STS, 14 de Diciembre de 1988

Con fecha de 16 de abril de 1987, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto 521/1987 de 15 de abril , por el que se aprueba el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud.

Contra el anterior Reglamento el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, interpuso recurso contencioso-administrativo de fecha de 6 de julio de 1987, formalizando en su día la demanda con la súplica de que se anule, por no ser conforme a derecho la disposición impugnada.

Conferido traslado al Letrado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dicte sentencia que desestime el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, en el supuesto de que no se declare la inadmisibilidad de dicho recurso, cuya petición se hace primordialmente; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista ni considerada necesaria por el Tribunal, en su sustitución se formularon los respectivos escritos de conclusiones sucintos, señalándose para la votación y fallo, el día 30 de noviembre de 1988, en cuya fecha tuvo lugar.Fundamentos de Derecho

Ninguna de las causas de inadmisibilidad opuestas por el Letrado del Estado al recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, contra el Real Decreto 521/1987, de 15 de abril , por el que se aprobó el Reglamento de Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, puede ser estimada y, como consecuencia, impedir la entrada en el fondo del asunto, ya que a su rechazo conduce: En primer lugar, y en cuanto a la que se ampara en el apartado b) del artículo 82 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa con la base en la no acreditación por la parte actora de su capacidad procesal, porque está más que suficientemente demostrada con la simple lectura de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974, modificada por la 74/1978, de 26 de diciembre, y de los Estatutos Generales de la Organización Médica Colegial y del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, aprobados por Real Decreto 1.018/1980, de 19 de mayo , sin que resulte necesario una pormenorizada cita de artículos de estas disposiciones, y el examen de la certificación acompañada al escrito de interposición del recurso de reposición, suficiente por lo amplia, a fin de llenar el requisito exigido por el artículo 57.2.d) de la citada Ley Jurisdiccional . En segundo término, y respecto de la que se fundamenta en el mismo apartado b) del artículo 82, ahora referida a la legitimación, porque este presupuesto procesal es evidente que concurre en el Colegio actor a la vista de lo dispuesto en los artículos 28.1.b) y 32 de igual Ley Jurisdiccional y de los precitados Estatutos Generales, en relación con la Ley de Colegios Profesionales, sin que a su acreditamiento pueda obstar con el hecho de no haberse aportado tales Estatutos al proceso, al ser notorio y obligado su conocimiento por haberse publicado los mismos y el Real Decreto que los aprobó en el Boletín Oficial del Estado. Finalmente, y en cuanto a la que se invoca de conformidad con lo establecido en el apartado f) del ya citado artículo 82 con base en ser extemporáneo el recurso contencioso-administrativo, la razón de que si bien cuando un acto o disposición administrativa está excluido del recurso de reposición tiene plena vigencia el párrafo tercero del artículo 58 de la tan citada Ley Jurisdiccional y debe interponerse el contencioso en el plazo de dos meses contados a partir de la notificación personal o la publicación, en el caso de no exclusión y si de excepción, excepción que se da respecto de las disposiciones generales en el supuesto previsto en el artículo 39.1 conforme al artículo 53.e) ambos de igual Ley, entonces , de acuerdo con el artículo 126.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , de haberse potestativamente formulado recurso de reposición, el plazo de interposición del contencioso será y se contará de conformidad con los párrafos primero y segundo de dicho artículo 58, acerca del cumplimiento de lo cual no se ha suscitado cuestión alguna.

En cuanto al fondo del asunto, el primer motivo de impugnación del recurrente del Reglamento aprobado por el Real Decreto 521/1987, de 15 de abril , basado en la infracción del principio de reserva de Ley en ambos supuestos, lo enlaza con lo establecido en los artículos 149.1,16.º y 18.º. 129 y 43, en relación con el 53.3, de la Constitución Española, en uno, y con los artículos 103.3 y 23.3 de la misma, en otro, para llegar a la conclusión de ser nula de pleno derecho la disposición recurrida por establecer en su artículo 2.º normas básicas que han de cumplir las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de la Ley 14/1986, de 25 de abril . General de Sanidad, y en otros preceptos, con indudable referencia a los artículos 8°, 10, 12. 14 y 16. normas sobre ingreso en la función pública en las instituciones sanitarias públicas - Hospitales -. Ciertamente la potestad reglamentaria, atribuida al Gobierno por el art. 97 de la Constitución con carácter general, tiene uno de sus límites sustanciales en la imposibilidad de entrar en aquellas materias cuya regulación se haya reservado constitucionalmente a la Ley, supuesto en el que le está vedado al mismo dictar aquellos Reglamentos llamados jurídicos o normativos, salvo que la propia Ley, y aquí se está en el caso de los denominados ejecutivos, haya hecho una especial llamada al Reglamento para una más detallada regulación de sus principios como complemento indispensable de ella, por contra del caso de inexistencia de tal reserva, en el que perfectamente puede proceder a disciplinar una materia, en lo esencial perteneciente al ámbito interno u organizativo de la Administración, por medio de uno de los Reglamentos calificados de administrativos o de organización, posibilidad única de que sean independientes, a no ser que esa materia haya sido ya regulada por Ley, en que en virtud de otro principio, el de la congelación del rango, por haberse producido entonces una reserva también de Ley, aunque esta vez sólo en sentido formal, resulta preciso que su innovación se haga igualmente por Ley, si bien ésta puede perfectamente limitarse a devolver a su rango reglamentario lo que estaba excluido de Reglamento por una simple reserva formal de Ley. No es el Reglamento que nos ocupa una disposición general organizativa pura, y el artículo único y la exposición de motivos del Real Decreto de su aprobación viene a reconocerlo, al aludirse en aquel desarrollo y ejecución de la Ley General de Sanidad y en ésta al ejercicio del derecho de auto-organización por la Administración Sanitaria y, en verdad, participar de ambas características, más acusadamente en cuanto a la segunda que a la primera, pero respecto de ninguna de ellas cabe afirmar que infrinja el principio de reserva de Ley, ni en sentido material ni en sentido formal, en los dos aspectos en que el recurrente lo examina. En el primero, porque en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 y en las disposiciones adicional sexta, transitoria tercera, derogatoria segunda y final novena de la LeyGeneral de Sanidad encuentra la adecuada habilitación, tanto en lo organizativo como en el resto, sin disponer nunca normas básicas a cumplir por las Comunidades Autónomas y no saliéndose del ámbito relativo a los hospitales gestionado por el Instituto Nacional de la Salud; en el segundo, porque al establecer en dichos artículos las formas de efectuarse los nombramientos de los órganos no colegiados de Dirección de los hospitales ni está regulando el acceso a la función pública ni faltando a los principios de igualdad, mérito y capacidad, sino, simplemente, disponiendo la manera de verificarse con entera sujeción a lo dispuesto, según los casos, en los artículos 19 y 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la función pública y, por consiguiente, acatando tales principios, sin perjuicio de que ello pueda en el futuro verse afectado por el Estatuto-Marco prevenido en el artículo 84 de la Ley General de Sanidad , a la espera del cual es aceptable que se innove lo reglamentariamente hoy establecido con distintas habilitaciones respecto del personal directivo de dichos hospitales.

El segundo motivo de impugnación del Reglamento de 15 de abril de 1987 lo base el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, en la infracción del principio de la competencia de dictar reglamentos estatales de Leyes Básicas, y bajo el supuesto de atribuir carácter excepcional a la regulación por vía reglamentaria de lo dispuesto en estas Leyes, en su caso, y el de no poder el Estado agotar la normativa básica en perjuicio de las Comunidades Autónomas, en particular, en materia básica de organización y funcionamiento de entidades sobre las que las mismas cuentan con la potestad de desarrollo legislativo, en otro, llega como conclusiones a las de, excediéndose de tal carácter excepcional, regular el Reglamento, no tanto la estructura y el funcionamiento de los Hospitales, sino, en sus artículos 2, 3, 11, 27, 31 y 32, toda una serie de principios y criterios de ordenación, coordinación y asistencia sanitaria en las Áreas de Salud, con infracción de aquel principio, y dejar vacías de competencias a las Comunidades Autónomas al imponer un sistema uniforme. No se obtienen estas conclusiones de la lectura del Reglamento, en general, ni de los referidos artículos, en particular, y ello conduce sin más a la desestimación de este motivo impugnatorio, no siendo necesario, por tanto, entrar en disquisiciones acerca de los puntos de partida del recurrente. En efecto, limitado el ámbito de aplicación del Reglamento a las Instituciones Sanitarias Cerradas de la Seguridad Social gestionadas por el Instituto Nacional de la Salud, según rotundamente se dispone en su artículo 1.° en justa correspondencia con lo establecido en el artículo único del Real Decreto aprobatorio del mismo, sin que del resto del articulado subsiguiente a aquél quepa deducir una extensión de dicho ámbito, mal se comprende que deje vacías de competencias a las Comunidades Autónomas por imponer un sistema uniforme, ya que esta uniformidad únicamente es predicable de las mencionadas Instituciones Sanitarias, pasadas a llamarse hospitales en virtud del Reglamento, y en tanto dependan del Instituto Nacional de la Salud, extinguido el cual por transferencia de sus competencias a las Comunidades Autónomas de acuerdo con la disposición transitoria tercera de la Ley General de Sanidad, podrá evidentemente cada una de ellas regular particularmente la estructura y funcionamiento de sus hospitales. Y en los artículos que el recurrente refiere, o bien los principios y criterios a que alude, caso de los artículos 2.º y 3.°, únicamente afectan a los hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, a fin de regular su adscripción y coordinación dentro de un Área de Salud, o bien tales principios y criterios, caso de los artículos 11, 27, 31 y 32, no se establecen, ya que ni a la coordinación, ordenación o asistencia sanitaria en las Áreas de Salud atañe tener en cuenta las necesidades de éstas en la organización de la División Médica de un hospital concreto, la creación de unidades interdisciplinarias en él, la extensión de la consulta ambulatoria periférica al Área o la forma de funcionar el Servicio de Atención al Paciente.

Desde dos distintos puntos de vista, la no deslegalización del artículo 10 de la Ley de Hospitales de 21 de julio de 1962 y el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española , construye el Consejo General recurrente sus tercero y quinto motivos de impugnación del Reglamento que nos ocupa, limitados ambos, razón de agruparlos para su examen, a sus artículos 7.° y 8.°, relativos al cargo de Director Gerente del hospital, que reputa nulos en cuanto a que este Director, sin ser Médico, está por encima de las demás divisiones y, en concreto, de la División Médica, mandando, dirigiendo, inspeccionando y coordinando a todos los servicios sanitarios y controlando al médico. Ya se anticipó en el segundo fundamento de derecho de esta sentencia, sucintamente y a otros efectos, una noción de la deslegalización como forma de la delegación legislativa, ampliando la cual, ahora precisamos, que mediante ella la Ley renuncia a su primacía y llama al Reglamento para innovar una regulación antes formulada con rango de Ley, sin proceder la misma a su regulación material y encomendándosela a aquél, así como también que aunque esta técnica no encuentra límite alguno cuando la posibilidad de Reglamento sólo estaba vedada por la mera regulación por Ley de la materia, es decir, por una reserva formal de Ley, si lo tiene, y precisamente al particular concreto de que se trate, cuando en la Ley degradada de rango se regulaba algo reservado materialmente a Ley; pues bien, del examen de la disposición derogatoria segunda de la Ley General de Sanidad, no se desprende, si al efecto no bastase ya la disposición final 2.°.3 del Real-Decreto Ley 36/1978, de 16 de noviembre , que el artículo 10 de la Ley de Hospitales no haya sido deslegalizado y que no haya quedado abierta a la potestad reglamentaria la regulación de la dirección de los hospitales, en general, y de los del Instituto Nacional de laSalud, en particular, con la posibilidad de conferir la misma a un Director-Gerente no Médico y de estatuir sus facultades de mando, dirección, inspección y coordinación de todos los servicios del hospital, incluso los sanitarios, pues las fórmulas deslegalizadoras empleadas por las dos disposiciones derogatorio y final citadas, referidas a la «estructura y funcionamiento de instituciones y organismos sanitarios» y a las «estructuras, organizaciones y competencias de los órganos, instituciones, servicios o establecimientos» del Instituto Nacional de la Salud, son lo bastante amplias para al no existir una reserva material de Ley, perfectamente comprenderlo, cualquiera que fuese la condición asignada al Gerente en el artículo 10 de la Ley de Hospitales . Cuestión distinta y, con ello entramos en el examen del otro agrupado motivo de impugnación del Consejo General, es la de que al establecerse tales facultades se haya procedido de una manera contraria a la naturaleza de las cosas o de forma irracional, incurriendo en la arbitrariedad prescrita en el artículo 9.3 de la Constitución y límite sustancial de la potestad reglamentaria, por incurrir en resultados manifiestamente injustos, ya que lo jurídico, en palabras magistrales de la exposición de motivos de nuestra Ley Jurisdiccional, no se encierra o circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normativa imánente en la naturaleza de las instituciones, puesto que subordinar, no sólo orgánicamente, sino también funcionalmente, a los Directores de las Divisiones Médica y de Enfermería al Director Gerente, persona extraña a su cometido sanitario, vulnera lo que es inmanente a la institución hospitalaria, no distinto ni otro que el tratamiento de los pacientes; ya advertido por el Consejo de Estado al dictaminar la conveniencia de «distinguir ente lo que son los aspectos organizativos y de dirección de un hospital y su límite en lo que es la responsabilidad estrictamente profesional de los facultativos en el acto medido», y lo cual podría salvarse mediante una interpretación del artículo 7.° 3 del Reglamento, en relación con las funciones atribuidas a las Divisiones Médica y de Enfermería en sus artículos 10 y 12 . en el sentido de que por no tener el Director Gerente título facultativo médico o, aún teniéndolo, no estar incardinado en la función asistencial sanitaria, no poder estar supeditados al mismo los Directores de esas Divisiones en el ejercicio de sus funciones médicas y de enfermería, por no poder en estos aspectos la dirección gerencial condicionar en su función la prestación del servicio médico y auxiliar de enfermería, que exigen una titulación y una adscripción a actividades incompatibles con la dependencia de una autoridad no competente para el acto médico o sanitario, y que deben conservar la responsabilidad personal e independencia que demanda su cometido asistencial.

En su pospuesto motivo de impugnación cuarto, único que queda por examinar, sostiene el Consejo General actor que en el Reglamento sobre Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud se ha infringido lo dispuesto en los artículos 5° d) y 9.1.a) de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974. modificada por la 74/1978, de 26 de diciembre , al no establecerse en los órganos consultivos y de participación de los hospitales y, en concreto, en la Comisión de Participación Hospitalaria a que se refiere su artículo 20, representación alguna de los Colegios Profesionales, no solamente de Médicos, sino de ninguna profesión sanitaria. La exégesis del primero de los citados artículos, al que se remite el segundo, y los cometidos que a dicha Comisión de Participación Hospitalaria, y a la Junta Técnico- Asistencial y a las Comisiones de Bienestar Social y de Garantía de la Calidad atribuyen los artículos 20 a 23 del Reglamento , hacen que este motivo de impugnación no pueda ser aceptado. En efecto, conforme se desprende del artículo 5.° d) de la Ley de Colegios Profesionales , la participación de estos Colegios y de los Consejos Generales de Colegios, cada uno en sus respectivos ámbitos, en el concreto aspecto que nos ocupa, está supeditada a la concurrencia de tres distintos supuestos, uno. la condición de consultivo del Consejo u Organismo en que deba participar, otro, el de aquél o éste lo sean de la Administración y, otro más, de carácter finalista, el de que la materia afecte a la competencia de la profesión de que se trate; y del examen de los citados artículos 20 a 23, así como del 19 en que se anuncia su existencia, no se desprende que tales Comisiones y dicha Junta sean órganos consultivos de la Administración en materias propias de profesión alguna relacionadas con sus competencias, sino, simplemente, órgano de participación comunitaria en la planificación, control y evaluación de la gestión y de la calidad de la asistencia, una de las Comisiones, y órganos de asesoramiento a los de Dirección del Hospital, las otras dos Comisiones y la Junta, es decir, órganos internos del hospital en todo caso y no de la Administración, y sin función ninguna de carácter consultivo en materias relacionadas con las competencias de alguna profesión colegiada.

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la particular condena en costas prevenida para en su caso en el artículo 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Letrado del Estado al recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos contra el Real Decreto 521/1987, de 15 de abril , por el que se aprobó el Reglamento de Estructura, Organización y Funcionamiento de los Hospitales gestionados por el Instituto Nacional de la Salud, y entrando en el fondodel asunto, debemos desestimar y desestimamos dicho recurso por ser el Real Decreto impugnado y el Reglamento aprobado por el mismo conformes a Derecho con la interpretación dada en el cuarto fundamento de derecho de esta sentencia a los artículos en él citados; sin hacer expresa imposición de las costas causadas. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Organismo de su procedencia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Jaime Barrio Iglesias.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.