STS, 29 de Mayo de 1989
| Ponente | JUAN VENTURA FUENTES LOJO |
| ECLI | ES:TS:1989:3199 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 617.-Sentencia de 29 de mayo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Ventura Fuentes Lojo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única Instancia.
MATERIA: Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Dictamen del Consejo de Estado.
Omisión. Nulidad actuación.
NORMAS APLICADAS: Artículo 22 p. 13 de la Ley O. 22 de abril de 1980. Artículo 47 LPA .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo sentencia de 20 de enero de 1987 .
DOCTRINA: Se plantea una reclamación de daños ante la Administración y en el expediente
aparece omitido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por lo que procede la nulidad de
actuación para que se subsane la omisión.
En la villa de Madrid, a veintinueve de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia, pende de resolución en esta Sala, promovido por MIYA, S.A., representada y defendida por el Procurador don Antonio Rafael Rodríguez Muñoz dirigido por Letrado contra la Administración representada y defendida por el Letrado del Estado, sobre impugnación de la denegación presunta, por silencio administrativo, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en relación con la reclamación de daños y perjuicios.
Antecedentes de hecho
MIYA, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó al Procurador, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, sustancialmente expuso como hechos: «1.° Mi representada, la empresa «MIYA, S.A.», propietaria de los buques «Leizarre» y «San Eduardo», ambos incluidos en la lista de 300 buques que figura en el anexo IX del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, se encuentra integrada en la Asociación «Goldaketa, Agrupación de Armadores de Altura de Ondárroa» desde su constitución en fecha 6 de diciembre de 1985. Se acompaña como Anejo I copias compulsadas del Acta de Constitución y de los Estatutos, señalándose la Oficina del Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación
(I.M.A.C.) de Vizcaya caso que sea impugnada su veracidad. «Goldaketa» fue reconocida por la Subdirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales como Agrupación independiente de la Asociación de Armadores de Ondárroa en la reunión de 1985; es decir, el mismo día de su constitución. En esta reunión se acordó, con carácter provisional y para el mes de enero de 1986, la distribución de coeficientes por zona y Asociación; a «Goldaketa» le correspondió en la zona VI un coeficiente de 1,5855; en la zona VII un coeficiente de 1,35; y en la zona VIII un coeficiente de 7,5503. Estos datos figuran en eltélex de fecha 9 de diciembre de 1985 dirigido por la Subdirectora General de Relaciones Pesqueras Internacionales a «Goldaketa», texto número 2928. Se acompaña como Anejo II; figura en el Expediente Administrativo como penúltimo documento sin numerar. Desde esa fecha a nuestros días, «Goldaketa» ha presentado al Plan de Pesca de sus empresas asociadas con entera independencia de los planes de las empresas integradas en la «Asociación de Armadores de Buques de Altura de Ondárroa». En concreto, en el supuesto que nos ocupa, el día 9 de abril de 1986, las representaciones de Pasaja; Asturpesca; Aspesca; Norpesca Ondárroa, Santander; Arturpesca; Pescagalícia; Agrupación Independiente de la Coruña; Vigo-Marín y Arposol, presentaron de manera conjunta el plan de Pesca para los meses de mayo y junio de los buques de tales Asociaciones con derechos de acceso a las pesquerías de la Comunidad Económica Europea de acuerdo a la Orden de 12 de junio de 1981 por la que se ordena la actividad pesquera de las flotas de altura y gran altura que operan dentro de los límites geográficos de la Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste (NEAFC) (B.O. del E. núm. 157, de 2 de junio). Este escrito que se aportó como anejo III al escrito de reclamación de indemnización presentado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el día 19 de junio de 1986, figura en el Expediente Administrativo como documento núm. 1; en el se incluyen los buques «Leizarre» y «San Eduardo» para pescar en la Zona VII. 2.° Con fecha 28 de abril de 1986, la Subdirectora General de Relaciones Pesqueras Internacionales, mediante télex Sinclas 959, transmitió a la Asociación de Armadores de Buques de Pesca de Ondárroa la relación de buques arrasteros y plangreros mayores de 100 TRB que tenían permiso de pesca en las aguas comunitarias -Zonas CIEM o ICES, Vb, VI, VII y VIII- durante el mes de mayo. En esta relación, que no fue comunicada a la Asociación Goldaketa; ni directamente a mi representada, no se incluyó el buque «Leizarre» y respecto al buque «San Eduardo» se le cambió el plan de pesca atribuyéndole los días correspondientes al primero de estos buques con pérdida de un día de actividad. Se presentó como anejo IV del citado escrito de 19 de junio de 1986; después de expresa reclamación figura en el Expediente Administrativo como último documento sin numerar. 3.º Con fecha 7 de mayo siguiente, mi representada en vista a que no recibía notificación oficial alguna sobre la exclusión del buque «Leizarre» de la lista periódica aprobada por la Comisión de la CEE para ese mes, presentó escrito a la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales para que, en los términos del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo , le fuera comunicada la resolución recaída, así como recurso o recursos que pudiesen interponerse contra la misma, órgano ante el que debería presentarse y plazo de presentación, siempre que dicho acto no fuera definitivo en vía administrativa. Asimismo, para evitar demoras, al amparo del artículo 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo , el representante de «MIYA, S.A.» fijó, en el mismo escrito, domicilio en Madrid a efectos de recibir comunicaciones. Figura en el Expediente Administrativo como Documento núm. 3, se presentó como anejo V del escrito de 19 de junio de 1985. 4.º La petición de fijar domicilio en Madrid a efectos de comunicaciones y notificaciones no fue atendida por el Director General de Relaciones Pesqueras Internacionales. Con fecha 5 de junio mi representada recibió en Ondárroa el escrito de comunicación de la Resolución del Director General firmado por la Subdirectora General, Zona Norte, en virtud de la delegación conferida por O.M. de 7 de noviembre de 1985 (B.O. del E. núm. 271); el escrito de fecha 28 de mayo, tuvo salida del registro General de la Secretaria General de Pesca Marítima el siguiente día 29 (Documento núm. 4 del Expediente Administrativo; se aporta el original como anejo III). En este escrito deben destacarse dos puntos de hecho de trascendental importancia. En primer lugar el reconocimiento oficial del funcionamiento anormal del servicio público: «En la elaboración de las listas se produjo un error de transcripción en el ordenador al no incluir el buque «Leizarre» en el plan de pesca del mes de mayo y dar una marea diferente a la solicitada por el buque «San Eduardo» en el referido plan». En segundo lugar, una información contradictoria y errónea que podría haber provocado la indefensión de mi representada: «Una vez aprobada la lista periódica por la Comisión de las CC.EE. solamente son admitidas modificaciones al plan por razones de fuerza mayor, por la que este acto es definitivo en vía administrativa...» No obstante, en el párrafo siguiente se dice que «Contra esta Resolución cabe el recurso de reposición ante esta dirección General y, posteriormente, recurso de alzada ante los órganos superiores, previo a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa». 5.° En el mismo escrito, la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales, consciente del daño causado, trata de zanjar la cuestión mediante el ofrecimiento de que «en sucesivos planes permitirá a la empresa «MI Y A, S.A.» resarcirse de las mareas perdidas por causa del error señalado». Sin embargo, según consta a la mencionada Dirección General, desde 1981, los buques «Leizarre» y «San Eduardo» además de los derechos de «MIYA, S.A.» correspondientes a estos buques, acumulan otros derechos de acceso de conformidad a la Orden de 12 de junio de 1981 , antes citada. Esta acumulación de derechos de acceso a las aguas de la Comunidad Económica Europea, anteriores a la Adhesión de España y Portugal, permite -como sabe la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales- a los buques «Leizarre» y «San Eduardo» ejercer su actividad pesquera durante todo el año. Cualquier atribución mayor de días, conforme a la permisión indicada por la referida Dirección General supondrá un perjuicio para las demás empresas del sector, sin beneficiar a «MIYA, S.A.», y consiguientemente, sin obtener resarcimiento alguno de los daños que le ha causado el error reconocido por la Administración. 6.° El error de transcripción en las listas, reconocido expresamente por la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales, que supuso la exclusión del buque «Leizarre» de suderecho de pesca durante el mes de mayo de 1986, ha representado para la empresa pesquera «MIYA, S.A.» por su paralización una pérdida económica de doce millones ochocientas setenta y nueve mil quinientas noventa y cinco (12.879.595) pesetas. La evaluación de esta cantidad se hace teniendo en cuenta el importe medio de las capturas realizadas por el buque «Leizarre» desde el día 3 de enero hasta el día 28 de abril de 1986, calculando un importe diario de cuatrocientas quince mil cuatrocientas setenta pesetas con ochenta céntimos (415.470,80), sobre la base del número de días de los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1986, aunque no se haya faenado en todos ellos. De hacerse el cálculo sobre días efectivos de pesca el resultado sería el mismo, aunque el valor diario de las capturas sería superior en el expediente Administrativo figura en el Documento núm. 9 los documentos acreditativos, en extracto, de 1986 hasta el día 28 de abril del mismo año, aportados como anejos VII a XXVIII del escrito de reclamación presenta el día 19 de junio de 1986 en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Se acompañan como anejo IV las copias originales de las seiscientas veintiocho (628) facturas expedidas por «MIYA, S.A.» que cubre el total de las ventas realizadas. 7.° De este cantidad global de doce millones ochocientas setenta y nueve mil quinientas noventa y cinco (12.879.595) pesetas, corresponden a la tripulación del buque «Leizarre» la cantidad de tres millones seiscientas cuarenta y cuatro mil novecientas veinticinco (3.644.925) pesetas en concepto de retribución «a la parte» sistema retributivo tradicional en la industria extractiva pesquera. Este sistema consiste en percibir, en concepto parcial del salario, un porcentaje sobre el valor de las capturas según categoría de los tripulantes acordado en convenio con la empresa. En el caso del buque «Leizarre» el porcentaje es de un veintiocho como treinta por ciento (28,30 por 100); la distribución de este porcentaje figura en el anejo XXIX del mencionado escrito de 19 de junio de 1986, que obra unido al documento núm. 9 del Expediente Administrativo. 8.° En relación al buque «San Eduardo» no se reclama indemnización alguna, aunque el error de la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales de darle una marea distinta a la solicitada ha supuesto para mi representada la pérdida de un día efectivo de pesca. 9.° Con fecha 19 de junio de 1986, como ya se ha indicado, es decir, dentro del plazo de un año legalmente establecido, mi representada presentó al Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación la oportuna reclamación de indemnización de la lesión patrimonial causada por el funcionamiento anormal de la Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales, dependiente de su Departamento Ministerial, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en el artículo 134 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa . La reclamación no fue sometida al preceptivo dictamen del Consejo de Estado que determina tanto el artículo 134.3 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, como en artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado . 10.° Que al entenderse desestima la reclamación por el transcurso de los cuatro meses previstos en el artículo 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa sin que la Administración hubiera resuelto, mi representada interpuso recurso contencioso-administrativo con fecha 25 de octubre de 1986 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Declarada la incompetencia de la Audiencia Nacional por Auto de 3 de diciembre, esta Sala Quinta aceptó la competencia por resolución de 2 de abril de 1987 , reclamando a la Administración el expediente administrativo.»
El Letrado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que se desestime de plano la pretensión deducida por la recurrente y confirme los actos administrativos impugnados por ser conformes a derecho.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Para votación y fallo se señaló el día dieciséis de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Juan Ventura Fuentes Lojo.
Fundamentos de Derecho
Interpuesto por la Sociedad «MIYA, S.A.» recurso contencioso-administrativo contra la desestimación de silencio del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de la reclamación efectuada por dicha Sociedad en 19 de junio de 1986, sobre daños y perjuicios, importe 12.879.595 pesetas con base en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , opone el Letrado del Estado al formular su contestación a la demanda, entre otras alegaciones, la falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado.
Observándose que esta falta del dictamen del Consejo de Estado existe, y siendo preceptiva su emisión cuando de efectuar reclamaciones dirigidas a exigir responsabilidad de laAdministración por el funcionario anormal de los servicios públicos se trata, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 22.13 de la Ley Orgánica de 22 de abril de 1980 , dictamen que en el supuesto de autos tiene una especial relevancia por las características que lo rodean, procede, al amparo del artículo 47.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , y reiterando, por otra parte, lo dicho por este Alto Tribunal de Justicia en sentencia, entre otras, de 20 de enero de 1987 , declarar la nulidad de todo lo actuado y retrotraer las actuaciones al momento en que dicha omisión se produjo, a fin de que por la Administración demandada se tramite en forma el expediente, y previo subsanación de la omisión padecida, dicte la resolución que proceda.
Se declara la nulidad de las actuaciones y se ordena la retroacción del expediente administrativo al momento en que debió solicitarse al dictamen del Consejo de Estado, debiendo dictarse, después de emitido este dictamen, la resolución que proceda. No se hace expresa mención de costas.
Por esta nuestra sentencia, firme definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Manuel Garayo.- Diego Rosas.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Juan Ventura Fuentes Lojo, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Tercera Sección Segunda del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Certifico.
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SAN, 17 de Enero de 2003
...En efecto, sin negar el carácter de "trámite esencial" del dictamen del Consejo de Estado - STS de 1 de marzo de 1989 (RJ 1989/1757) y 29 de mayo de 1989 (RJ 1989/3916 )-, en los casos de terminación del procedimiento por silencio administrativo la jurisprudencia viene considerando que la o......
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STSJ Cataluña , 14 de Junio de 2002
...en las cargas públicas se ha de ponderar en relación a su nivel cuantitativo y sobre todo cualitativo (STS de 7 de junio de 1988 y 29 de mayo de 1989) existiendo una casuística jurisprudencia) que considera indemnizable el daño causado por unas obras que meramente obstaculizan el acceso a l......