su disconformidad con la sentencia apelada; uno de orden procesal y otro referido a la cuestión de fondo respecto de la idoneidad de los servicios decretados en la Orden objeto de impugnación y que la sentencia combatida anula. En lo que lo primero concierne se afirme que la sentencia no contiene comentario alguno que se refiera a la caducidad del acto recurrido en razón a la desconvocatoria de la huelga y subsiguiente -se dice- renuncia al recurso. No podemos compartir el criterio sustentado por el señor Abogado del Estado, pues, del mero hecho de la desconvocatoria de la huelga, no puede deducirse, sin más, una voluntad presunta o una renuncia o desistimiento al ejercicio de la acción impugnatoria emprendida en relación, concretamente, con el hecho de la fijación de los servicios mínimos, y ello porque: a) La tutela judicial en esta clase de controversias no resulta inútil toda vez que puede constituir un paradigma con posible incidencia en una serie de relaciones jurídicas (derechos sindicales, medidas disciplinarias, prestaciones laborales, etc.), cuyas vicisitudes guardan relación con el ejercicio del derecho de huelga y correlativo deber de prestar los servicios esenciales decretados, b) La decisión jurisdiccional sirve para el futuro como una pauta a seguirse por las partes enfrentadas respecto de la materia conflictiva que las contrapone, c) En razón de ello la desconvocatoria de huelga -aunque obviamente conlleve la innecesariedad de estos propugnando la anulación del acto fijándolos no resultan inconsecuentes ni aquella debe de condicionar el decaimiento del derecho ejercitado ni suponer, como por el señor Abogado del Estado se indica, una voluntad presunta de renuncia al recurso si no está acompañada de otros signos extemos y significativos que evidencien el deseo de poner fin a la pretensión instada o la obtención de ésta de la parte demandada. El interés directo a que alude el apartado a) del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional, subsiste y legitima a los actores para el ejercicio de la pretensión de anulación de la Orden, en razón de las argumentaciones expuestas, procediendo, en consecuencia, rechazar la alegación procesal que se arguye por el señor Abogado del Estado, pues, no puede afirmarse que la desconvocatoria de la huelga, se agoten los efectos del acto administrativo fijando los servicios esenciales, ni este resulte ineficaz por causa de caducidad, ni tal conducta implique la renuncia del acto administrativo que fija tales servicios.
En orden a la idoneidad de los servicios esenciales que fija la Orden combatida, conviene decir que, como ha declarado reiteradamente esta Sala en sus sentencias de 19 de enero y 12 de mayo de 1988 y 13 de febrero de 1989, que cuando la huelga se declare en empresas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad, y concurran circunstancias de especial gravedad, la autoridad gubernativa está facultada por el párrafo segundo, del artículo 10, del RealDecreto-ley 17/1977, de 4 de marzo , para acordar las medidas necesarias en orden a asegurar, de forma tal, que, el derecho de huelga no menoscabe los intereses sociales, el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad como límite del derecho de huelga que recoge el artículo 28.2 de la Constitución , debiendo de entenderse como tales servicios mínimos los racionalmente necesarios para que la comunidad o cuerpo social pueda recibir las prestaciones esenciales o vitales para la misma, habiendo declarado el Tribunal Constitucional en sentencias de 9 de abril de 1981 y 24 de abril de 1986 , que el derecho de los trabajadores de defender sus intereses mediante la utilización de un instrumento de presión en el proceso de producción de bienes o servicios, cede cuando con ello se ocasiona, o se puede ocasionar, un mal más grave que el que los huelguistas experimentan si su reivindicación o pretensión no tuviere éxito, de donde se infiere que al tomarse las medidas de garantía para los ciudadanos hay que conjugar el interés general y el de los trabajadores de tal suerte que aquél no haga inane el derecho de éstos, ni el de los trabajadores, al ejercitarse, distorsione aquél de la comunidad, por ello, cuando se trate de un servicio público, su determinación debe de hacerse con criterios restrictivos.
Partiendo de la facultad que la Administración tiene para establecer las atenciones esenciales o servicios mínimos, a prestarse a los ciudadanos durante el ejercicio del derecho de huelga el Tribunal Constitucional, en doctrina reiterada y consolidada (sentencias de 17 de julio de 1981, 27 de julio de 1985 y 24 de abril y 5 de mayo de 1986 ) ha declarado que la Autoridad competente está obligada a motivar debidamente los actos limitativos del derecho de huelga, señalando los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a la determinación de los servicios mínimos, con el fin esencial de facilitar a los interesados las razones por las que se limitan sus derechos y posibilitar la fiscalización jurisdiccional, sin que sean suficientes referencias genéricas, indicando que la limitación de los Derechos Fundamentales es tan grave que necesita una especial causalización y el hecho o hechos que la justifiquen deben de explicitarse a los destinatarios, debiendo ser el acto motivado y la motivación un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos, siendo la carga de la prueba de la fundamentación, no del recurrente en amparo, sino sobre el poder público demandado en atención a que la limitación de un derecho - como dice la sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 1989- es excepción opuesta a su normal ejercicio y la prueba de las excepciones corresponden siempre al demandado. La doctrina expuesta es concluyente y la misma aplicada al hecho concreto que nos ocupa debe de conducir a la anulación de la OM objeto de impugnación, tal y como efectúa la sentencia apelada, pues esta parte, aceptando la tesis de la Empresa aérea, de la no eliminación de ningún vuelo, lo que condiciona, la necesidad de un volumen de plantilla en servicio superior al 40 por 100, en razón a que el personal de cabina de pasajeros tiene funciones de doble carácter, en la atención de sus obligaciones, uno en íntima relación con las operaciones de seguridad, emergencia y salvamento, y otro con referencia a las atenciones o actividades que podrían definirse como comerciales y la salvaguarda de aquella primera función, prefijada por normas mínimas internacionales (un tripulante de cabina de pasajeros por cada 50 de éstos o fracción) condicionada, pese a la reducción de plazas comercializables que fija la Orden para cada tipo de aviones, el que la plantilla mínima para los distintos días de huelga oscile entre el 41 y 42,9 por 100 de la plantilla normal de vuelo. Es cierto que el contenido de la Orden impugnada hace una referencia, aunque meramente genérica, a determinados factores causales, como puede ser el carácter «estratégico» del servicio que prestan los huelguistas; la importancia de la «insularidad» en el transporte aéreo; la «imprescindibilidad» del servicio de Correos, la difícil «alternatividad» de este medio de desplazamiento habida consideración de los hábitos ciudadanos; los vuelos de «posicionamiento», la coincidencia de la huelga con el inicio de las vacaciones estivales, pero no se hace ni se produce una justificación de un programa de necesidades ni de las bases de cálculo en orden al ajuste del principio de proporcionalidad, y si bien la naturaleza de ciertos servicios pueden hacer excusable la necesidad de la prueba (vuelos interinsulares, posicionamiento, correos, servicios oficiales) queda por explicar y en su caso sin justificación la compatibilización entre el respeto al contenido esencial del derecho de huelga y la exigencia de la no eliminación de ningún vuelo de, los normalmente programados, cuya consecuencia es, pese a la reducción de las plazas comercializables, la descripción de un porcentaje superior al 40 por 100 del personal de plantilla a los servicios mínimos y esta falta de justificación de la no supresión de ningún vuelo, con la incidencia indicada respecto del personal necesario, motiva el que los afectados se vean privados de poder ejercitar este derecho fundamental, lo que debe de conducir, cual la sentencia apelada efectúa, a la anulación de la Orden recurrida, pues, la doctrina expuesta anteriormente es concluyente en cuanto que exige que, para no vaciar de contenido el derecho de huelga deviene preciso concretar los motivos o criterios que limitan el derecho y como de otra parte el Tribunal Constitucional tiene declarado que la omisión de las garantías consistentes a la obligada y necesaria motivación, supone una vulneración del Derecho Fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución , convirtiendo las medidas implantadas en ilícitas por contrarias a la Primera Ley del Estado, es visto como deviene necesaria la desestimación del recurso de apelación promovido y la confirmación de la sentencia apelada.
De conformidad con lo prevenido en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978 , procede imponer las costas de la presente apelación a la Administración al haber sido rechazadas íntegramente suspretensiones.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el señor Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Audiencia Nacional con fecha 9 de noviembre de 1988 , al conocer del recurso contencioso-administrativo formulado, por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , sobre protección jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, por el Comité de Empresa de Vuelo de Tripulantes de Cabina de Pasajeros de Iberia, «Líneas Aéreas de España, S. A.», contra la Orden de 20 de julio de 1988, del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, fijando los servicios mínimos esenciales, con ocasión de la huelga fijada para los días 22, 29 y 31 de julio y 2 de agosto de 1988 (Autos 18.430), cuya sentencia confirmamos en todas sus partes con imposición de las costas de la presente instancia de la Administración, por imperativo legal.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-Francisco J. Hernando Santiago.-Ramón Trillo Torres.- Enrique Cáncer Lalanne.-Luis Antonio Burén Barba.-Rubricados.
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