STS, 31 de Diciembre de 1988
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1988:9360 |
| Fecha de Resolución | 31 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.714.-Sentencia de 31 de diciembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Sanciones. Cuantificación.
NORMAS APLICADAS: Artículos 228 y 231 de la Ley del Suelo y 55 y 62 del Reglamento de Disciplina Urbanística .
DOCTRINA: Si el sancionado formuló consulta urbanística al Ayuntamiento con resultado favorable
respecto del uso pretendido, lo que implica, en el terreno objetivo, que las obras, en cuanto que se
sabía que eran legalizables en lo fundamental, no revestían gravedad, y en el subjetivo, que en su
autor existía un cierto respeto por la legalidad urbanística, sin que por otra parte sea de aplicación
ahora lo dispuesto en los artículos 231 de la Ley del Suelo y 62 del Reglamento de Disciplina Urbanística , pues, aparte otras razones, ninguna prueba se ha practicado para determinar la cuantía
del beneficio, debe estimarse como adecuado una sanción del 1 por 100.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la empresa «Procity,
S. A.», representada por el Procurador don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 13 de marzo de 1987, en recurso sobre imposición de multa.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso número 812 de 1985, promovido por el Ayuntamiento de Valencia y en el que ha sido parte demandada la empresa «Procity, S. A.», sobre imposición de multa.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 13 de marzo de 1987, en la que aparece el fallo que dice así: «Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Procity, S.
A.", contra acuerdo del Ayuntamiento de Valencia de 12 de abril de 1985 que desestimaba el recurso de reposición deducido contra otro anterior de 19 de octubre de 1984, por el que se imponía a la sociedad recurrente una sanción pecuniaria por infracción urbanística consistente en realización de obras sin licencia respecto el local existente en calle Poeta Emilio Baro, números 87 y 89 de Valencia, cuya licencia fueposteriormente concedida; debemos declarar y declaramos contrarios a Derecho los actos administrativos impugnados en lo referente a la cuantía de la sanción impuesta, que se reduce fijándose en doscientas ochenta y seis mil novecientas noventa y seis mil pesetas (286.996 ptas.); sin hacer expresa imposición de costas».
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 20 de diciembre de 1988.
Fundamentos Jurídicos
Admitida plenamente por la parte hoy apelada la realización de obras sin la previa obtención de licencia, será de recordar que el Derecho sancionador urbanístico define el máximo y el mínimo de las multas no con relación a cantidades concretas y precisas sino por medio de porcentajes sobre un específico valor fijado «ad hoc» para cada tipo de infracción urbanística. Y así, los problemas que se plantean en estos autos giran en torno a la determinación de la base y del porcentaje cuantificadores de la sanción correspondiente a la infracción cuya existencia no se discute.
El valor a tener en cuenta en el supuesto litigioso es el de la «obra, instalación o actuación proyectada» - art. 90,1 del Reglamento de Disciplina Urbanística - y fijado aquél por el arquitecto municipal en 69.220.800 ptas. -folio 6 del expediente administrativo- ha de señalarse que ninguna prueba se ha practicado para desvirtuar dicho informe.
Es más, la ahora apelada fue requerida en el curso del expediente para la aportación del contrato de ejecución de las obras -folio 15-, dato éste que sin duda habría aclarado profundamente el problema, sin que atendiera dicho requerimiento.
Esta falta de prueba, incluso respecto de las partidas cuya deducción se pretende, hace obligada la aceptación del dictamen del técnico municipal.
Cuestión distinta es la del porcentaje a aplicar sobre el mencionado valor.
Importa en este terreno recordar que ya con anterioridad a la Constitución la jurisprudencia del Tribunal Supremo había venido elaborando la teoría del ilícito como supraconcepto comprensivo tanto del ilícito penal como del administrativo. Y sobre esta base, dado que el Derecho Penal había obtenido un importante desarrollo doctrinal y legal antes de que se formase una doctrina relativa a la potestad sancionadora de la Administración, se fueron aplicando a ésta unos principios esenciales construidos con fundamento en los criterios jurídico-penales.
En esta línea, el Tribunal Constitucional, precisamente con invocación desde el primer momento de la jurisprudencia del Tribunal Supremo -así sentencia de 18-1981, de 8 de junio -, ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho Administrativo sancionador y ello tanto en un sentido material como procedimental -sentencias 2-1987, de 21 de enero y 3-1988, de 21 de enero, entre otras muchas-.
Así las cosas, los criterios penales de la individualización de la pena que atienden a la gravedad de los hechos, como elemento de prevención general, y a la personalidad del autor, como regla de prevención especial, han de ser tenidos en cuenta también en el terreno de las sanciones administrativas por la vía del principio de la proporcionalidad que ha de inspirar siempre la actuación de las potestades de la Administración como consecuencia de la importancia que el «fin» tienen este ámbito - arts. 106,1 de la Constitución, 6° del Reglamento de Servicios y hoy 84,2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7-1985, de 2 de abril .
Esta conclusión, obtenida inicialmente por la vía de la aplicación de los principios penales, se ve corroborada ya más concretamente por el examen de las reglas específicas de la materia - art. 228,5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo - que determina desde luego el carácter abierto y no exhaustivo de la lista de atenuantes prevista en el artículo 55 del Reglamento de Disciplina Urbanística .
Ya con este fundamento será de advertir que el hoy apelado formuló consulta urbanística al Ayuntamiento con resultado favorable respecto del uso pretendido. Y esto implicaba, en el terreno objetivo,que las obras, en cuanto que se sabía que eran legalizables en lo fundamental, no revestían gravedad y en el subjetivo que en su autor existía un cierto respeto por la legalidad urbanística: piénsese que la consulta es una actividad preparatoria de la licencia -sentencia de 2 de noviembre de 1987-, sin que por otra parte sea de aplicación ahora lo dispuesto en los artículos 231 del Texto Refundido y 62 del Reglamento de Disciplina Urbanística pues, aparte otras razones, ninguna prueba se ha practicado para determinar la cuantía del beneficio económico.
En definitiva y en una conjunta valoración de las circunstancias del caso -obsérvese que el Letrado asesor del Ayuntamiento propuso la reducción de la sanción al grado mínimo o medio, folio 45, bis del expediente, ha de entenderse adecuada una sanción del uno por ciento, lo que determina la cuantificación de la multa en la cifra de 692.208 ptas.
Procedente será por consecuencia una estimación parcial del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 131,1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia contra la sentencia de la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de dicha ciudad, de 13 de marzo de 1987 , con revocación parcial de la misma y estimación también parcial del recurso contencioso-administrativo en el que recayó dicha sentencia y, en último término, con anulación en parte de los actos impugnados, debemos declarar y declaramos que la multa procedente para la infracción urbanística litigiosa es de 692.208 ptas., sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín.- Julián García.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como secretario, certifico.- Mario Buisán.- Rubricado.
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