STS, 31 de Diciembre de 1988
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1988:9368 |
| Fecha de Resolución | 31 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.720.-Sentencia de 31 de diciembre de 1988
PONENTE: Exento. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Actos administrativos. Motivación.
NORMAS APLICADAS: Artículos 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 83 de la Ley Jurisdiccional.
DOCTRINA: La falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad
o una mera irregularidad no invalidante, y el deslinde entre ambos supuestos ha de hacerse
atendiendo a un criterio que tiene dos manifestaciones: a) desde un punto de vista subjetivo y dado
que el procedimiento administrativo tiene una función de garantía del administrado, habrá que
indagar si realmente ha existido o no una indefensión; b) en el aspecto objetivo y puesto que el
proceso tiene por objeto determinar si el acto impugnado se ajusta o no a Derecho, será preciso
verificar si se cuenta o no con los datos necesarios para llegar a la conclusión indicada.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento del Valle de Mena, representado por el Procurador don Isacio Calleja García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Juan Manuel , con la representación del Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 6 de mayo de 1987 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos, en recurso sobre denegación de licencia de obras .
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos se ha seguido el recurso número 70 de 1984, promovido por el Ayuntamiento del Valle de Mena y en el que ha sido parte demandada don Juan Manuel sobre denegación de licencia de obras.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de mayo de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: «Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Juan Manuel contra los acuerdos del Ayuntamiento de Valle de Mena de fecha 13 de octubre y 7 de diciembre de 1983, éste en desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el primero, por el que se denegaba licencia de construcción de dos viviendas unifamiliares, en finca conocida por La Viña, del término municipal deVillasana de Mena, y en su consecuencia se declara la nulidad de los actos reunidos, por ser contrarios a Derecho, y se concede la licencia solicitada en los términos en que se condiciona. No se imponen las costas a ninguna de las partes».
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 21 de diciembre de 1988.
Fundamentos jurídicos
Sin duda para lograr la «economía, celeridad y eficacia» de la actuación administrativa - art. 29,1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y hoy art. 103,1 de la Constitución- nuestro ordenamiento estableció como regla general la de que las resoluciones contendrán solamente la decisión - art. 93,2 de la misma Ley -, sin necesidad por tanto de explicitar la motivación. Pero esta regla general tiene importantes excepciones una de las cuales es precisamente la de la denegación de las licencias - arts. 179,2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 3.°,2 del Reglamento de Disciplina Urbanística -.
La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal -exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto de determinado contenido- no es sólo una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se apoya; en último término la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración - art. 106,1 de la Constitución - que sobre el texto de aquélla podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios.
La falta de motivación o la motivación defectuosa pueden integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante y el deslinde de ambos supuestos ha de hacerse atendiendo a un criterio que tiene dos manifestaciones: a) desde un punto de vista subjetivo y dado que el procedimiento administrativo tiene una función de garantía del administrado habrá que indagar si realmente ha existido o no una indefensión - art. 48,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -; b) en el aspecto objetivo y puesto que el proceso tiene por objeto determinar si el acto impugnado se ajusta o no a Derecho - art. 83 de la Ley Jurisdiccional - será preciso verificar si se cuenta o no con los datos necesarios para llegar a la conclusión indicada.
En el supuesto litigioso la denegación de la licencia no fue debidamente motivada, pero el desarrollo del proceso ha permitido concluir que tal decisión se fundaba en la negación del carácter urbano del suelo y en la apertura de la armonía del paisaje.
Importa pues examinar en qué medida con la omisión de la motivación se han producido los resultados mencionados en el fundamento anterior.
El Municipio litigioso no cuenta con Plan de Ordenación Urbana ni Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano.
Ello no impide la construcción pues del sistema que dibuja la Ley del Suelo resulta para situaciones como la mencionada una regulación que, en lo que ahora importa, se integra por sus artículos 81, en cuanto a la clasificación del suelo -no existe aquí suelo urbanizable- y 72, 73 y 74, como determinaciones legales sustantivas de ordenación.
La definición con rango legal del suelo urbano determina que la clasificación de un terreno como tal haya de depender del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la Administración queda vinculada por la «realidad» de las cosas. Así lo viene declarando reiteradamente la jurisprudencia -sentencias de 30 de diciembre de 1986, 29 de mayo y 21 de septiembre de 1987, 8 de marzo de 1988, etc.- que aludiendo incluso a la «fuerza normativa de lo fáctico» subraya que la clasificación de un suelo como urbano es un imperativo legal.
En el caso de estos autos la realidad evidencia que el litigioso es suelo urbano: afronta a una vía hormigonada que permite el acceso rodado y rotulada expresamente como «Calle de la Viña» y cuenta con alumbrado público, agua potable y desagües -reconocimiento judicial, folio 79, y dictamen pericial, folios 94 y siguientes-, con lo que se cumplen los requisitos del artículo 81,2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo .Tal conclusión no puede verse excluida por la invocación de la Ordenanza del Valle de Mena de 1969, pues, independientemente de que como ya se ha dicho la clasificación del suelo litigioso deriva de un imperativo legal, la imprecisión de aquellas Ordenanzas en cuanto al lindero Norte de la Zona 2, puesta de relieve tanto por la Delegación Provincial de la vivienda -folio 61 de los autos- como por el perito procesal -folio 94 v.- habría de entenderse salvada por la interpretación llevada a cabo por las decisiones municipales que otorgaron otras licencias en aquel paraje: el principio de igualdad - arts. 14 de la Constitución , 2.º del Reglamento de Servicios y hoy 84,2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7-1985, de 2 de abril opera , sí, dentro de la legalidad pero en los casos de duda por imprecisión de la normativa aplicable alcanza virtualidad para dotar al precedente de fuerza vinculante.
Es claro, en consecuencia, que respecto de este motivo de la denegación explicitado en la contestación a la demanda ni se ha producido indefensión -el recurrente propuso prueba al respecto- ni faltan a la Sala los elementos de juicio necesarios para decidir la cuestión, lo que excluye -con esta base-una anulación de actuaciones.
El verdadero problema que plantean estos autos es el determinar si las edificaciones proyectadas se encuentran o no afectadas por las reglas que prohiben la edificación que implique limitación del campo visual para contemplar las bellezas naturales, ruptura de la armonía del paisaje o desfiguración de la perspectiva propia del mismo - arts. 73,b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 6.° de las Normas Subsidiarias burgalesas, folio 114 de los autos -.
Las expresiones legales que acaban de recogerse cobijan conceptos jurídicos indeterminados de indudable naturaleza reglada, lo que excluye toda discrecionalidad -incompatible con la naturaleza de la licencia urbanística - , aunque desde luego en su aplicación ha de reconocerse a la Administración un cierto margen de apreciación en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa.
Más concretamente será de advertir que la edificación que se pretende llevar a cabo habría de radicar en un monte plantado de coníferas que forma «una especie de parque natural privado» y ofrece «una bonita perspectiva que se empieza a ver cercada de edificaciones» con el riesgo de que se pierda un «paisaje natural tan armonioso» -folios 95 v. y 96, informe del Aparejador perito procesal-.
Así las cosas, ha de entenderse, por una parte, que la edificación para la que se pretende la licencia ofrece un cierto «riesgo» para la armonía del paisaje, sin que, por otra, existan datos suficientes para poder afirmar que efectivamente vaya a «romper» aquella armonía; para decidir esta cuestión sería preciso un estudio completo de las características del monte, su belleza y sus perspectiva en relación con el aspecto, altura y configuración de la edificación pretendida. Son estos los datos que ahora faltan planteándose la duda de si lo procedente ha de ser una anulación de actuaciones o si por el contrario podría resolverse el recurso mediante pruebas acordadas para mejor proveer. Y a este respecto será de indicar:
-
La parte actora insistió en su demanda en la indefensión provocada por la falta de motivación y desde luego es lo cierto que ni en dicho escrito hizo alegación alguna relativa al tema del paisaje ni con posterioridad propuso prueba sobre él. Ha de apreciarse así una indefensión del demandante.
-
El problema planteado ahora excede del ámbito puramente formal al que pertenece la motivación como mera exteriorización de los fundamentos del acto administrativo para entrar en el terreno material de la voluntad de la Administración. No es que el acto denegatorio no aluda al tema del paisaje, es que en el expediente no existen datos al respecto que hubieran podido de terminar la recta formación de la voluntad administrativa. Y es más, es que ésta ni siquiera decidió nada en consideración a la belleza de la zona.
En definitiva, tratándose, por una parte, de una cuestión de importancia para la vida local -así deriva del informe pericial- y, por otra, de un concepto jurídico de gran indeterminación, resultará adecuada no la práctica de pruebas para mejor proveer sino una anulación de actuaciones a fin de que con un estudio detallado del monte y de las edificaciones pretendidas y con audiencia del interesado la Corporación adopte la decisión adecuada a Derecho.
Procedente será por consecuencia una estimación parcial del recurso de apelación con estimación también parcial de la demanda, sin que se aprecie base para formular una expresa imposición de costas - art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional -.
En atención a lo expuesto,FALLAMOS:
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento del Valle de Mena contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos de 6 de mayo de 1987 , con revocación de dicha sentencia y estimación en parte del recurso contencioso-administrativo en que recayó, debemos anular y anulamos las actuaciones practicadas a partir del momento inmediatamente anterior al acuerdo de 13 de octubre de 1983 a fin de que con un estudio completo de las características del monte litigioso, su belleza y su perspectiva en relación con el aspecto, altura y configuración de la edificación para la que se instó licencia y con audiencia del solicitante de ésta se dicte la resolución procedente en Derecho, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín.- Julián García.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como secretario, certifico.- Mario Buisán.- Rubricado.
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