STS, 30 de Septiembre de 2009

PRIMERO .- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimatoria del recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Andalucía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de mayo de 2006 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 19 de julio de 2006 , el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se declare la inadmisión del recurso contencioso administrativo o subsidiariamente se desestime.

TERCERO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de mayo de 2007, y no habiendo comparecido la parte recurrida, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de Septiembre de 2009, en que tuvo lugar.

CUARTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 3231/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), Sección 3ª, dictó en fecha 2 de marzo de 2006 y en su recurso contencioso administrativo nº 745/2001, por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ASAJA) de Huelva, contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 16 de febrero de 2001, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Secretaría General Técnica de dicha Consejería de fecha 9 de octubre de 2000, de clasificación de las vías pecuarias del término municipal de La Granada de Riotinto (Huelva).SEGUNDO .- La Sala de instancia estimó el recurso al apreciar la caducidad del expediente de clasificación, y la Administración recurrente en casación alega en su primer motivo de impugnación, al amparo del art. 88.1.c) LJCA , que al resolver así la sentencia incurrió en incongruencia omisiva, con infracción del artículo 33 de la Ley Jurisdiccional y artículo 24 de la Constitución, y eso porque la Sala no se pronunció sobre dos cuestiones esgrimidas en la contestación a la demanda: sobre la inadmisibilidad del recurso por no haberse aportado el documento adoptado por el órgano estatutariamente competente en orden a su interposición (art. 45.2.d] LJCA ). y sobre la falta de legitimación de la Asociación actora para denunciar la indefensión sufrida en la tramitación del expediente administrativo por terceras personas.

TERCERO .- Vamos a estimar este primer motivo casacional.

Ciertamente, las dos cuestiones a que se refiere la Junta de Andalucía en este primer motivo fueron oportunamente planteadas en la contestación a la demanda, pero la sentencia de instancia nada dijo al respecto, pues se centró única y exclusivamente en la controvertida caducidad del expediente administrativo concernido, sin extender su juicio a aquellas otras cuestiones, pese a que por su naturaleza y contenido eran de examen preferente sobre el tema de la caducidad del procedimiento.

Por tanto, la sentencia incurre en incongruencia omisiva, debiendo ser casada y anulada por esta razón; lo cual, a su vez, nos conduce a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d] de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

CUARTO .- La alegación de la demandada relativa a la falta de aportación del documento previsto en el artículo 45.2.d) LJCA no puede prosperar porque ese documento fue efectivamente aportado en términos más que suficientes para tener por cumplida tal exigencia.

Ya en la escritura de poder que se adjuntó al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo el notario autorizante comprobó la capacidad y facultades del compareciente, Presidente de la Asociación, para otorgar la escritura de "apoderamiento general para pleitos y especial para otras facultades" indicando que " se encuentra especialmente facultado para este acto por acuerdo adoptado por la Junta Directiva en reunión celebrada el día 11 de junio del año 2001 según certificación de fecha 22 de junio de 2001 , la cual dejo unida a esta matriz ", y en el curso del proceso, a la vista de la alegación de la demandada en su contestación sobre esa supuesta causa de inadmisibilidad, la recurrente presentó antes del trámite de conclusiones una certificación expedida por el Secretario de la Asociación, en la que se hacía constar lo siguiente: "CERTIFICA: Que en reunión celebrada al efecto por la Junta Directiva de la referida Asociación, en fecha 11 de junio de 2001 , expresamente se adoptó el acuerdo que literalmente se transcribe: Se informa que ha concluido la vía administrativa en los recursos contra la clasificación de las vías pecuarias en nuestra provincia. Por ello se acuerda facultar al Presidente para otorgar Poder General para Pleitos a letrados y procuradores para poder entrar en la vía Contencioso-Administrativa" (es cierto que esa certificación se aportó fuera del plazo de diez días previsto en el art. 138.1 LJCA , pues se adjuntó a un escrito de proposición de medios probatorios posterior, que además la Sala rechazó como tal por extemporáneo, pero en aras del principio pro actione debemos entender que dicha certificación, remitida a la Sala por propia iniciativa de la actora, debe tenerse por válidamente aportada -por mucho que lo fuera ya transcurridos esos diez días- al menos a estos limitados efectos, pues a través de ella quedó definitivamente clarificado un mero defecto formal susceptible de subsanación, y además de dicha admisión no se sigue ningún perjuicio para la parte contraria, que tuvo ocasión de alegar cuanto consideró oportuno acerca de dicha certificación en el trámite de conclusiones).

Quedó, pues, debidamente acreditado el cumplimiento de esa carga procesal, por lo que nada puede reprocharse a la Asociación demandante desde esta perspectiva.

QUINTO .- Por el contrario, asiste la razón a la Junta de Andalucía cuando denuncia la falta de legitimación de la asociación demandante para alegar la nulidad del procedimiento administrativo de clasificación por no haberse emplazado en el mismo a los propietarios de las fincas afectadas.

Sobre esta concreta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra reciente sentencia de 6 de julio de 2009 (RC 3341/2008 ), también concerniente a un litigio sobre clasificación de vías pecuarias en Andalucía y en el que las partes procesales enfrentadas eran las mismas que en el presente recurso, donde expusimos unas consideraciones que pasamos a transcribir por ser, mutatis mutandis , plenamente aplicables a este caso que ahora nos ocupa. Dijimos en dicha sentencia (y hemos de repetir ahora):

"La primera alegación no puede prosperar, pues asiste la razón a la Administración demandada cuando invoca la falta de legitimación de la Asociación actora para sostenerla.No ignoramos que el Reglamento andaluz de vías pecuarias establece que el inicio de las operaciones materiales de recorrido, reconocimiento y estudio de cada vía debe ser, con independencia de su anuncio en los diarios oficiales, personalmente notificado a los interesados; (artículo 14.2 ) añadiendo el artículo 15 que el proyecto-propuesta de clasificación debe ser sometido a un nuevo trámite de información pública, así como puesto en conocimiento, entre otros, de "los particulares, Corporaciones Locales, Organizaciones Profesionales Agrarias y Ganaderas, Organizaciones o Colectivos cuyo fin sea la defensa del medio ambiente... que resulten directamente afectados y consten como interesados en el correspondiente expediente".

Ahora bien, aun partiendo de la base de que a los propietarios de los predios afectados por el expediente de clasificación, indudablemente interesados en el procedimiento administrativo correspondiente, se les deben notificar dichos actos; aun así, no debe olvidarse que según reiterada jurisprudencia los defectos o irregularidades formales en la tramitación de los procedimientos administrativos resultan trascendentes en la medida que a través de ellos se genera una situación de indefensión real y efectiva, más allá de la meramente formal; y en este sentido, nadie está legitimado para alegar posibles indefensiones ajenas (SSTS de 27 de diciembre de 2001, RC 5583/1997, y 24 de octubre de 2002, RC 10277/1998 ), pues puede acaso suceder que esas terceras personas cuyo emplazamiento personal se echa de menos hubieran conocido la existencia del expediente de referencia (que fue ampliamente anunciado en el Boletín Oficial de la Provincia, prensa escrita de difusión provincial, y tablones de anuncios del Ayuntamiento de Santa Olalla, la Diputación Provincial de Huelva, la Cámara Agraria Provincial de Huelva y la Oficina Comarcal Agraria de Aracena), pero aun conociéndolo no hubieran querido, por la razón que fuese, personarse en él.

Y así ocurre en este caso, pues la Asociación recurrente no dice haber sufrido personalmente los efectos de una indebida comunicación del procedimiento de deslinde (de hecho consta que intervino activamente en dicho expediente), por lo que desde su perspectiva propia e individual no se le originó a ella misma ninguna indefensión. Tampoco se ha alegado ni consta que algunos de sus asociados (respecto de quienes la Asociación hubiera podido asumir su defensa) hubieran quedado en situación de indefensión por la falta de notificación del expediente. Así las cosas, las notificaciones que echa en falta corresponderían, en todo caso, a terceros que no se identifican, que no forman parte de la Asociación (pues nada se ha dicho y menos acreditado en tal sentido) ni consta que le hayan habilitado o autorizado para defender sus propios intereses; por lo que sería a esos terceros a quienes incumbiría la carga de reaccionar contra la falta de notificación y promover las acciones impugnatorias oportunas, pero no a la Asociación recurrente, que no puede litigar en este ámbito como mera defensora general de la legalidad".

SEXTO. - Continuando con el examen del asunto (siempre en la perspectiva de Tribunal de instancia en que nos hemos situado), hemos de rechazar la concurrencia en este caso del instituto de la caducidad del procedimiento administrativo, por las mismas razones que asimismo indicamos en nuestra precitada sentencia de 6 de julio de 2009 , al ser idénticas las circunstancias concurrentes en uno y otro caso a los efectos que ahora interesan.

La norma aplicable al presente caso para apreciar la concurrencia de esa supuesta caducidad es la Ley 30/1992 pero en su redacción original, ya que el procedimiento administrativo concernido comenzó, según resalta la sentencia de instancia, el día 12 de abril de 1999 , esto es, antes de la entrada en vigor de la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 (que se produjo el 14 de abril de 1999 ), siendo, pues, de aplicación al caso su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero , que señaló que "a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior" .

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, pues el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999, no se refiere, como el anterior artículo 43.4 (de la redacción originaria de la Ley), a procedimientos iniciados de oficio " no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos ", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras " o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen ", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

Así las cosas, siendo aplicable al caso la LRJ-PAC en su redacción originaria, el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente es el citado artículo 43.4 , donde se establecía, en lo que ahora interesa, que " cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio nosusceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ".

Y partiendo de esta base, es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de clasificación, en cuanto a través del mismo " se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria " (artículo 7 de la Ley 3/1995 ), siendo las vías pecuarias bienes de dominio público (artículo 2 ), promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y esta constatación es la que nos lleva a excluir, en definitiva, la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso. Huelga, pues, estudiar si efectivamente el expediente administrativo se tramitó o no en plazo, pues en todo caso subsiste el dato de que no era de aplicación al mismo el instituto de la caducidad.

(Maticemos, en este sentido, que no ignoramos que el Decreto autonómico 155/1998, en su artículo 16 , tras establecer un plazo de tramitación del procedimiento de clasificación de 18 meses, añade que si en el plazo citado no se hubiera dictado la resolución de clasificación, "el procedimiento se entenderá caducado"; ahora bien, esta previsión reglamentaria no podía prevalecer al tiempo de los hechos frente al artículo 43.4 de la Ley -ya derogado pero entonces vigente-, tan citado, que excluía la producción del efecto de caducidad).

SEPTIMO .- Queda por dilucidar el tema de fondo planteado por la Asociación recurrente en su demanda, en torno a la inexistencia de las vías pecuarias clasificadas y aquí concernidas, al no haber acreditado la Administración, a la que incumbía la carga de la prueba, la existencia de las mismas.

La alegación no puede prosperar, porque La Asociación demandante aduce que no ha quedado acreditada la existencia de vías pecuarias en el término municipal de La Granada de Río Tinto, pero partiendo de la base de que la Administración no basó su decisión en su solo voluntarismo, pues en el expediente constan diversos actos de instrucción encaminados a determinar la existencia y trazado de las vías finalmente clasificadas (habiéndose recopilado legajos del Archivo Histórico Nacional y Municipal, planos catastrales, documentación del fondo documental de vías pecuarias de la Delegación Provincial de Medio Ambiente de Huelva, y, sobre todo, testimonios aportados por los prácticos designados por el Ayuntamiento), ocurre que la actora no aportó ninguna prueba eficaz para contrarrestar esos datos, pues aun cuando en su demanda pidió el recibimiento a prueba del proceso, y la Sala accedió a recibirlo, aquélla dejó transcurrir el plazo de proposición de medios de prueba sin presentar escrito alguno, y aun cuando después, extemporáneamente, presentó un escrito proponiendo la práctica de medios probatorios, la Sala lo rechazó precisamente por su extemporaneidad mediante proveído de 31 de mayo de 2005 que la recurrente no discutió ni impugnó; de manera que el material probatorio en que se sustentó la decisión de la Administración no ha sido rebatido ni contrarrestado por la recurrente.

OCTAVO .- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 3231/2006, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada en fecha de 2 de marzo de 2006 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en su recurso nº 745/01, y en consecuencia:

1. - Revocamos dicha sentencia.

2. - Desestimamos el recurso contencioso administrativos nº 745/01 interpuesto por la entidad Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ASAJA) de Huelva, contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 16 de febrero de 2001, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Secretaría General Técnica de dicha Consejería de fecha 9 de octubre de 2000, de Clasificación de las vías pecuarias del término municipal de La Granada de Riotinto (Huelva). .

3. - No hacemos condena ni en las costas de casación ni en las de instancia.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.