STS 440/1989, 7 de Abril de 1989
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1989:2380 |
| Número de Resolución | 440/1989 |
| Fecha de Resolución | 7 de Abril de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 440.- Sentencia de 7 de abril de 1989
PONENTE: Magistrado Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Bienes municipales. Uso común especial normal. Vado.
NORMAS APLICADAS: Artículo 61 del Reglamento de Bienes .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 26 de abril de 1988.
DOCTRINA: El paso desde la vía pública, y a través de la acera, a un local, integra un uso común
especial normal de un bien de dominio público que precisa de licencia municipal, y no constando
que hubiera sido otorgada en el supuesto litigioso, ha de recordarse que el pago de tasa no implica
la autorización de la actividad de hecho ejercitada.
En la villa de Madrid, a siete de abril de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Armando y don Héctor , representados por el Procurador don Carlos de Zulueta y Cebrián, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Ermua, representado por el Procurador don José Luis Ferrer Recuero, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada en 14 de noviembre de 1987, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao , en recurso sobre licencia de paso de vehículos o vado para local.
Antecedentes de hecho
Don Armando y don Héctor solicitaron al Ayuntamiento de Ermua, en escritos de 7 de marzo y 22 de agosto de 1984, les fuese respetado el derecho de vado que tenían concedido para un local de su propiedad sito en la planta baja de la casa número 13 de la Avenida de Vizcaya, el cual había desaparecido a raíz de unas obras efectuadas por dicho Ayuntamiento; siendo desestimada dicha petición por silencio administrativo.
Don Armando y don Héctor , interpusieron contra la denegación presunta por silencio administrativo del Ayuntamiento de Ermua, recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Bilbao (número 82/85), en el que formalizaron su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando dicho recurso y se «condene a la Administración demandada a estar y pasar por la precedente declaración; a que reconozca la situación jurídica individualizada de los actores; a que adopte las medidas pertinentes y realice las obras necesarias para restablecer los derechos de los demandantes». Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Ermua, contestó a la demanda suplicando la desestimación de dicho recurso; recibidos los autos a prueba, y evacuado el trámite deconclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Desestimando el presente recurso número 82 de 1985, interpuesto por el Procurador señor Bartau Morales, en representación de don Armando y don Héctor , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo de su petición al Ayuntamiento de Ermua sobre restablecimiento del paso sobre la acera de la Avenida de Vizcaya, para acceder al local enclavado en el edificio número 13, declaramos ajustado a Derecho tal acto presunto, confirmando por tanto la desestimación de la petición que supone; sin hacer expresa imposición de costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de derecho: «1.° Se impugna en este recurso la desestimación presunta, por silencio administrativo de la petición hecha al Ayuntamiento de Ermua para que reconociese el derecho de los recurrentes al acceso, desde la Avenida de Vizcaya de dicha villa, al local enclavado en el inmueble número 13. Y habiéndose opuesto a ello, por la Administración demandada, la inadmisibilidad del recurso, por estimar que el Ayuntamiento carece de legitimación pasiva, sobre ello ha de resolverse previamente; pues si bien ello no constituye propiamente una causa de inadmisibilidad del recurso, al no ser subsumible tal situación jurídico-procesal en ninguno de los específicos supuestos que el artículo 82 de la Ley Jurisdiccional establece, al integrar en todo caso una causa de desestimación del mismo por no cumplirse las condiciones que el artículo 29 de dicha Ley previene, sus efectos, en cuanto requiere una decisión previa respecto al fondo del asunto, vienen a ser los mismos. 2° Los terrenos de las carreteras así como sus elementos funcionales y una franja de 3 metros de anchura a cada lado, tienen la naturaleza de bienes de dominio público - artículos 1 y 33 de la Ley 51/74 de 19 de diciembre y 66 y 68 de su Reglamento- y cuando la carretera constituya travesía urbana la competencia para la realización de obras en tales zonas, concediendo la correspondiente autorización para ello -lo que puede hacerse, como aquí ha sucedido, en términos de gran amplitud- corresponde al Ayuntamiento, según determinan los artículos 53 y siguientes de la citada Ley de Carreteras . Competencia que, como la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1982 recuerda al referirse precisamente a esta materia, tiene carácter irrenunciable ( artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ). No puede, por tanto, estimarse la falta de legitimación pasiva aducida por el Ayuntamiento demandado. 3.° Respecto al fondo del asunto, se trata de una cuestión que tiene una esencial identidad jurídica con la que fue objeto de anterior recurso ante esta Sala, resuelta por sentencia de 23 de marzo de 1987, es decir el mantenimiento o no de un vado o derecho de acceso, a través de la acera, imposibilitado a consecuencia de las obras de acondicionamiento de la travesía por Ermua de la carretera N-634, que constituye en dicho punto de la Avenida de Vizcaya. Por lo cual hemos de tener en cuenta, aplicándolos aquí también, si bien relacionándolos con la específica característica del lugar de autos, los razonamientos en dicha resolución expuestos. Es decir, que el Derecho de vado constituye, como es sabido, un aprovechamiento común especial de un bien de dominio público, de las aceras en cuanto forman parte de la calle, según establece el artículo 59.1.°b), del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1955 , aquí por razones temporales, aplicable. Dicho uso especial, como previene el artículo 61.1 del citado Reglamento, puede sujetarse a licencia, revocable a su vez por razones de interés público; de no ser así nos hallaríamos ante una situación de mera tolerancia de la Administración, por tratarse de un uso de bienes públicos -una acera, en este caso- en precario, como tal revocable en cualquier momento. Y la concesión de tal licencia, si no consta expresamente, sólo puede presumirse cuando la naturaleza de la actividad desarrollada en el local al cual el vado procura acceso lo exija inexcusablemente, cual sería el caso de un garaje o un taller de reparación de automóviles, que es precisamente la situación contemplada en la también anterior sentencia de esta Sala de 23 de julio de 1982, que el recurrente cita; pues en tales supuestos hay que entender concedido el permiso de acceso con la licencia de instalación, ya que sería contrario a la buena fe que debe presidir todo actuar administrativo y pugnaría con la propia naturaleza de la licencia, otorgada en unas condiciones que la hagan prácticamente inefectiva. Pero salvo en situaciones de esa índole, si no consta la específica concesión del permiso o licencia de vado, o en todo caso una aceptación del Ayuntamiento reveladora, no de una mera tolerancia, sino de reconocimiento efectivo manifestado a través de actuaciones que así inequívocamente lo expresen, lo que a quien así lo alega corresponde probar, no puede admitirse que la mera utilización, más o menos habitual y perdurada del paso constituya un reconocimiento municipal de la existencia de autorización o licencia, tratándose sólo, de no ser así, como hemos dicho, de una mera utilización en precario de la acera para acceder al local a través de ella, que como tal puede ser suprimida o impedida en cualquier momento por simple decisión sin necesidad de acudir al procedimiento que el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece y siempre y cuando ello tampoco constituya una decisión arbitraria que, desconociendo la fuerza de los hechos reales, inutilice prácticamente un local. Sin que como tal actuación municipal de reconocimiento pueda ser entendido el cobro de la tasa correspondiente pues como la jurisprudencia viene reiteradamente declarando - sentencias de 8 de diciembre de 1983, 12 de marzo de 1984, 21 de junio de 1986- el satisfacer dicha tasa, autorizada por el artículo 6.b), del Real Decreto 3250/76 de 30 de diciembre , no supone la existencia de licencia, ya que el devengo del tributo viene referido a la realización del hecho de ejercer la actividad con independencia de su legalidad. 4." Aquí nos hallamos ante una supresión, y no estimación de la consiguiente petición sobre restablecimiento, de dos accesos contiguos, a través de la acera de la calle, al local de los recurrentes,respecto a los cuales no consta que haya sido concedida licencia. Y puesto que tal supresión fue debida a la ejecución del proyecto de acondicionamiento de la travesía, atendidas las necesidades del tráfico y el interés general, en suma, y dado también que el local en cuestión está dedicado a almacén de pescado congelado, actividad que no exige como condición propia e indispensable para su ejercicio, sin la cual no pudiera desarrollarse en la práctica, de tal derecho de paso, sin que tampoco haya de quedar por ello el local aislado o con insalvables dificultades para la carga o descarga de vehículos, según puede apreciarse de la prueba documental, hemos de concluir conforme a los criterios antes expuestos, que la jurisprudencia, respecto a situaciones semejantes, también mantiene - sentencias de 13 de abril de 1962, 6 de julio de 1981, 22 de octubre de 1983- que la supresión del vado discutido no ha sido improcedente por haberse efectuado en el legítimo uso de las facultades que, en ese ámbito, la Administración tiene. Lo que comporta la desestimación del recurso interpuesto. 5.° En cuanto a costas no apreciamos motivos para una expresa imposición de ellas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de marzo de 1989; y, habiéndose suspendido, se señaló para el 28 del mismo mes y año.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Vistos los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia apelada y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.
Fundamentos de Derecho
Aceptando sustancialmente los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.
La alegación de los recurrentes, apelantes en esta instancia, de estar probada la concesión de la licencia de vado o acceso al almacén de pescado congelado sito en el planta baja de la casa señalada con el número 13 de la Avenida de Vizcaya de la localidad de Ermua, no se acomoda a los resultados de la prueba practicada en cuanto no existe documento alguno por el que se constate esa licencia otorgada a los causantes de los recurrentes según alegaron en el escrito de demanda; no siendo indicativo de una autorización municipal el pago de las tasas correspondientes al uso común y especial a que se contrae el meritado acceso desde la vía pública a un inmueble sito en la misma, toda vez que los derechos devengados por el dicho uso pueden ser objeto de autoliquidación por el interesado o ser exigidos por la Administración por el simple uso de una parcela del dominio público que se consienta por ésta; habiéndose centrado en este proceso la problemática planteada en sí el Ayuntamiento de Ermua debía conceder permiso de acceso al inmueble citado a través de un vado o rampa a construir en la acera de la meritada Avenida que constituye la «travesía» de la carretera de San Sebastián a Santander y La Coruña, Nacional 634, por dicha población, una vez por razones relativas al tráfico rodado y el peatonal y de seguridad vial se ejecutaron unas obras por el Gobierno Autónomo Vasco con la consiguiente supresión de los accesos existentes tolerados por el Ayuntamiento; supresión consecuente a la ejecución de unas obras de vialidad, sin que por la actividad comercial que se realiza en el inmueble sea causa determinante para que se autorice mediante un vado el acceso directo de los vehículos que transporten la carga requerida por esa actividad; de todo lo cual se deduce que la exigencia por los demandantes de una rampa de acceso por razón de la naturaleza del citado comercio no se halla justificada, y por ello al uso común del dominio público en función de tratarse de una carretera nacional según lo dispuesto en los artículos 1 y 33 de la Ley de Carreteras y 184 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1950 y 3.1 de su Reglamento de Bienes en relación con el 58 y 59 del mismo Reglamento, no puede oponerse el interés particular de los demandantes que no necesitan, inexcusablemente, de accesos a través de la acera para sus vehículos, y que al no ser titulares de un derecho subjetivo dimanante de una licencia y sí haber usado de un acceso desde la vía pública al local de su propiedad, por mera tolerancia de la Administración éste puede revocar ese uso especial normal del dominio público sin necesidad de acudir al artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo cuando no exista acuerdo expreso o tácito de concesión del permiso municipal y la revocación venga determinada en función de un interés público, doctrina expuesta por este Tribunal en su sentencia de 26 de abril de 1988.
Por lo expuesto, y por los propios fundamentos de la sentencia apelada, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de los demandantes contra la sentencia dictada por el Tribunal de Instancia sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .FALLAMOS:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Armando y don Héctor contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao de 14 de noviembre de 1987 , recurso 82/85. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
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STS, 2 de Diciembre de 1994
...no está para suplir la falta de actividad o la actividad defectuosa de la parte ( Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1970, 7 de abril de 1989, 20 de abril de 1990 y 20 de febrero de 1991 , entre otras). Es cierto que en el proceso contencioso-administrativo (y en su caso en el ......
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