STS, 19 de Octubre de 2009
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2009:6371 |
| Número de Recurso | 3278/2005 |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 3278/05 interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García en representación de la COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES DEL CANAL DE BARDENAS contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª de refuerzo, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 7 de marzo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 781/01-B). Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª de refuerzo, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 7 de marzo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 781/01 -B) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto el 21 de septiembre de 2001 contra desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud presentada el 10 de abril de 2001 sobre adopción de medidas necesarias en relación con tres autorizaciones de aprovechamientos hidroeléctricos, dentro del sistema de riegos de Bardenas, en el Canal de la Pardina término municipal de Sádaba (87-M-112 y 113), Acequia de Cinco Villas término municipal de Ejea de los Caballeros (87-M-111, 114 y 116) y Acequia de Navarra término municipal de Carcastillo (87-M-115).
SEGUNDO.- Según queda explicado en la sentencia recurrida (antecedente segundo), en el proceso de instancia la parte demandante pedía que, estimando el recurso, se Centro de Documentación Judicial
Acequias>>.
TERCERO.- La sentencia de instancia fundamenta la desestimación del recurso haciendo las siguientes consideraciones:
Al efecto, debe estarse, con carácter previo, a la determinación de competencias de los artículos 1.2, 13, 21, 53 y concordantes de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 de aplicación. En tales normas se establece la competencia de las Confederaciones Hidrográficas, conforme a los principios que recogen y la planificación previstas en los artículos 38 y siguientes de la misma Ley , para tomar decisiones como la solicitada por el actor.
Dentro del marco jurídico citado, al órgano administrativo se le concede el necesario margen de discrecionalidad para, antes las diversas circunstancias que pueden plantearse, tomar las decisiones técnicas que correspondan, denegando o autorizando las solicitudes de los particulares y siempre bajo el principio de adecuada administración del escaso recurso del agua. Lo que queda unido al necesario control por la Jurisdicción, tal y como se establece en el articulo 113 de la propia Ley resulta de las normas de organización del Estado, de modo que caso de que la Confederación actúe fuera de la competencia o margen de discrecionalidad previsto cabrá la declaración de nulidad de sus actos.
Partiendo de lo anterior, se imputa, en primer lugar a la decisión tomada por vía de silencio administrativo de la Confederación Hidrográfica, no haber respetado la decisión del Presidente de tal órgano tomado en fecha 5 de octubre de 1994 en la que se fijaba el derecho preferente de los regadíos tradicionales de los ríos Aragón y Ebro sobre las aguas del embalse de Yesa, que se cuantificaba en 8 metros cúbicos. Alegación que no cabe admitir como causante de nulidad del acuerdo ahora impugnado, porque, como resulta de la lectura del acuerdo, en él se establece la previsión de respeto del mínimo de los ocho metros cúbicos, pero no la limitación a tal volumen de caudal que debe derivarse siempre y para el futuro al río Aragón desde el embalse de Yesa.
Se alega igualmente en la demanda la existencia de discriminación y desviación de poder de la Confederación al denegar la solicitud que se formula. Con fundamento, no en un punto de comparación concreto, sino en la consideración del recurrente de que ningún daño se causa si se deriva toda el agua, salvo los ocho metros cúbicos del Río Aragón, hacia el Canal de Bardenas, e insistiendo de nuevo en el precedente que supuso el Acuerdo antes citado de 5 de octubre de 1994. Al carecer la demanda de la cita necesaria de cuál es el término de comparación por el que se entiende existe discriminación, no resulta tampoco atendible esta alegación, puesto que no cabe deducir vicio de nulidad por infracción del principio de legalidad en la actuación de la Confederación cuando niega la pretensión. Como tampoco cabe atender que realmente exista desviación de poder por no haberse respetado el precedente del repetido acuerdo de 1994, porque, como ya se expuso, tal Acuerdo en ningún caso limitaba a sólo 8 metros cúbicos lo que debían ser llevados al Aragón, además de no ser norma de rango general e inmodificable.
El resto de consideraciones contenidas en la demanda relativas a mejora de la riqueza, beneficio general derivado de la solicitud hecha, falta de perjuicio en caso de acordarse lo interesado o el alegado derecho a la declaración de cómo deben administrarse en el futuro los caudales no son cuestiones de entidad jurídica que permitan considerar defecto legal del Acuerdo recurrido, puesto que son elementos a valorar por el órgano competente en el ámbito técnico que le es propio, lo que debe enlazarse con lo expuesto en el primero y segundo de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia, de necesario respeto a las competencias legales del órgano administrativo y la potestad revisora, que no sustitutoria de la Administración, de la jurisdicción....>>.
CUARTO.- La representación de la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2005 en el que aduce ocho motivos de casación, el primero de ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los siete restantes invocando lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:1. Infracción de las normas reguladora de la sentencia, en concreto, del artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , con vulneración asimismo del artículo 24.1 de la Constitución que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, por haber incurrido la sentencia en vicio de incongruencia omisiva.
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Infracción por inaplicación del artículo 53.1 de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999 (BOE de 16 de septiembre de 1999 ) por la que se dispone la publicación del contenido normativo del Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro aprobado por real decreto 1664/1998, de 24 de julio , y refrendado por la Ley 1/2001, de 15 de julio , en donde se contempla el listado de inversiones de la Cuenca del Ebro.
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Infracción por inaplicación, nuevamente, del artículo 53.1 de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999 (BOE de 16 de septiembre de 1999 ) por la que se dispone la publicación del contenido normativo del Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro.
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Infracción, por aplicación errónea, del artículo 53 de la Ley de Aguas de 1985 (actual artículo 55 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ) citado en la sentencia, en cuanto se confiere al organismo de cuenca la facultad de fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos así como el régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos hidráulicos.
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Infracción por inaplicación del artículo 38 de la Ley de Aguas de 1985 (hoy artículo 40 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ) que establece que "la planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico y la satisfacción de las demandas de aguas, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial (...) La planificación se realizará mediante los planes hidrológicos de cuenca (...) Los planes hidrológicos serán públicos y vinculantes...".
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Infracción, por aplicación errónea, del artículo 113 de la Ley de Aguas de 1985 citado en la sentencia de instancia.
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Infracción por inaplicación de los Decretos de 19 de octubre de 1951 y 1 de julio de 1971, con arreglo a la Base Segunda de la Ley de 26 de diciembre de 1939, que declararon de alto interés nacional las zonas denominadas primera y segunda parte del Canal de Bardenas, así como los Decretos de 12 de febrero de 1954 y 10 de mayo de 1973 por los que se aprobaron los planes generales de transformación.
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Infracción por inaplicación del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por haber sido vulnerado el artículo 14 de la constitución que proclama el derecho de igualdad, así como por infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de dicho artículo 14 de la Constitución.
Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida y en su lugar se acuerde la estimación del recurso contencioso-administrativo en la forma solicitada en la demanda.
QUINTO.- La Abogacía del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 22 de febrero de 2007 en el que formula alegaciones en contra de cada uno de los motivos de casación y termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.
SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo dirige la representación de la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª de refuerzo, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 7 de marzo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 781/01-B) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto el 21 de septiembre de 2001 contra desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud presentada el 10 de abril de 2001 sobre adopción de medidas necesarias en relación con tresautorizaciones de aprovechamientos hidroeléctricos, dentro del sistema de riegos de Bardenas, en el Canal de la Pardina término municipal de Sádaba (87-M-112 y 113), Acequia de Cinco Villas término municipal de Ejea de los Caballeros (87-M-111, 114 y 116) y Acequia de Navarra término municipal de Carcastillo (87-M-115).
Ya han quedado reseñadas en el antecedente segundo las pretensiones que formulaba la demandante, ahora recurrente en casación, en el proceso de instancia, así como las razones que expone la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente tercero). También hemos dejado expuesto el enunciado de los ocho motivos de casación que aduce la entidad recurrente. Por tanto, procede que entremos ya examinar esos motivos, quedando desde ahora anticipado que ninguno de ellos podrá ser acogido.
SEGUNDO.- En el primer motivo de casación se alega la i nfracción de las normas reguladoras de la sentencia, con vulneración asimismo del derecho a la tutela judicial efectiva, por haber incurrido la sentencia en vicio de incongruencia omisiva al no hacer pronunciamiento alguno sobre la primera de las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda.
Hemos dejado transcritas en el antecedente segundo las dos pretensiones que formulaba la representación de la Comunidad General de Regantes en su escrito de demanda. Y es cierto que la sentencia recurrida, considerando que la segunda de aquellas pretensiones constituye la "solicitud principal del actor", le dedica la mayor parte de sus razonamientos (fundamentos primero a cuarto de la sentencia). Ahora bien, ello no significa que la Sala de instancia haya ignorado ni dejado sin resolver la pretensión primera de la parte actora, pues a ella se refiere el fundamento quinto de la sentencia, que también hemos dejado trascrito. Únicamente sucede que, sin duda por considerarla menos relevante, y acaso también por la propia genericidad de su formulación, la sentencia responde a esa pretensión de una forma más escueta. Pero es una respuesta razonada y suficiente, y, por tanto, no cabe apreciar la incongruencia omisiva que se reprocha en el motivo.
TERCERO.- Entrando ya a examinar los argumentos de impugnación de fondo, en los motivos de casación segundo y tercero se alega la infracción, por inaplicación o aplicación errónea, del artículo 53.1 de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999 (BOE de 16 de septiembre de 1999 ) por la que se dispone la publicación del contenido normativo del Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , y refrendado por la Ley 1/2001, de 15 de julio , en donde se contempla el listado de inversiones de la Cuenca del Ebro. Se trata de dos motivos de casación que se complementan, e incluso se solapan, pues se refieren a dos aspectos que se consideran infringidos de la misma determinación.
El mencionado artículo 53.1 de la Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999 establece, en el primero los incisos a que alude la recurrente, que los recursos actualmente disponibles se reservarán para los usos de Bardenas y para los pequeños regadíos situados aguas arriba del Embalse de Yesa . Y, a continuación, el artículo 53.4 de la Orden dispone que en los regadíos del canal de Berdun (aguas arriba del embalse) y Bardenas se atenderá a lo establecido en la resolución de la Presidencia del Organismo de 5 de octubre de 1994 sobre la propuesta de funcionamiento del Embalse de Yesa y Canal de Bardenas . Después de transcribir esos concretos incisos del articulado de la Orden Ministerial, la recurrente reseña varios párrafos de la resolución dictada por la Presidencia del Organismo de Cuenca con fecha 5 de octubre de 1994, y de los informes que sirvieron de antecedente a dicha resolución, para derivar de todo ello la conclusión de que allí queda establecido que el vertido de agua del Embalse de Yesa al río Aragón sea de 8 metros cúbicos por segundo, de manera que todo lo que sobrepase dicha cantidad debe verterse para su aprovechamiento por la Comunidad General Regantes del Canal de Bardenas, siendo por tanto incorrecto que tal exceso vierta al Río Aragón.
Según hemos visto (antecedente tercero), la sentencia recurrida expone en sus fundamentos tercero y cuarto las razones por las que considera que el planteamiento de la recurrente no es asumible. Compartimos el parecer allí expresado pues, en efecto, de los párrafos que invoca la recurrente tanto del artículo 53 de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999 como de la resolución de la Presidencia del Organismo de Cuenca de 5 de octubre de 1994 no cabe derivar la conclusión que se pretende. A lo razonado en ese sentido por la Sala de instancia procede añadir que en esas determinaciones que se citan únicamente se establece una ordenación de prioridades sobre las aguas del Embalse de Yesa y se aprueban las "curvas de garantía" para el funcionamiento de dicho embalse, sin que pueda entenderse que ese establecimiento de prioridades, tal y como aparece formulado, impida o excluya que el agua del Embalse de Yesa vierta al río Aragón por encima de 8 metros cúbicos por segundo.
Debe señalarse, en fin, que la parte dispositiva de la mencionada resolución de 5 de octubre de 1994no establece pronunciamiento alguno en el sentido que propugna la recurrente; y las frases entrecomilladas en las que la representación de la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas pretende sustentar su planteamiento son únicamente fragmentos aislados tomados de los diversos informes y escritos de alegaciones a los que se alude en los antecedentes y fundamentos de la propia resolución. Pero, como ya hemos señalado, lo efectivamente acordado en aquella resolución de la Presidencia del Organismo no va más allá del establecimiento de una ordenación de prioridades sobre las aguas del Embalse de Yesa y la aprobación de las "curvas de garantía" para el funcionamiento de dicho embalse. No puede entonces considerarse concretada y fijada en dicha resolución la cuantía del vertido de agua del Embalse de Yesa al río Aragón, ni cabe entender que en ella se reconociese un derecho exclusivo y excluyente en favor de la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas respecto de las aguas procedentes del Embalse de Yesa.
CUARTO.- En relación con lo anterior, tampoco puede ser acogido el motivo de casación cuarto en el que, como ya vimos, la comunidad recurrente alega la infracción, por aplicación errónea, del artículo 53 de la Ley de Aguas de 1985 (actual artículo 55 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ), en cuanto se confiere al organismo de cuenca la facultad de fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos así como el régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos hidráulicos.
Según la recurrente la invocación que de dicho precepto se hace en la sentencia es desacertada pues, si bien el citado artículo 53 de la Ley de Aguas atribuye al organismo de cuenca la potestad para, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, en el caso presente debe entenderse que la resolución de la Presidencia del Organismo de Cuenca de 5 de octubre de 1994 fue dictada en virtud de la citada norma; y precisamente por ello es de obligada observancia.
El planteamiento carece de consistencia pues parte de una premisa errónea como es la de atribuir a aquella resolución de la Presidencia del Organismo de 5 de octubre de 1994 una virtualidad impeditiva que no se corresponde con la realidad. Sucede que, frente a lo pretendido por la recurrente, el contenido de aquella resolución de 1994 está lejos de albergar una suerte de auto- restricción que viniese a impedir al organismo de cuenca cualquier ejercicio ulterior de la potestad que le confiere el artículo 53 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (ahora, artículo 55 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ).
Por la misma razón también debe ser desestimado el quinto motivo de casación en el que se alega infracción por inaplicación del artículo 38 de la Ley de Aguas de 1985 (hoy artículo 40 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ). Dicho precepto enuncia los objetivos generales de la planificación hidrológica que se realiza mediante los planes hidrológicos de cuenca; y determina que dichos planes hidrológicos serán públicos y vinculantes. Según la recurrente, la infracción de dicha norma vendría dada -una vez más- por inobservancia de lo dispuesto en el artículo 53 de las determinaciones del Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro y en la resolución de la de la Presidencia del Organismo de Cuenca de 5 de octubre de 1994. Basta entonces con que nos remitamos a lo que llevamos razonado para concluir que tampoco este motivo quinto puede ser acogido.
QUINTO.- El motivo sexto carece de toda virtualidad. En su escueto desarrollo la recurrente se limita a citar como infringido, por aplicación errónea, el 113 de la Ley de Aguas de 1985 (artículo 121 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001 ) en el que se dispone que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de cualesquiera Administraciones públicas en materia de aguas, sujetos al Derecho Administrativo. No acertamos a entender a qué se refiere la representación de la Comunidad General de Regantes del Canal de Bardenas cuando alega la vulneración de dicho precepto, habida cuenta que la sentencia recurrida ha sido dictada por un órgano jurisdiccional del orden contencioso-administrativo que, lejos de negar su competencia, ha entrado a examinar la controversia de fondo planteada, bien es cierto que en términos no favorables a lo pretendido por la recurrente.
SEXTO.- También carece de consistencia el motivo de casación séptimo. Como ya quedó señalado, en este motivo se alega la infracción por inaplicación de los Decretos de 19 de octubre de 1951 y 1 de julio de 1971, con arreglo a la Base Segunda de la Ley de 26 de diciembre de 1939, que declararon de alto interés nacional las zonas denominadas primera y segunda parte del Canal de Bardenas, así como los Decretos de 12 de febrero de 1954 y 10 de mayo de 1973 por los que se aprobaron los planes generales de transformación. Pero la única explicación que se ofrece para respaldar el alegato de que tales decretos han sido vulnerados consiste en invocar, una vez más, la resolución de la Presidencia del Organismo de Cuencade 5 de octubre de 1994, siendo la inobservancia de esta resolución la que determinaría que aquéllos hubiesen de considerarse infringidos. Pues bien, habiendo quedado rechazada en los apartados anteriores la premisa del razonamiento, es claro que su conclusión no puede ser compartida.
SÉPTIMO.- Por último, en el motivo de casación octavo se alega la infracción por inaplicación del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , señalando la recurrente que ha sido vulnerado el artículo 14 de la Constitución, que proclama el derecho de igualdad, así como la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de dicho precepto.
La vulneración del principio de igualdad ya había sido aducida en el proceso de instancia, y consideramos acertada la respuesta que a esta cuestión se da en la sentencia recurrida (fundamento cuarto) señalando que la recurrente no ha propuesto ningún elemento válido de contraste que sirva de sustento a su alegato. En contra de ese razonamiento de la Sala de instancia la recurrente en casación alega que la comparación ha de realizarse entre los usuarios del Canal de Bardenas y los usuarios del río Aragón, habiendo resultado aquéllos discriminados sin justificación alguna con relación a éstos.
El planteamiento no puede ser acogido pues, como al igual que en los anteriores apartados, también el desarrollo de este motivo de casación se formula a partir de la consideración de que la resolución de 5 de octubre de 1994 concedió a los regadíos tradicionales del río Aragón un caudal de 8 m3/segundo, de manera que el trato discriminatorio a favor de tales usuarios -en perjuicio de los del Canal de Bardenavendría dado por el hecho de que se vierta agua del Embalse de Blesa al río Aragón por encima de aquella cifra. Es decir, más que de un supuesto de trato discriminatorio injustificado, sobre el que no se ofrecen datos cuantitativos ni cualitativos que le sirvan de respaldo, lo que se está alegando en realidad es, una vez más, la inobservancia de lo decidido en la resolución de la Presidencia del organismo de Cuenca de 5 de octubre de 1994. Y siendo ello así, debemos remitirnos a lo que antes hemos razonado a propósito de los motivos de casación de segundo y tercero.
OCTAVO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas al recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios correspondientes a la defensa de la Administración del Estado.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES DEL CANAL DE BARDENAS contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª de refuerzo, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 7 de marzo de 2005 (recurso contencioso-administrativo 781/01-B), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento octavo.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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